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歐洲中央銀行體系及歐洲中央銀行的法律地位
歐洲中央銀行體系及歐洲中央銀行的法律地位
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  建立單一的歐洲中央銀行是歐洲貨幣聯盟的中心內容之一。德洛爾委員會在其《關于歐洲經濟和貨幣聯盟的報告》中指出:歐洲貨幣聯盟的管理需要一個體制結構,使與聯盟職能直接有關的經濟政策得以在共同體這一層次上制定和付諸實施。這一結構必須有利于高效的經濟管理,并適當地納入民主程序。歐洲貨幣聯盟要求建立一個新的貨幣機構,并使之躋身于共同體諸機構(歐洲議會、歐洲理事會、部長理事會、委員會和歐洲法院)之列。
  《歐洲聯盟條約》(下稱《馬約》)確定的這一在貨幣領域行使政策任務的組織機構是歐洲中央銀行體系,它是歐共體的自主機構,由它的中央機構歐洲中央銀行和各成員國中央銀行組成。它按照條約規定運行,負責制定和實施貨幣政策,并管理共同體對第三國的匯率政策,各國的中央銀行將遵循該體系制定的方針和中央機構的指示,具體實施貨幣政策。
  1992年通過的《歐洲聯盟條約》增加了關于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行的一系列規定。歐洲中央銀行體系將從歐洲經濟和貨幣聯盟第三階段開始之日(注:1995年9月30日至10月1日在西班牙巴倫西牙舉行的歐盟經濟和財政部長會議確定,應于1999年1月1日進入經貨聯盟第三階段)起完全行使權力。在此之前,將由歐洲貨幣局行使相應的權力。(注:歐洲貨幣局于1994年1月1日在德國金融中心法蘭克福成立。根據《馬約》及《歐洲貨幣局章程》的有關規定,歐洲貨幣局是接管歐洲貨幣合作基金的任務,為建立歐洲中央銀行體系并為單一貨幣政策的實施和在第三階段單一貨幣的產生進行必要準備的過渡性機構,實際上是歐洲中央銀行的前身)
      一、歐洲中央銀行體系的性質
  1.歐洲中央銀行體系從性質上來說類似于歐洲聯盟的中央銀行。《馬約》和《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行章程》(下稱《章程》)關于歐洲中央銀行體系的職能、政策目標和業務的規定都說明了這一點。從形式上看,歐洲中央銀行體系類似于二元中央銀行制,也有的稱其為雙重央行制。歐洲中央銀行是聯盟一級的中央銀行,是歐洲中央銀行體系的管理機構,(注:《馬約》第106(3)條規定:“歐洲中央銀行體系由歐洲中央銀行的決策機構管理委員會和執行局來管理”)各成員國中央銀行根據歐洲中央銀行的指導方針和指示行事(注:)〔4〕;但是, 各成員國中央銀行可以履行《章程》規定以外的與歐洲中央銀行體系的目標和任務不相抵觸的其他職能,〔5 〕這是其相對獨立的一面。在金融貨幣領域,歐洲中央銀行體系享有廣泛的權力:
  (1 )歐洲中央銀行管理委員會擁有授權在共同體范圍內發行貨幣的專有權,由管理委員會授權、歐洲中央銀行和成員國中央銀行發行的貨幣在共同體內具有法幣地位。
  (2 )歐洲中央銀行和成員國中央銀行可以在金融市場上用共同體的或非共同體的貨幣通過直接買賣(即期和遠期)或根據回購協議購進與出售并通過貸款或借款和借貸有價證券以及貴金屬來從事經營活動;還可以與信貸機構和其他的市場參與者一起經營信貸業務。
  (3 )歐洲中央銀行可以依照貨幣政策的目標要求設立在各成員國內的信貸機構在歐洲中央銀行和成員國中央銀行所開帳戶內保留最低儲備金。對未達到這個要求的信貸機構,歐洲中央銀行有權課以懲罚性的利息。
  (4 )盡管歐洲中央銀行和成員國中央銀行不能直接向共同體機構和成員國政府等提供信用便利,但是,它們可以担任這些機構或實體的財務代理人。
  (5 )為了確保在共同體內部和與其他成員國之間高效和健全的收支結算系統,歐洲中央銀行和成員國中央銀行可以提供各種便利,歐洲中央銀行還可以制定相應的法規。
  (6)在第三階段開始后, 進入第三階段的成員國政府必須將其持有的外匯儲備和其他儲備資產移交給他們的中央銀行,再由成員國中央銀行將其中的一部分儲備移交給歐洲中央銀行。歐洲中央銀行全權持有和經營轉移給它的外匯儲備,并根據《章程》規定的目的加以運用。
  2.歐洲中央銀行體系是重要的歐洲聯盟機構 德洛爾委員會關于《經濟和貨幣聯盟的報告》認為,考慮到共同體的政治結構和使現有各中央銀行成為新體制組成部分的好處,共同體的貨幣決策體制應采用一種聯邦制形態,它可以稱之為“歐洲中央銀行體系”。這一體系應被賦予共同體自主機構的正式地位。它將按照條約規定運行,由一個中央機構和各國中央銀行組成。在最后階段,此體系將經由理事會,負責制定和實施貨幣政策,并管理共同體對第三國的匯率政策。各國的中央銀行將遵循理事會制定的方針和中央機構的指示,具體實施貨幣政策。
  3.歐洲中央銀行體系與美國聯邦儲備系統不同 盡管歐洲中央銀行體系的聯邦結構與美國聯邦儲備系統有很多相似之處,但在有的方面是完全不同的。
  在貨幣政策的制定和執行方面,歐洲中央銀行體系與美聯儲根本不同。在政策領域,美聯儲并不帶有聯邦性質,而是高度集權。美聯儲體制下的貨幣政策是由董事會的7個成員和12個聯邦儲備銀行行長中的5個行長組成的公開市場委員會制定的。但是,各成員國中央銀行行長在歐洲中央銀行體系中的影響要大于美國聯邦儲備銀行行長在美聯儲的影響,因為,所有的成員國中央銀行行長都是有投票權的成員,在管理委員會中,成員國中央銀行行長的人數會超過歐洲中央銀行執行局的人數。而且,在美聯儲體制下,公開市場操作是由紐約聯邦儲備銀行根據公開市場委員會的指示進行,其他聯邦儲備銀行并不參加。而歐洲中央銀行的貨幣政策是由管理委員會制定,該委員會由歐洲中央銀行執行局的成員和各國中央銀行的行長組成。歐洲中央銀行要依靠成員各國中央銀行來實施其貨幣政策。這涉及銀行之間的分權。
  4.歐洲中央銀行是歐洲中央銀行體系的管理機構 歐洲中央銀行是歐洲中央銀行體系的中央機構,歐洲中央銀行通過其決策機構管理委員會和執行局對歐洲中央銀行體系進行管理。它本身的法律地位表現在:
  (1)歐洲中央銀行具有法人地位, 在每個成員國都享有根據其法律給予法人的最廣泛的權利能力;特別是它可以獲得或處置動產和不動產,并可以參與法律訴訟。〔6〕
  (2)歐洲中央銀行享有特權和豁免權。 按照列為建立歐洲共同體單一理事會和單一委員會條約附件的歐洲共同體特權和豁免權議定書中所規定的條件,歐洲中央銀行在各成員國領土內享有履行其職責所必需的特權和豁免權。〔7〕
  (3)歐洲中央銀行本身也是重要的歐盟機構。 歐洲法院對歐洲中央銀行法令的解釋權和歐洲法院對以歐洲中央銀行為一方當事人的案件的管轄權確定了歐洲中央銀行本身的歐盟機構的地位。根據《建立歐洲共同體條約》規定,歐洲法院應審核歐洲議會與理事會共同制定的法令、理事會法令、除建議與意見之外的委員會與歐洲中央銀行法令及意在對第三方產生法律效力的歐洲議會法令的有效性。對歐洲議會與歐洲中央銀行為保護其特權、以無權管轄、違反基本形式要求、違反條約或條約的實施細則或濫用權力為由而提出的申訴,法院有裁決權。〔8 〕對歐盟其他機構違背條約而未采取行動的,如果屬于歐洲中央銀行的主管范圍內的事項,歐洲中央銀行可以提起訴訟;成員國和歐盟機構對歐洲中央銀行的不行動也可以提起訴訟;歐洲法院對這些案件都有裁決權。〔9〕另外, 歐洲法院有權對共同體機構與歐洲中央銀行法令的有效性與解釋作出先決裁決。〔10〕《歐洲貨幣局章程》第35條還規定:涉及一國中央銀行履行本章程義務的爭端,歐洲法院擁有裁決權。如果歐洲中央銀行認為一國中央銀行未履行本章程的一項義務,它可以在規定條件下將此事項提交歐洲法院。
      二、歐洲中央銀行體系的獨立性
  1.機構上的獨立性 與歐洲中央銀行體系的獨立性有關的最重要的條款是《歐洲聯盟條約》第107條。 該條規定:“在行使其權力和執行本條約和《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行章程》賦予的任務和履行義務時,歐洲中央銀行、成員國中央銀行或它們的決策機構的任何成員都不應從共同體機構或組織、從任何成員國政府或從任何其他組織尋求或接受指示。共同體機構和組織以及成員國政府有責任尊重這個原則,并且不謀求對歐洲中央銀行決策機構或國家中央銀行的成員在他們執行任務時施加影響。”《章程》第7條完全照搬了這一規定。
  2.人事上的獨立性 條約規定,執行局成員的任期為8年, 不得連任。這一規定的目的是避免執行局成員為了爭取連任而去迎合國內或共同體內的政治家。〔11〕而且,《章程》第14條規定,成員國中央銀行行長的任期不得少于5年。
  《條約》和《章程》對執行局成員和成員國中央銀行行長的免職條件和程序作了規定,以防止出現任意解職的情況。執行局成員只有在不再具備履行其職責所必需的條件,或如果有嚴重的失職,才可以根據管理委員會或執行局的請求,由歐洲法院強行將其辭退。〔12〕成員國中央銀行行長只有在不再具備履行其職責所必需的條件,或者如果有嚴重的失職才可以被免職;而且,有關的行長或管理委員會可以違背本條約或與本條約的實施有關的任何法規為理由將免職決定提交歐洲法院。這是從人事制度上保證歐洲中央銀行體系的獨立性。
  3.業務上的獨立性 這是通過授予歐洲中央銀行體系在執行貨幣政策方面的廣泛權力,通過其可以運用的廣泛的政策工具來實現的。例如,根據《章程》第18—20條規定,歐洲中央銀行體系可以運用公開市場和信用業務、最低儲備金和其他貨幣控制工具。
  4.財政上的獨立性 這主要通過資本特別是外匯儲備資產的轉移等條款來加以規定的。根據《章程》第28條規定,歐洲中央銀行的創辦資金為50億埃居。在此基礎上,成員國中央銀行應向歐洲中央銀行移交相當于500億埃居的外匯資產,〔13 〕并且創辦資金和轉讓外匯儲備的數額都可以按一定程序增加。
  條約中的財政條款也是為了保證歐洲中央銀行體系的獨立性。《章程》禁止歐洲中央銀行和成員國中央銀行向共同體組織或機構、中央政府、地區、地方或其他政府當局、其他公法機構、或成員國的公共企業提供透支或任何其他類型的信貸便利,也不得直接從它們那里買進債券。這一規定可以避免成員國政府強迫歐洲中央銀行或成員國中央銀行提供上述便利。
      三、歐洲中央銀行體系的目標和任務
  (一)歐洲中央銀行體系的目標 歐洲中央銀行體系的首要目標是維持價格穩定。〔14〕以不損害價格穩定的目標為原則,它支持共同體內的一般經濟政策,以促進歐洲聯盟條約第2 條所確定的共同體目標〔15〕的實現。
  歐洲中央銀行體系實現這一目標應遵循的原則主要是兩個:一是遵循有助于資源配置的自由競爭的開放性市場經濟原則,二是遵循“穩定的價格、健全的公共財政與貨幣狀況、持續的收支平衡”的指導原則。〔16〕
  (二)歐洲中央銀行體系的任務 德洛爾委員會設想的歐洲中央銀行體系具有4個方面的使命:一是確保價格穩定目標的實現; 二是在不影響價格穩定目標的情況下支持共同體的一般經濟政策;三是負責貨幣政策的制定和實施、匯率和儲備的管理以及維護支付體系的正常運轉;四是參與各成員國監督機構銀行監督政策的協調。德洛爾委員會的這一設想在《馬約》中基本上得到了體現。
  根據《馬約》第105(2)條和《章程》第3條的規定, 歐洲中央銀行體系的基本任務是:
  1.制定并實施共同體的貨幣政策。貨幣政策是中央銀行為實現其特定的經濟目標而采用的各種控制和調節貨幣供應量或信用量的方針和措施。主要包括貨幣政策目標和貨幣政策工具。
  歐洲中央銀行體系是歐洲單一貨幣——歐元〔17〕的發行銀行。根據《建立歐洲共同體條約》第105A條和《章程》第16條規定,歐洲中央銀行具有在共同體內批準貨幣發行的全部權力,它的這項批準權是通過它的管理委員會來行使的,管理委員會擁有授權在共同體范圍內發行紙幣的專有權,歐洲中央銀行和各成員國中央銀行發行的紙幣是共同體內唯一具有法定貨幣地位的紙幣。成員國可以在歐洲中央銀行批準的發行量內發行輔幣。
  2.經營與條約第109條規定相符的外匯業務。 這些業務包括:就匯率體制中埃居與非共同體貨幣的關系的協定提出建議,并就這類協定與價格穩定目標的關系提出咨詢意見;就采納、調整或放棄匯率體系中埃居的中心匯率提出建議,并就此與價格穩定目標的關系提出咨詢意見;就未與歐共體達成匯率安排的非成員國貨幣的匯率政策的總方針提出建議和咨詢意見;在與非共同體成員國或國際機構就貨幣或外匯領域事務談判協議時,由歐洲中央銀行提出咨詢意見;就與經濟和貨幣聯盟特別有關問題的共同體的國際立場提出咨詢意見;等等。
  3.擁有并管理成員國的官方外匯儲備。但歐洲中央銀行體系的這一職責不得妨礙各成員國擁有和管理外匯周轉差額。
  4.推動收支體系的順利運轉。
  此外,歐洲中央銀行體系應促進成員國主管當局順利執行在審慎監督信貸機構和穩定金融體系方面的政策。
  《章程》第4、5、6條規定了歐洲中央銀行的咨詢職能、 收集統計信息的任務以及歐洲中央銀行決定和參與國際合作的權力。
      四、歐洲中央銀行體系的決策機構
  歐洲中央銀行體系由歐洲中央銀行和成員國中央銀行組成,由歐洲中央銀行的決策機構來管理。只有成員國中央銀行可以成為歐洲中央銀行的股東。股權的分配根據各成員國在共同體人口中的比重和各成員國在共同體內生產總值中所占的比重來確定。
  歐洲中央銀行設管理委員會(the Governing Council )和執行局(the Executive Board)作為其決策機構。
  (一)管理委員會的組成及其職責 管理委員會由歐洲中央銀行執行局的成員和各國中央銀行的行長組成。執行局的6位成員(主席、 副主席及其他4位成員)和成員國中央銀行行長均有投票權。
  管理委員會的職責是提出指導方針,并作出必要的決定以保證歐洲聯盟條約以及《章程》賦予歐洲中央銀行體系的任務得以完成。管理委員會制定共同體的貨幣政策,包括在合適的時候就中期的金融目標、關鍵性利率以及歐洲中央銀行體系內儲備金的供給等作出決定,并為其實施制定必要的指導方針。
  一般情況下,管理委員會的成員一人一票,并且,原則上根據簡單多數進行表決。贊成票與反對票相等的情況下,由主席投決定票。
  在下列情況下,管理委員會中的投票將按各國中央銀行在歐洲中央銀行的認繳資本份額加權計算:歐洲中央銀行資本的認繳份額及其增加;各國中央銀行認繳歐洲中央銀行資本的基數的確定以及確定基數的權數的調整;歐洲中央銀行成立后要求成員國中央銀行移交的外匯儲備資產的比例和數額的確定;貨幣收入的分配以及衡量貨幣收入的方法的變通;歐洲中央銀行利潤的分配以及虧損的彌補;對各成員國貨幣收入分配的變通。〔18〕在實行加權表決時,歐洲中央銀行執行局成員的權數為零。
  特定多數表決主要適用于以下幾種情況:
  1.成員國中央銀行不得從事與歐洲中央銀行體系的目標和任務相抵觸的活動,對是否與歐洲中央銀行體系的目標和任務相抵觸作出判斷須由管理委員會經2/3的多數票表決。〔19〕
  2.決定采取金融管制的其他辦法。〔20〕
  3.歐洲中央銀行增資的額度。〔21〕
  4.衡量成員國貨幣收入的方法的變通。〔22〕
  所謂特定多數,是指代表了至少2/3的歐洲中央銀行認繳資本和代表了至少一半的股東。〔23〕
  (二)執行局的組成及其職責 執行局由主席、副主席及其他四位成員組成。
  執行局的主席、副主席和其他成員應由成員國政府在國家元首或政府首腦一級上,根據理事會的推薦,在同歐洲議會和歐洲中央銀行管理委員會商議后,以一致意見選擇在貨幣或銀行事務方面有名望和專業經驗的人士担任。執行局成員的任期為8年,不得連任。 只有各成員國的國民才可以成為執行局的成員。
  執行局的職責是根據管理委員會提出的指導方針和作出的規定來實施貨幣政策。在實施過程中,執行局給成員國中央銀行發出必要的指示。此外,執行局可以擁有經管理委員會授予的其他權力。
  執行局成員要專職履行其職責,非經管理委員會特別批準,不得從事有報酬或無報酬的職業。投票時,執行局成員一人一票。除非另有規定,執行局按投票結果的簡單多數行事。如果發生贊成票與反對票相等的情況,由主席投決定票。
  在實行加權投票的時候,執行局成員投票的加權為零。執行局成員的受雇條件,特別是他們的薪水、養老金及其他社會保險福利通過與歐洲中央銀行簽約,并由管理委員會根據一個由管理委員會指定的3 名成員和由理事會指定的3名成員共同組成的委員會提出的建議來決定。 執行局成員對此無投票權。〔24〕
      五、對歐洲中央銀行體系的評價
  (一)歐洲中央銀行體系不是一個超國家機構 由于歐洲中央銀行體系由歐洲中央銀行與成員國中央銀行組成,所以它還不是一個超國家的機構,而是一個具有超國家因素的多國機構,是一種混合結構。通過它不能建立起一個最高的、獨立的從而可能是超國家的領導機構。因而,它還不是真正意義上的中央銀行。
  從上述關于歐洲中央銀行體系與美國聯邦儲備體系的比較也可以看出,歐盟各成員國中央銀行行長在歐洲中央銀行體系中的影響要大于美國聯邦儲備銀行行長在美聯儲的影響。歐洲中央銀行體系與美聯儲之間的這種差別說明了歐盟成員國還不愿完全放棄在貨幣領域的主權。按照《歐洲聯盟條約》,迄今在貨幣政策合作方面達成的所有協議仍然要服從各國的主權安排。因為所有通過多數表決和其他一體化措施以及歐共體和歐洲聯盟體系的手段達成的協議,在緊急情況下最終還是落腳在“歐洲理事會”,并在那里按主權國家間的合作規則作出決定。由于1966年理事會成員國之間達成的“盧森堡協議”至今仍然有效,因此,歐洲聯盟立法程序的最后一步是理事會的全體一致的決定。〔25〕
  (二)歐洲中央銀行體系的獨立性有自己的特殊性
  1.部長理事會對歐洲中央銀行權力的限制
  根據《建立歐洲共同體條約》第109條規定, 部長理事會和歐洲中央銀行共同承担匯率政策方面的責任。首先,理事會可以全體一致就匯率體制中的埃居與非共同體貨幣之間的關系締結正式協定(為了達成與價格穩定目標相一致的共識,理事會必須同歐洲中央銀行磋商),這樣的協定一經締結,對歐洲中央銀行即具有約束力,即使它與價格穩定的目標相沖突,歐洲中央銀行也必須實施這一協定。理事會還可以特定多數就對非共同體貨幣的匯率政策的總方針作出決定(這項方針不得與價格穩定的目標相沖突)。所以,一旦理事會采取行動,歐洲中央銀行的自主權就會受到限制;不但是匯率管理方面的自主權受到了限制,貨幣政策方面的自主權同樣受到了限制,因為對外匯市場的干預會影響貨幣的供應。〔26〕
  2.歐洲中央銀行與立法機關的關系
  從立法機關與中央銀行的關系來說。歐洲中央銀行體系比德意志聯邦銀行和美聯儲等所有其他中央銀行都更為獨立,因為德意志聯邦議院和美國國會可以對規定中央銀行權力和職責的法律進行修改,從理論上說,甚至可以通過廢除有關的法律而取消中央銀行。但是,《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行章程》是《歐洲聯盟條約》的組成部分,對條約所作的修改需要得到歐洲聯盟每一個國家的批準才能生效。
  注:
  〔4〕—〔7〕〔12〕—〔14〕〔18〕〔24〕《章程》第14.3、14.4、9.40、11(4)、30、2、10、28、29、30、32、33、51、14(4)、20、28(1)、32(3)、10(3)、11(3)條。
  〔8〕《建立歐洲共同體條約》第173、175、177條;第3A條。
  〔11〕但也有的認為,不能連任的規定有可能正好是執行局成員去迎合政治家的原因,因為8年任期滿后,他們需要新的工作。 見例如:B. Eichen green. " Toward a European central bank",  Berkeley: University of Califonia Press, 1992.
  〔15〕根據《建立歐洲共同體條約》第2 條規定:共同體的任務是,通過建立一個共同市場和一個經濟和貨幣聯盟及通過實施與第3 條和第3A條有關的共同政策或活動,在整個共同體內促進經濟活動和和諧和均衡的發展,持續和非通貨膨脹性的增長而不影響環境,經濟情況的高度同步化,高水平的就業和社會保障,生活水平和生活質量的提高以及成員國間經濟和社會的聚合與團結。
  〔17〕1995年12月15日至16日歐盟馬德里首腦會議將單一貨幣定名為歐元(EURO)。
  〔25〕呂國平:“歐洲聯盟法律制度的基本框架”,《中外法學》1994年第5期第64頁。
  〔26〕Peter B. Kenen, 《Exchange Rates and the Mometarysystem》, Edward Elgar Publishing Limited, 1994, p. 466.
中外法學京115~119D413經濟法學、勞動法學范文芳19981998作者單位/對外經濟貿易大學 作者:中外法學京115~119D413經濟法學、勞動法學范文芳19981998
2013-09-10 21:30

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