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新時期加強財政監督的理性認識及改革思路
新時期加強財政監督的理性認識及改革思路
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  (中央財政管理干部學院 梁尚敏)
   一、克服幾種偏向和樹立新的財政監督觀
  在經濟體制轉軌、經濟增長轉型過程中,政府和財政的職能“錯位、越位、缺位”的情況比較突出,轉變它又面臨財力被肢解、財權被分散、職能被削弱等種種挑戰,結果在財政監督領域內出現了一些值得引起注意的偏向,如重分配、輕監督,重激勵、輕約束,重人治、疏法治等。與此同時,財政監督中那種重收入、輕支出,重堵截、輕防范,重治標、輕治本等現象也較普遍。這些均不利于在市場經濟條件下全面加強財政監督。造成這種狀況的原因,主要是財政監督理論研究跟不上市場經濟發展的實際,人們思想觀念的轉變需要一個過程,再加上傳統體制惰性、慣性的傳遞,雙重體制摩擦,也增加了改革的難度。因此,面臨的緊迫任務是總結已有的財政監督經驗,面向未來,提高認識,樹立新的與市場經濟相適應的財政監督觀,用以指導、推進財政監督的戰略性轉變和跨世紀發展。
  1.財政監督的現代發展觀。圍繞解放和發展生產力這一社會主義根本任務,立足現代市場經濟的大發展,寓財政監督于政府理財的全過程、市場經濟諸要素合理配置的全過程、社會經濟政治科教發展的全過程。一句話,就是要在全過程、全面大發展中加強財政監督,在強化財政監督的過程中促進生產力的大發展。只有把財政監督塑造成防患于未然的監督、發展中的預警監督、運行中的效率監督,它的功能和作用才能得到最大限度的發揮。
  2.財政監督的現代服務觀。為保證宏觀經濟穩定、微觀經濟充滿活力服務,為掃除生產力發展中的障礙服務,為建立正常的分配機制和分配秩序服務,是新時期財政監督的領域。現代市場經濟中的財政監督是“一監督,二服務”,即在強化監督中為政府大目標和改革管理服務,在服務過程中取得加強財政監督的主動權,通過實現監督與服務的統一,開拓財政監督的新局面。
  3.財政監督的現代體系觀。建立以財政、審計、社會監督為主的監督體系,使財政系統的職能監督、審計系統的審計監督、社會中介組織系統的社會監督等,形成內部監督與外部監督相互制衡的監督體系。依靠它解決現代市場經濟中的矛盾,保證預算內外監督、納稅監督、國有資產管理監督、財務會計監督等各個環節的監督和監督體系的順暢運行,使之在法律、法規界定的范圍內活動,實現大小監督系統和整體系統的效能最大化。
  4.財政監督的現代約束觀。政府和財政的分配行為、調節活動,必須有嚴格的約束。財政監督的現代約束觀,就是要強調約束制度創新、監督制度創新。實際上,在現代市場經濟中,任何一種交易行為,都只有在與之相適應的制度約束發揮作用的條件下才能發生。任何一種分配活動,約束什么、監督什么、限制什么、鼓勵什么都必須做到公開、公正、明確。
   二、市場經濟越發展越要加強財政監督
  市場經濟作為法制經濟,乃是把各種經濟活動納入法制軌道的經濟。人們必須學會運用法律來規范和引導市場經濟的運行,做到健全財政法制,依法嚴格財政監督。市場經濟體制改革越深入,規范市場主體、市場行為、分配秩序等就越重要,加強國民經濟中的財政監督,嚴格財政法紀,依法理財越不能放松。
  市場經濟作為平等競爭的經濟,要求眾多的利益主體在市場中平等競爭,實現優勝劣汰,把資源配置到效率、效益最佳的環節和企業中去。因而維護市場競爭規則和市場秩序,形成平等競爭機制和市場環境,便成為新時期強化財政監督的重要內容。我們的任務是通過財政監督引導市場主體之間的自由而公平的競爭,確保國家對市場的必要干預,使等價交換、平等競爭在體制公平、政策公平、制度公平中得到有效的貫徹。市場經濟越開放,越要求加強對平等性、公開性、規范性的財政監督。
  市場經濟作為宏觀調控的經濟,需要按照市場供求變化調控經濟總量和結構、調控投資和消費、調控公平和效率等。財政監督已成為進行宏觀調控,克服市場經濟的自發性、盲目性,制止通貨膨脹、消除財政赤字、保持社會經濟穩定的一種可靠手段。
  市場經濟作為分權經濟,事權和財權的“統”“分”都要力求適度。應該把原來政府職能中的“企業性”、“經營性”權力歸還給企業,應該合理界定中央和地方各級的事權、財權。面對一些政府部門權力化、部門權力利益化的現象,特別是任意設立基金、收費項目等,既不能視而不見,放任自流,又不能采取簡單化的方法回到高度集中的老路上去。出路就是按照分權、分責、分工的要求,監督“統”和“分”的適度,監督事權、財權的科學劃分,制止分權不當或分權過度的行為發生。
  在向建立社會主義市場經濟新體制的轉軌過程中,兩種體制并存的摩擦不小,漏洞很多。要加大財政監督的力度,加快財政監督改革的步伐,切實改變財政監督“松、散、軟、亂”的滯后狀況,把它建立在“細、嚴、準、實”的基礎之上,以適應市場經濟快速發展的需要。
   三、公平分配和提高效率離不開財政監督
  現代市場經濟條件下的政府理財,一條主線是實現公平與效率的相對統一和兼融。公平和效率分別從收入分配和資源配置兩個方面對社會經濟運行產生影響,并且成為政府理財的基本目標。在這種條件下,監督收入的公平分配和監督效率的不斷提高則是財政監督的中心所在。一般說來,市場提高效率,政府干預公平。政府理財及財政監督,要保證國民生產總值在政府、企業、居民之間形成合理的分配格局,要促使經濟增長從粗放型向集約型即效益型轉變。財政對公平與效率的監督,最重要的是使兩者實現最優組合,從而為大幅度提高效率、實現收入公平分配、社會福利的最大化、逐步達到共同富裕開辟道路。
  我國進入90年代以來,由于缺乏強有力的稅收調節,造成了收入分配的不合理傾斜。目前,在國內生產總值分配中,國家所得已降到最低點(1995年為10.7%,1996年為10.9%),相反,居民所得已超過同期GDP的2/3。政府在改革中對分配行為規范不力, 相當一部分財力在制度外、體制外循環,各種集資、攤派有增無減。這反映了財政監督松弛、財政紀律淡化、政府公共權力被濫用等一系列情況。可以說,公平與效率一旦失去必要的嚴格監督,包括監測、控制、糾正、懲處等在內,分配就必然如脫僵野馬,無法駕馭。
  監督宏觀和微觀經濟活動,講求效率、提高效益,是政府理財面臨的一大難題。我國至今仍以高消耗支撐經濟的增長,不能不令人担憂!建國以來,我國的GDP 增長10多倍,而礦產資源消耗卻增長40多倍。科技進步對工業產值增長的貢獻率為35%左右,比市場經濟發達國家的50—70%有很大差距。我國“八五”期間投入7.3萬億元,而GDP增加值僅為3.7萬億元,投入是產出的兩倍。至于結構趨同、 盲目建設得不到制止、效益差等已成為“頑癥”。這些都表明財政監督遠未到位,財政監督還處于淺層次的階段。
   四、完善財政監督,實現財政振興
  隨著改革開放的深入發展,財政監督正經歷著探索、突破、總結、規范、完善的過程。正確處理其與改革、發展、穩定的相互關系,仍然是推進財政監督順利前進的關鍵,也是振興財政的客觀需要。為此,可供選擇的取向包括:
  1.把健全財政法制與完善財政監督有機地統一起來。財政法制是治國理財、加強財政監督的法律依據,是指導財政監督活動、維護分配秩序的準繩。健全財政法制,既需要確立財政的基本法,又要有不同層次的財政法律法規群體,既要加強財政立法監督、執法監督,又要嚴格財政的司法監督和守法監督,并使它們相互協調,以利于發揮新時期財政監督的監控、保障、促進、服務、獎懲等多方面的作用。
  2.把財政監督制度創新的著重點轉移到約束制度創新上來,保證各項改革既有激勵制度創新,又有約束制度創新,以促進體制改革取得新的實質性發展。為此,規范預算內外資金的監督制度、國有資產監督制度、住房基金監管制度、土地收入監管制度、社會保障基金監管制度等,成為下一步監督、約束制度創新的重點。這涉及到鞏固改革成果、大膽創新、合理規范、提高財政監督水平的全面推進,也是使財政監督充滿活力、創立良好的社會經濟環境的重要一著。
  3.把縣、鄉、街道等基層財政環節的財政監督建設提到議事日程上來,從完善基層財政監督抓起,有利于增強監督的效應,制止基層單位的各種浪費損失,夯實財政監督基礎。值得特別指出的是農民不合理負担屢禁不止、屢減不輕。如果能把縣、鄉財政監督完善起來,推行費改稅制度,實行村級財務管理公開等,至少可以遏制不合理負担的擴張,剎住農村亂收費、亂攤派、亂集資之風,引導農業、農村、農民問題的解決,走上新的發展道路。
  4.加強財政監督與精神文明建設相結合,從戰略的高度常抓不懈。通過有效的財政監督,既樹典型,又查處腐敗,既形成輿論導向,又使違法違紀者無藏身之地。對于弘揚社會主義新風,推進廉政建設,都將起到重要作用。*
  
  
  
中國財政京31-32F61財政與稅務梁尚敏19971997 作者:中國財政京31-32F61財政與稅務梁尚敏19971997
2013-09-10 21:30

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