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政府運行成本控制不力探因
政府運行成本控制不力探因
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  中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1006-0138(2008)01-0044-03
  世界經濟論壇(WEF)2003~2004年度《全球競爭力報告》揭示,中國的國際競爭力排名繼續下滑,比上一年度又下降了4位。導致下滑的一個重要原因,就是世界經濟論壇在當年的競爭力排名中,實行了新的評價指標體系,首次用“政府浪費”子指標替代了“政府支出”子指標。[1]這表明,政府浪費現象而提升的政府運行成本,已經成為影響我國國家競爭力的重要因素。本文認為,導致政府運行成本居高不下既有主觀意識的原因,也有客觀體制的因素;既有現行財政管理制度的缺陷所致,也有外在因素的連帶影響。
  一定程度的消費最大化傾向
  按照“經濟人”假設,從事社會經濟活動的當事人都以理性方式追求自身利益(或效用)最大化。利己性和理性(或有限理性)是經濟人行為的兩個基本特征,其中利己性是經濟人的靈魂。公共選擇學派將這個理論推進到政治領域,認為政治市場的參與者和經濟市場的參與者并沒有什么差別,政治家參與政治活動并不是出于高尚的利他動機,而是根據自利原則行事,政治家在政治市場上追求著自身的最大化利益,不僅注重從公共決策行動中可能獲得的利益,也關心自己所要花費的成本。尼斯坎南指出,官員是效用最大化者,效用包括了薪金、機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力或地位等一系列函數,實際上,效用就是利益的代名詞。在尼斯坎南看來,效用目標的獲得與預算有正相關的關系,追求效用最大化的官員也必然是預算最大化的追求者。“官僚在其任職期間使其官僚機構的總預算最大化,受到的約束是預算必須等于或大于供給該官僚機構預期產出的最低總成本。”[2]但是,尼斯坎南分析,作為一個獲得一次性撥款的非營利性組織或機構,官員機構中的主管和雇員不可能將預算扣除支出費用后的余額私分裝入腰包,因此,尋求機會消費預算就成為官員的重要行為動機和行為方式。經濟學家查爾斯·沃爾夫也認同這個觀點:“由于維持非市場活動的收入具有非價格來源(如稅收),非市場產出的價值同它的成本之間的聯系被割裂開來,這就經常會造成明顯的多余成本(X低效率)或公共物品供給偏離需求。”[3]我們認為,這個理論有一定的說服力,正是因為政府成本和收益的分離,使得政府預算盈余或政府收益不能在政府官員中進行再分配,所以政府的行為目標往往不是節約成本增加產出,而是致力于預算開支和政府消費的擴張。同時,我們也對這個理論作了某種程度的修正,形成這樣的表述:在我國現階段,政府官員在運行成本使用過程中,有一定程度的消費最大化傾向。
  目前,在我國政府中存在的諸多消費隨意性大,財政資金浪費嚴重的現象多和這種主觀傾向密切相關。例如,在招待費問題上,民間有句順口溜,“招待費是個筐,什么都往里裝”,說的就是招待費這一名下的各種違規支出。只要能與權力沾上邊的,個人消費不管是合法的、非法的都可以由公家“埋單”,公款旅游、私客公待、公款讀書、公車私用、公款送禮等層出不窮,屢禁不絕。
  在公務用車問題上,1984年以前國家對公車控制較嚴,只有黨和國家高級公務人員才有資格配備專車。1984年這項規定被取消,從此公車消費就猶如脫韁野馬,一發不可收拾,僅1985年一年的公車消費就超過了前30年的總和。有關資料顯示,進入20世紀90年代以后,公車購買金額年均增長速度達到了26%。2003年“兩會”全國政協一份提案披露:20世紀90年代后,我國約有350萬輛公務車,包括司機待遇、養路費、維修費、燃料費、車位費、管理費等一年大約耗費3000億元,平均每輛8.7萬元左右,已成為財政極重的包袱。而實際使用中一般公務使用、司機使用和公務人員家屬子女使用各占1/3。出租車工作效率為公車的5倍,可運輸成本僅為公車的13.5%。在公務接待問題上,差旅費、會議費轉嫁現象普遍且較為嚴重。有關部門的調查顯示:目前下級機關、企事業單位用于接待上級來賓的費用,比來賓實際交納的費用至少高出兩倍;中央各部委在京外召開的會議,接待單位承担的會議費比會議舉辦單位支付的會議費高出一倍以上。此外,在公務活動中接受接待單位提供的紀念品,參加接待單位安排的免費旅游觀光等活動比較普遍。在一定程度上影響了黨和政府在人民群眾中的威信和形象。
  現行財政管理制度的缺陷
  1.財政預算制度的缺陷
  我國現行的政府預算收支科目是建國初期依據計劃經濟管理體制要求建立起來的,幾十年來基本框架一直沒有進行較大調整,收支分類的缺點和局限性也日漸顯現,有學者對這一個問題進行了歸納:一是收支范圍偏窄,不能全面、完整地反映政府所有收支活動;二是部分收支項目分類較粗,不利于細化預算編制和強化預算約束;三是分類體系、結構不夠科學,難以客觀、準確地反映政府各方面職能活動。[4]這樣一種財政體制使得一些需要加強建設的事項因沒有項目經費而苦坐等待,一些有經費的項目又苦于找不到合適的消費對象。按照專款專用制度的規定,這種矛盾就只能產生“雙輸”的結果。而且,盈余的項目部門担心申請挪用會造成下一年度本項目經費的削減,也不愿去冒這個風險。也就是說,這種財政預算管理制度只會鼓勵人們多花錢,以避免下年度預算被削減。
  美國學者戴維·奧斯本和特勒·蓋布勒在《改革政府》一書中專門分析了美國政府公共預算采用明細分類項目的體制缺陷,指出:“精明的政府管理人員會把每一個明細分類中的每一分錢都花掉,不管他們是否有需要。這說明政府機構為什么會變得如此臃腫。原因是我們的預算制度實際上在慫恿每一個政府管理人員浪費錢財。”[5]中美財政體制雖然不是完全相同,兩國學者論述的角度也不完全一致,但是由于財政預算體制的缺陷而引起的消極影響還是具有比較意義的。
  2.預算管理制度上的軟預算約束
  20世紀80年代以來,“軟預算約束”成為解釋社會主義計劃經濟及其企業行為的一個重要分析概念和理論思路,而這一概念所描述的經濟現象也為大家所熟知。實際上,不僅國有企業等經濟主體存在軟預算約束行為,政府體制內的預算過程也存在軟化的風險。特別是,現行我國行政管理構架是從計劃經濟體系中脫胎而來的,在編制政府收支計劃、具體財政支出項目、審查監督機制等方面更容易表現出“軟預算約束”行為。一方面,在預算編制上,各級政府在年初人民代表大會開會之前,只是按大類確定一個粗糙的收支盤子報人大審批通過,然后,按“切塊”方式分配到職能部門,缺乏明晰的具體項目政府財政支出,使預算監督難免流于形式;另一方面,我國還缺乏多層次、多渠道的預算審查監督機制,權力機關審查(人大審批)比較表面化,而新聞媒體、研究機構和普通納稅人的監督渠道仍相對匱乏。財政預算缺乏剛性的管理和監督過程,為政府提高運行成本提供了機會主義條件。
  審計署審計長李金華向全國人大常委會報告2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時,指出了以下問題:一是本級預算管理不規范。主要表現在:23個部門未按規定細化預算或預算編制不完整;6個部門沒有按規定及時足額批復預算;12個部門擅自調整預算項目及金額。二是執行“收支兩條線”規定不嚴格。有些部門對部分預算外收入沒有完全實行“收支兩條線”管理,仍采取比例上繳、結余上繳或全部留用的辦法;還有部門隱瞞、截留或坐支預算外資金;甚至存在設立賬外賬的現象。2004年,在十屆全國人大常委會第十次會議上,李金華又提供了一份令人觸目驚心的審計“清單”:人事部用多余預算資金購置轎車和住房,外文局383萬元資金被挪作他用,貿促會800萬元項目資金發了補貼……另有國家林業局、國家體育總局、國防科工委、科技部等中央單位虛報、挪用預算資金的違規事實。[6]可以說,這份清單集中反映了我國預算管理和監督中存在的問題,說明管理缺陷為政府部門擴張自身利益、提高成本創造了機會。
  3.職務消費管理制度的缺陷
  近年來,人們對失控的定額標準議論頗多。以前對于領導公務人員的職務消費沒有規定具體的定額,采取實報實銷制,這樣所有的職務消費在某種程度上都可以得到滿足。雖然現行管理制度對部分公務成本,如差旅費、招待費等規定了定額標準,以此來控制成本增長。然而在實際操作中,由于定額標準無法執行,超額支出成為一種常態,導致公務成本增長過快。以招待費為例,1998~2001年湖北省招待費年均增長率高達130.78%。[7]
  學界對定額標準無法執行進行了分析,認為主要有以下幾方面原因:其一是由于標準無法體現出單位之間的差異。由于不同單位承担著不同的職責,工作量的差異也非常大,一些部門承担的職能不需要多少支出就能履行,如保密局、檔案局等單位。其二是同單位同職務的工作也存在差異。由于分管工作的性質不同,所需的運行成本也有很大差別。如主管業務工作的領導必然事情多、電話多、出差的機會多,相應的花費也較多。其三是轉嫁消費現象嚴重。在監督機制還不健全的情況下,人的趨利性決定了會尋找一切可能的機會進行消費轉嫁,把實行定額標準的項目轉移到未實行的項目支出中去,甚至想方設法利用職權將支出以各種名義轉嫁到下級單位或基層單位中去。
  在實際工作中,政府公務員既是職務消費的政策制定和執行者,又是政策受益人,在體制上缺乏對領導人員特別是“一把手”的有效監督制約機制,因此職務消費的激勵作用往往容易出現偏差。領導人員職務消費是領導人員行使職權必不可少的,有著公開性和合法性。但由于許多消費目的模糊,介于職務消費和私人消費之間,似是而非。例如,按照財經紀律規定,有些消費如禮品費等,是不允許支出的,但實際生活中卻被蒙上了合法的面紗而登堂入室。領導人員職務消費中的問題存在著很大的隱蔽性,一般難以辨別和發現,所以,無論是監督檢查,還是對違紀違規問題的處理都很難到位。
  4.缺乏有效的績效評估制度
  績效評估是政府績效管理的基礎工程,在整個績效管理系統中,具有元工具的功能作用。績效評估通過訂立明確標準,可以將組織、人員的行為引向設定的目標導向,同時,績效評估通過比較的方式,還可以約束組織、人員的不規范行為。現行財政管理方面的評估制度主要包括“人”和“事”兩個方面。
  在“人”的方面,現有的公務員評估制度設置上存在缺陷。目前我國對公務員的評估分為德、能、勤、績四個評估緯度,在業績評估緯度,具體的評估指標上有明顯的GDP傾向,導致各級地方政府將地方人力、物力集中在與GDP業績有關的指標上。有專家指出,在地方政府的評估指標中有“業績指標”、“保底指標”等區別。例如GDP是業績指標,是否完成將直接影響當事人的職位升遷,因此各種投入就大;而公共衛生是保底指標,只需做到‘不出事’即可;至于政府成本,目前還未真正地納入公務人員評估指標。
  在“事”的方面,主要從對財政支出的控制角度而言。長期以來,在財政管理方面過多地重視財政收入,較為忽視財政支出。而在財政支出方面,也是比較注重財政資金的分配過程,而忽視了財政資金的使用效益,忽視了對花錢所應產生結果的評估,從而導致財政資金的嚴重浪費,這在運行成本中體現得最為明顯。招商引資是現階段政府管理的一個重要的職能內容,不少地方政府將“跑項目”作為重要的目標考核內容,但是,“跑項目”到底值不值得?為了招商引資所花費的成本與項目本身的價值相比,效益如何?卻少人問津。
  一些客觀原因的連帶影響
  1.政府部門規模的連帶影響
  我們已經對政府部門規模的現狀、原因進行了分析,政府部門規模擴張,政府運行成本自然連帶上升,這也正是政府部門規模成本和政府運行成本共同構成政府規模成本的一個重要原因。不僅如此,在我國,政府部門規模還有一個領導公務人員職數過多的突出問題。據有關資料顯示,我國部門的領導人員與下屬人員之比為1:0.84,高于美國、日本、印度等國的同類情況。在我國,有的部門領導人員就占了一半的比例,1個科長下面就只有1名科員,甚至,只有科長沒有科員。各級黨政機關領導人員職數過多,不僅體現在副職人數多,而且有的副職還能享受正職待遇。名目繁多的領導人員,無形中增加了與此相關的職務消費,導致運行成本居高不下。
  2.政府交易成本的連帶影響
  良好的運行機制意味著決策信息充分、政令暢通、反饋及時,即各個過程與環節相互配合,協力處理行政問題。但是,在我國,由于機構臃腫、層級過多和職能模糊等原因,不僅嚴重影響了政府效率的優化,還使得政府管理過程中的協調成本和代理成本大幅度提高。
  從橫向的角度看,政府一般首先從橫向上進行職能的劃分,并按照職能的不同,分別設立不同的機關提供不同的公共物品和服務。“從顧客的角度看,按職能分工的層級組織是一種次優機構。因為,與按業務流程的組織結構相比,它運行延誤多,費用高,效率低。”[8]這樣一種管理模式,容易引發政府部門之間推諉扯皮、相互掣肘的現象,容易生成職權關系復雜、權責不明的問題,往往導致多個政府部門插手同一事情或管理同一對象,或者根據自身利益而刻意忽視經濟改革過程中衍生的社會問題,這種現象使得各個部門之間由于行政目標函數差異而引起的協商、談判、整合成本倍數上升。這種管理模式也容易滋生過多的行政決策和審批流程。這不僅加重了轉嫁給社會的外部不經濟,還增加了政府的運行成本。
  從縱向的角度看,我國目前有中央、省、市(地區)、縣(市)、鄉(鎮)五級政府,五級政府對應五級財政,加重了政府的運行成本。政府層次太多,影響統一性;管理幅度太小,影響宏觀性。由于層級過多,信息流在政府系統傳遞中發生能量的消耗,一方面容易導致上下級之間信息的不對稱,另一方面,政府各機構之間存在著人為的阻隔,導致政府內部信息流通不暢,信息利用率低。層層上報審批的運行機制使得大量的人力物力財力消耗在部門層級之間,最終導致政府運行不暢,成本上升。更為重要的是,每一級政府層次的設立,必然有與之相適應的機構、人員來支撐,連帶影響也就會增加政府運行成本。此外,過多的政府層級,使中央到地方的分級職能分配和實施過程中,產生了過長的委托代理鏈。委托代理鏈越長,相對委托人、代理人越多,他們之間的利益對沖、信息扭曲就越大,從而提高了代理成本。
  3.政府消費特性的連帶影響
  在市場經濟條件下,商品的價格受到供給與需求的雙重影響,反過來價格的變動又進一步的影響到該種商品的供給量和需求量。同時,在市場中,幾乎所有的商品都存在著替代品。商品可替代的大小影響到該種商品對價格的敏感程度。一般來講,商品價格的下調會導致對該種商品的需求量下降,但是可替代性大的商品所受到的影響顯然會高于可替代性相對較小的商品。
  當某種商品價格上升的時候,出于降低生產成本的考慮,市場中的其他主體會在保證質量不變的情況下,選擇該種商品的替代品。作為一般的理論分析,政府運行中所消耗的各種資源的購買雖然是以稅收為后盾的,但是購買行為作為發生在市場中的行為同樣要遵守市場價值規律。但是,由于政府僅僅是一種代理機關,它的行為受到來自各個方面的限制,與市場中的企業不同,政府在一定程度上無法根據市場的變動自由地決定商品的購買。最主要的原因是,由于政府的運行資金主要來自于稅收和各種收費,這種強制性征集而來的資金與政府部門之間不存在直接的聯系,稅收的減少并不一定導致特定政府部門可用資金的減少,而稅收的節余也不會直接歸特定部門或個人。因此,當商品價格上升的時候,政府并不一定會轉向該種商品替代品的購買,也不必然引起政府對該商品購買量的下降。因此,隨著商品物價總水平的上升,政府的運行成本可能還會持續走高。
新視野京44~46D01公共行政卓越20082008
運行成本/控制/原因分析
導致政府運行成本居高不下既有主觀意識的原因,也有客觀體制的因素;既有現行財政管理制度的缺陷所致,也有外在因素的連帶影響。具體來說,導致政府運行成本居高不下與一定程度的消費最大化傾向、現行財政管理制度的缺陷以及一些客觀原因的連帶影響密切相關。
作者:新視野京44~46D01公共行政卓越20082008
運行成本/控制/原因分析
2013-09-10 21:30

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