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歐洲福利國家的未來在哪里?
歐洲福利國家的未來在哪里?
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  中圖分類號:D57 文獻標識碼:A 文章編號:1005-4871(2008)02-0024 10
  歐洲福利國家是在經濟國際化、技術進步和社會人口變化的壓力下出現的。產品市場的國際競爭、商品、服務、資本和勞動力的自由流動以及技術革新對歐洲市場經濟產生了顯著的影響。在20世紀80年代的歐洲,“靈活性的挑戰”、集體談判的分散化趨勢以及要求勞動力市場放松管制的壓力與日俱增,這些現象已經隨處可見①。由于國家福利增長存在財政限制、大規模失業、社會人口老齡化日益嚴重以及社會開支不斷增加等問題,從而引發了公眾在社會政策領域的討論,20多年來“福利國家是否還有競爭力?”的問題②一直困擾著歐洲人。在很多觀察家看來,在里根任期內的美國和撒切爾治下的英國,保守主義的政策變化既導致了對勞動力市場放松管制,也造成了福利的大幅削減。而許多專家也認為,其他歐洲國家最終也不得不步其后塵。然而,另外一些人認為,“歐洲模式”不同于英美的自由市場理念。歐洲的制度格局衍生出一系列非常特別的問題,并且為民族國家應對這些共同的挑戰提供了一套不同的制度機會和束縛。如果國家間的差異確實不易改變,并且制度變化存在路徑依賴的話(就是說要遵從自身的軌跡),那么向“最佳實踐”趨同的問題依然懸而未決:歐洲福利國家的未來在哪里?
  一、歐洲社會模式
  關于全球化的討論以及不斷深化的歐洲一體化進程重新引發了關于趨同問題的討論,雖然同時許多比較制度研究指出了一直存在的國家間的多樣性問題。通過選擇一些指數對社會經濟發展的某些主要方面進行簡要的比較分析(見表1),可以幫助我們對歐洲社會模式的主要特點有一個大概的了解。歐洲在以下四個方面有別于其在OECD中的主要競爭對手美國和日本,盡管在這些方面歐洲內部也存在差異。
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  (一)歐洲的市場經濟:低速增長和高度國際化
  持續的經濟增長是衡量經濟表現的最重要的指標,而它反過來也促進就業和福利。伴隨著20世紀70年代石油價格的震蕩,戰后經濟增長的“黃金時代”結束了:平均經濟增長率下滑到戰后的新低,經濟衰退對整個歐洲都造成了影響。經濟增長速度的趨同以及通貨膨脹率差距的縮小能夠顯示出,隨著1991年歐洲單一市場的創立和1999年歐洲貨幣聯盟的建立,歐洲各國的經濟變得多么相似。向市場經濟的轉型以及2004年加入歐盟使東歐國家顯現出強勁的經濟增長。在目前的OECD成員中,擁有27個成員國的歐盟是最大的“單一市場”(約4.9億人口),美國的國內市場比歐盟小40%(人口不足3億),而日本的市場就更小了(約1.3億人口)。而論及經濟實力(無論是以按照美元計算的人均GDP還是以購買力平價為標準),美國和日本的經濟表現依然好于歐盟。然而,歐洲的貿易依存度(用進出口的總額占GDP的百分比來衡量)非常顯著:與美國和日本相比,規模更“小”的歐盟國家國民經濟對跨境貿易的平均依存度接近美日的兩倍,雖然絕大部分貿易份額來源于歐盟內部市場。
  (二)勞資關系:談判協商與制度化的工會
  雇主和員工的關系在現代市場經濟中扮演著重要的角色,決定著經濟增長和社會福利的發展環境。在歐洲,國家層面和工作場所層面的勞資關系均不同于北美和日本,雖然在歐洲國家內部也存在明顯的差別。擁有社團主義勞資關系的歐洲國家,特別是斯堪的納維亞國家和歐洲大陸國家,工會運動在國家政治和經濟中獲得了制度化的地位③。在北歐國家,工會擁有在工作場所層面進行談判的代表權;而在歐洲大陸的一些國家,國家通過立法規定了雇員擁有參與權的工作場所“雙重”代表結構(特別是德國的共同決策)。雖然從成員的實力看,歐洲國家工會密度(以參加工會的勞動力的份額來衡量)的平均水平要高于絕大多數OECD國家,而歐洲國家間也表現出不同的參與水平和發展趨勢④:北歐國家工會密度極高并且發展趨勢十分穩定,而其他絕大多數國家工會密度較低并且成員數量不斷減少,尤其是法國和英國。即使是在那些工會密度較低的歐洲大陸國家,由于雇主聯盟組織化程度較高,使相當多的工人仍然可以得到集體協議的保護,或由于集體協議延伸為某個部門的法律而受益。由于具有協商談判的傳統,相對于美國靈活的勞動力市場,歐洲國家的薪酬標準更趨于平等。然而,由于國際競爭的存在,使得歐洲的高工資以及工資之外的勞動成本過高對生產效率較低的部門的經濟增長潛力造成傷害,例如私營服務行業;而且有損于就業崗位的創造,特別是那些低技能工人就更難找到工作。
  (三)就業體系:就業安全但存在就業(失業)問題
  不僅在歐洲國家和其他OECD國家之間,而且歐洲各個國家的就業領域,均存在著很大的不同。與美國相比,除了英國、愛爾蘭和一些歐盟新成員國外,歐洲勞動力市場的管制性更強,靈活性更差。不同于北歐國家或者是英語國家,歐洲大陸國家的整體就業水平比較低,主要有三方面的原因:第一,由于傳統上女性承担著照顧家庭的責任,因而女性勞動力的參與度還很低;第二,失業率相對較高,特別是年輕人和低技能工人的失業率高;第三,退休相對較早,減少了勞動力供給。對就業權利和就業實踐的嚴格規定造成了勞動力市場僵化,而勞動力市場的僵化阻礙了就業增長,但是,歐洲一些高價值的生產體系卻得益于長期工作期限原則(job tenure rules)和內部勞動力市場。與日本企業相仿,這些原則為技術投資(職業培訓)、和平的就業關系以及社會對新技術的認可提供了制度上的激勵機制。大規模的失業現象在歐洲已經引起廣泛關注,雖然在歐洲國家間依舊存在不小的差異:許多歐洲大陸國家的失業率很高,而英語國家、北歐國家以及荷蘭在過去的10年里已經有能力減少失業。例如,20世紀90年代荷蘭的“就業奇跡”表明了在服務業、兼職工作和臨時工作領域創造就業崗位的重要性,同時社會保障改革也是意義重大。
  (四)社會政策:大型福利國家緩沖貿易依存
  社會保障在歐洲福利國家發揮著重要的作用,并且需要相當多的經濟資源來維持。歐洲福利國家對公民的征稅水平要高于其他國家:歐盟15個成員國平均征收相當于國內生產總值40%的稅和社會保險費,而日本和美國只征收約25%。某些歐洲福利國家通過增加公共借款而不是提高稅收來擴大公共服務,然而,從1997年起,歐洲貨幣聯盟將公共赤字的上限規定為GDP的60%,且公共債務的年增長率不得超過3%。因此,成員國政府開始縮減公共部門并將公共服務私有化。盡管如此,歐洲仍以其高度發達的社會轉移支付而著稱:歐盟15個老成員國的公共社會開支(按照占GDP的百分比)相對偏高,雖然在英語國家公共社會開支較低,而北歐國家較高。OECD國家的貿易開放度和社會支出之間存在著相互聯系,這是顯而易見的:與歐洲以外貿易依存度較低的經濟大國相比,歐洲那些具有開放性經濟的小國往往通過社會政策方面的更多支出來緩解對世界市場的依存度問題,然而現在的問題是,在未來更加激烈的全球競爭壓力下這種社會保護的功能還能維持嗎?
  二、社會模式的多樣性
  對歐洲社會模式的共同點進行一般性描述后可以發現,歐洲國家間在特定的制度安排方面存在著差異。對市場經濟、福利國家和勞資關系進行比較研究后確實能夠發現存在社會模式的不同種類,而不同的社會模式反映出不同的國家傳統和環境,以及各自的政治意識形態和不同的權力關系。在這里要對以下三個方面進行討論:公司內部或公司之間市場關系的組織方式;反映在不同福利制度中的社會保護模式;以及體現在集體談判中的勞資關系。
  (一)兩種“資本主義的類型”
  最有影響的是米歇爾·阿爾伯特(Michel Albert),他將歐洲的經濟制度分為并列的兩種,即“盎格魯-撒克遜”資本主義和“萊茵”資本主義⑤。一些學術研究更加系統地比較了各種工業經濟間的不同經濟治理模式和生產戰略(見表2),使用的是兩種相對立的模式——自由市場經濟(LME)和協調的市場經濟(CME)⑥。
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  自由市場經濟下的企業利用的是短期投資資本,因而為股東謀求高利潤。這些企業還依靠低工資進行大規模生產提高競爭力,這就需要一個靈活的勞動力市場和工資結構。在自由市場經濟中,由于勞資關系的雜亂化和分散化特點,工會和雇主組織更多追求的是排他性的利益,而且,因為缺乏國家的支持并且社團的能力十分軟弱,使得諸如非企業特有的職業培訓等集體產品的生產便極其少見了。由于自愿主義和多元主義的傳統,工會運動既薄弱又分散。此外,工作場所的“非工會化”,或者工會權利的弱化能夠帶來利益,就像在里根和撒切爾執政時所發生的那樣。
  相比之下,協調的市場經濟(CMEs)是從更為耐心的長期投資資本、長期的雇傭關系以及生產者和供應商之間穩定的關系中獲利。這些制度不是自發形成的,他們來源于歷史遺產和集體行為者過去的決定。非自由資本主義并不是僅僅依靠市場機制,而是執行由集體施加的“利益約束”,例如高工資,使得雇主不得不尋求節約成本的技術革新。為了不使工資成為公司之間進行相互競爭的目標,并且實現超出市場水平以上的工資水平,需要在雇主和工會之間形成高度的組織和服從。為了使高價值的增長戰略獲得成功,“共容”利益集團⑦,對提供其他公共產品也很重要,例如對職業培訓和技術升級進行長期投資。那些由小規模手工業雇主和工人組成的公司會被其所在的雇主協會和工會說服,以投資生產諸如職業培訓等集體產品。所有的制度,包括終生就業、高工資、技術的可轉讓性以及在技術變革情況下接受再培訓等,對于激勵技術升級方面的投資都非常重要。
  (二)三種福利國家制度
  盡管存在共同的歐洲社會模式,但在歐洲福利國家間存在著重要的不同,而這些不同反映出了不同政治運動和國家傳統的重要性。艾斯平·安德森(Esping-Andersen,1990年)對福利制度的三種類型的區分是一種頗有影響的分類方法,這種方法對于社會政策的再分配功能以及對于與市場相關的不平等進行干預尤其具有重要影響。就像福利國家制度的標志所指示的那樣,艾斯平·安德森設計了三種作為福利國家發展重要來源的政治傳統,而這些不同的政治傳統也塑造了社會保護的重要原則(見表3)。
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  自由主義的補缺型福利國家(residual welfare state)觀念認為不應當干涉“自由的”市場,而是應當保證工作激勵機制和個體的選擇,因而福利政策只應當向那些應該得到福利的公民提供相對較低(或者是定額)的給付。福利政策不應當對個體的自助和市場機制(例如私人職業福利給付)形成干擾。
  保守主義的專制國家傳統和基督教社會關于“輔助性”的觀念靠的是家庭內部的團結以及職業的和社會團體中的關系鏈。這種觀念一直被歐洲大陸國家的基督教民主政黨所倡導。保守主義的福利國家主要是以社會轉移來維持社會地位,特別是通過運用與就業相關的社會保險以及與繳費相關的給付。
  按照普救主義的和再分配型福利國家的社會民主觀念(強大的工人運動和政黨聯盟使這些理念得到加強),一個主要依靠稅收支持的福利國家應該提供普遍的社會福利,保證充分就業,并將公共服務擴展到所有公民。因而福利國家進行干預的目的是減少不平等:社會政策增強了去商品化,也就說,降低了市場力量的影響。
  沒有哪個“真正的”福利國家與理想的模型相接近。艾斯平·安德森對此表示同意:“由于在某種意義上說它們是理想模式,那就注定會有模糊的情況⑧。”南歐保守的福利制度不僅是福利的落伍者,而且它們更多地依靠傳統的中介機構:教會和家庭;這是由于“輔助性”在這些社會中占有的重要地位而產生的結果。中東歐的新歐盟成員國目前還面臨著向市場經濟過渡的問題,它們還不能被明確地劃分到這三種福利國家制度中的任何一種類型之中。
  (三)利益調解的四種類型
  科林·克勞奇(Colin Crouch)將勞資關系體系區分為三種不同的利益調解類型⑨:爭論關系、多元談判和新社團主義(見表4)。克勞奇參照早期關于新社團主義的分析⑩,形成了一種關于有組織的工人和資方(即工人組織和雇主組織)之間的交換關系的正式模式。
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  爭論型關系的特點是,雙方具有相互對立的利益沖突;由于零和博弈的談判形勢導致不可能進行合作;在自我組織方面存在“赤字”,以及尚未發展完全的相互承認。當在沖突過程中出現社會運動的浪潮時,國家干預往往會試圖進行調解并恢復秩序。
  歷史上,當雇主由于政治和法律變革而改變策略,從單純的敵對矛盾轉變為“用一種能夠避免相互傷害行為的方式發展處理與工人間沖突的程序”,這個時候多元談判就出現了(11)。然而,這樣的自愿談判依然要經受短視和排他的利益表達等問題的困擾,而國家仍然不愿意干預實質性的談判問題。
  利益調解的第三種模式——社團主義,是建立在所有有組織的行為者之間共同利益的長期“正和”博弈的概念基礎之上。這一模式以相對集中的并具包容性的利益組織(12),以及國家的制度化支持為假設的前提。在經歷過20世紀80年代新社團主義的制度危機后,當面對歐洲單一市場和歐洲經濟和貨幣聯盟(EMU)的挑戰時,許多歐洲國家重又出現了三方協商(13)。這種新的“競爭社團主義”(competitive corporatism)(14)不僅覆蓋了收入政策——通過談判實現工資節制,以提高競爭力,而且還包括旨在減少公共赤字和降低勞動成本的福利國家改革(15)。然而,因為這種社團關系需要各方達成共識,因此它們由于制度慣性和適應過程緩慢而受到了批評。
  在克勞奇的三種利益調解模式的基礎上,我對社團主義的種類加以進一步的區分:北歐新社團主義和歐洲大陸的社會伙伴關系。當我們把福利國家和勞資關系的相互作用作為考察對象時,這種區分的必要性就凸顯出來了(見表5)。當我們考察福利國家和勞資關系之間的聯系時,我們會發現,北歐社團主義建立在更加支持社會民主主義的福利國家環境中;而歐洲大陸國家的社會伙伴關系依賴于并且復制了保守主義的福利國家。北歐國家的工會權力相對集中,并且擁有眾多成員;而歐洲大陸國家的工會會員要少得多,并且至少在歷史上存在更大的政治分歧(16)。
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  (四)壓力下的制度親緣關系與互補性
  在特定的保障制度、生產體系和伙伴關系之間,歐洲的制度類群顯現出了耐人尋味的制度親緣關系(見表5)。比較分析表明,在福利制度、生產體系和勞資關系間只存在一種完全的重疊。非協調的自由市場經濟與自由主義的福利國家以及自愿主義的勞資關系相匹配,不干預市場的自由主義原則在社會政策和勞資關系方面打上了自己的烙印。然而,協調的市場經濟國家卻展現出福利制度和勞資關系更多類型的組合。相類似的是,以前,在新社團主義的北歐國家,勞資關系是由中央協調;在德國和荷蘭的社會伙伴關系下是由部門進行協調;在法國和意大利,由于勞資關系的爭端特性,是由國家協調。因此,在對協調的市場經濟國家進行分析時,做一個更詳盡的分析比只是單純地應用兩極化的分類(協調的/非協調的)更有意義。只有當我們將協調的市場經濟國家與講英語的自由資本主義國家一并進行分析的時候,這些不同的子系統似乎就屬于同一個概念體系了。
  這些戰后制度的親緣關系按照先后順序發展演化,它們往往是被戰后發展形成的社會妥協促成的,而這一妥協再次肯定了一些歷史遺產,但只是將它們加上了現代化的痕跡。勞資關系、福利國家的擴展以及生產體系的主要制度框架都是在戰后的發展中建立起來的。那些相對自主但又相互依賴的保護、生產和伙伴關系等領域的“松散的聯系”最早產生于20世紀60年代末期的政治與社會動員所產生的巨大張力之下,并且導致了對工作場所勞資關系與產業參與的某些改革。真正的問題產生于20世紀70年代的石油危機之后,當時戰后形成的妥協與社會制度被視為“社會僵化”以及產生經濟問題的原因所在(17)。大規模失業與低水平的經濟增長率損害了保護、生產與伙伴關系機制之間所具有的傳統聯系。對緊縮福利、放松對混合經濟的管制、下放集體談判的權力,并且使雇傭關系具有靈活性的呼聲在當時的政治辯論中占據統治位置。
  然而,當時關于各國經濟所面臨的全球壓力的辯論沒有考慮到不同國家間的差異,也忽視了能夠提供制度優勢的關鍵的制度互補性(18)。如果我們假定制度之間的親緣性是固定不變的,那么就會產生三個關于制度適應性的普遍問題。首先,處于全球挑戰之下的每種國家結構都會產生一個特殊的問題格局。例如,我們可以預料,面對特殊挑戰時會出現不同的福利制度。此外,鑒于截然不同的權力與機會結構,這些國家的政治體系也許或多或少能夠迎接全球化和社會變化的挑戰。第二,鑒于這些千差萬別的制度邏輯,各個國家要對這些挑戰做出回應,必須有各自特殊的調整和適應。幾乎不存在一個放之四海皆準的“最佳解決方案”。即使有這樣一個方案,每個民族國家也必須遵循一條特殊的道路,因為各個國家的現實情況各不相同。第三,盡管這些松散連接的體系允許相當程度的系統適應,但這些體系可能是不協調的和相互矛盾的,從而導致它們之間的不相容性和緊張關系。事實上,變化正在不同的層面、以不同的速度,并且以相對沒有關聯的方式發生著。例如,一方面發生著集體談判的分散化,而另一方面則發生著對社會保障制度的集中化的干預。因此,在我們能夠對當前的問題結構和改革能力進行評估之前,我們需要理解這些制度的親緣性和互補性。
  三、歐洲社會模式面臨的挑戰
  由于擁有完善的社會保護、先進的就業保障以及合作型的勞資關系,因此,歐洲社會模式可以以一種更為社會所接受的方式來適應經濟變化。在那些擁有固定的協調式資本主義實踐的歐洲經濟體中,長期的高價值戰略提供了一種積極的增長前景,而沒有像英美那樣,由于采用靈活的勞動力市場與大生產戰略而產生更為嚴重的起起伏伏。這種協調式的勞資關系導致了更緩和、更平等的工資制度,它與就業保障共同推動促成了高技術生產戰略。正如歐洲社會模式具有優勢一樣,它們同樣會在目前和將來產生嚴重的問題。歐洲福利國家面臨著來自兩個方面的壓力:由于經濟國際化與歐洲政治一體化帶來的外部挑戰;以及由于歐洲社會內部的經濟和社會變化所帶來的內部挑戰。
  (一)全球的與國內的挑戰
  經濟國際化加劇了產品市場的經濟競爭,而金融市場的自由化導致了資本更大程度的流動,后者尋求最低的勞動成本和有利的稅收。因此,經濟國際化能夠導致生產的非工業化,并且加劇失業(尤其對于不具競爭力的產業和低技能工人)。資本流動性的加強可能會導致“制度購買”(regime shopping),從而在集體談判中產生降低工資的壓力,并限制福利國家增加稅收以支持社會保護的能力。但是,歐洲一體化同樣為歐洲福利國家施加了壓力。歐盟單一市場加劇了跨國競爭,歐盟的自由化導致了公共服務的私有化,而歐洲貨幣聯盟則限制了福利國家增加公共債務的可能性。
  歐洲社會模式面臨的很多挑戰源于諸如人口、社會和文化變遷等內在問題。全球化的壓力往往是通過對社會風險的分配以及在個人從孩童到退休這一生中的經濟機會產生的間接影響而發揮作用。此外,社會模式不同種類之間的特定差異也會造成特殊問題。設計歐洲福利國家的目的本來是為了防止在進入勞動市場的不同階段所產生的不同社會風險(19)。然而,鑒于不同的福利機制,這些體系同樣采取了特殊的解決方案。
  1.不穩定的退出:由于殘疾或年老而喪失工作能力是一種古老的社會風險,并且一直是歐洲福利國家擴展過程中的一個主要部分,它使在能夠獲得養老金的年齡退休成為制度并減少老年貧困。然而,由于大規模應用提前退休方式、人口方面的挑戰以及向更具私人性的養老金模式轉變,導致了新的社會風險,例如更不安全的退休收入、由于壓力增大而使人們的工作年限延長,以及更多的老年人失業。
  2.低水平的就業能力:失業保險有助于在尋找工作的過渡階段維持收入和技能。但新的問題產生了:長期失業成為低技能工人的陷阱,而低收入的工作增加了工人貧困的風險。
  3.延遲進入:尤其是在南歐,青年人的總體失業率比其他年齡群的失業率高得多;而在北歐國家,由于學徒制度的存在,沒有技能的工人缺乏培訓是其獲得未來就業機會的主要問題。
  4.照顧家庭與工作:由于越來越多的婦女進入勞動市場,從而要求改變對兼職工作的管理,尤其是改變就業權利和社會保障。此外,為有工作的母親擴展兒童護理基礎設施以及父母休假規定均是非常重要的政策,因為它們能夠促進工作與家庭責任之間的和諧。
  (二)改革進程中的路徑依賴問題
  為什么旨在應對此類全球性的和國內的挑戰而對福利國家進行的改革是如此艱難、如此緩慢?艾斯平·安德森的重要研究《福利資本主義的三個世界》(20)認為,長期的歷史政治因素塑造了福利機制,尤其是再分配原則和社會政策的制度體系。在福利國家形成的關鍵轉折點,新的政治聯盟導致了對某些政策的系統改革,而實施這些政策的目的原本是為了解決工業社會出現的新的社會風險。社會力量和政治遺產導致了固定不變的機制或者僵化難改的制度場景,它們幾乎很難逃脫這些場景,即使這些會導致負面效果。根據這種觀點,歐洲大陸福利國家(21)深深陷入了“沒有工作的福利國家”(welfare state without work)這一問題之中。它們陷入了“大陸困境”(22):采用更消極的勞動市場政策以使工人不再工作,藉此緩解勞動力市場問題;但社會保障成本增加了,又反過來導致更高的勞動成本,因而對就業市場產生了更大的壓力。雖然實行了一些規模較小的參數改革,試圖在不同的保險體系之間轉移社會保障成本,但這些改革并沒有能夠改變現狀。
  贊同社會政策的路徑依賴的觀點強調改變現狀的難度(23)。就養老金而言,由于雙重支付者問題(double-payer problem)的存在,將現收現付制度向基金制轉變是非常困難的:那些正在工作的一代人必須支付養老金獲得者的既得權利,同時又要為他們自己將來的養老金存款(24)。由于制度改變而產生的利益非常分散,而且只能在將來才能獲益,而福利緊縮(削減給付)會導致即刻的和集中的削減——社會政策的這一變化很難獲得絕大多數投票人的支持,從而在政治上很難實現。社會保險中的現收現付原則當然是一項強大的自我強化程序,類似于經濟學理論中的路徑依賴。它以強大的制度慣性為假定前提(25)。
  盡管如此,某些曾被說成是僵化場景的福利國家已經有能力進行大幅改革。某些福利國家已經能夠彌補錯過的機會,并且在特定危機的情況下引入新的安排,然后在此基礎上予以擴展。此外,過去的一些細微的漸進變化可能會導致長期的逐漸改變。例如,通過逐步減少來自于現收現付制度的公共體系的給付,來增加私人養老金所占的份額。這樣,逐步變化可能會對某一體系形成長期的系統校正。這些在政治方面也可能更容易被接受,這并不僅僅因為這些變化最初不為人所注意,或者太復雜了而無法被人們理解(26)。例如,“祖父原則”(Grandfathering rules)以犧牲未來的受益者為代價將現有的養老金獲得者排除于緊縮的范圍之外,這就是政府與工會通過談判進行的福利改革中的一項普遍設計,因為核心工會成員被排除在變革之外,或者受其影響甚微(27)。因此,在政治學家宣稱的維持現狀與往往由經濟學家宣傳的激進的制度改革這兩種極端情況之間存在著大量的中間變化(路徑分離)。
  (三)通過改革產生路徑分離
  我們幾乎很少看到激進的體制改革,然而目前卻進行著很多逐漸改變歐洲社會模式的改革。這些改革一部分是福利緊縮,但也有一部分是針對新環境進行的校正。這些正在進行的福利國家改革將通過以下幾項政策改變歐洲社會模式:
  1.控制社會支出。歐洲福利國家已經達到了其財政限制的極限,然而,由于人口壓力與新的社會需求,不斷上升的支出壓力依然存在。當前與將來的社會政策改革必須考慮到下列因素:依賴社會保險的老齡人口不斷增加的可能性;正在變化的就業與家庭模式;降低社會成本的需要;以及用于社會服務的有限的公共資源。然而,包括歐盟在內的那些支持使“歐洲社會模式”現代化的各方正在尋求維持其優勢:抑制社會不平等和貧困、允許長期的技術投資和和平的勞資關系,并且提供針對那些新舊社會風險的社會保護。
  2.轉移公共責任。為了降低勞動成本、增強競爭力,歐洲福利國家面臨著削減社會繳費、公司稅和所得稅的壓力。一些已經頒布的和正在提議中的改革導致部分從繳費向由稅收支持的體系轉移、部分從現收現付制度向基金制轉移,以及從強制公共保險向自愿的私人儲蓄轉移。這樣一來,參與集體談判的各方接受了延緩工資上漲的安排,以換取工作崗位和社會福利,同時重新考慮薪酬計劃,尤其是降低薪酬的方案。
  3.更靈活的就業。降低勞動成本的戰略本身還不足以緩解大規模失業問題,但旨在增強年輕人和無技能的尋找工作者的“就業能力”(employability)以及使長期失業者重新找到工作的政策卻很有必要。這一相當僵化的就業保護也通過提供更具靈活性的兼職工作和臨時工作得到了改革。尤其成功的是荷蘭與丹麥關于增強“靈活安全性”(flexicurity)的改革,即將就業合同的靈活性與充分的社會保障結合起來。
  4.協調的勞資關系。由于日益減少的成員數量,以及對于更加分散化的談判的要求與日俱增,工會聯盟與雇主同樣面臨著壓力。合作對于社會契約談判的成功,以便以一種一致同意的方式改革歐洲社會模式而言至關重要。因此,與單邊的國家干預或單純依賴市場機制相反,政府與社會伙伴正在尋求協調福利國家改革、就業活動與工資談判政策。然而,在社會與就業政策領域一直進行著對自我管理和自我規制的治理結構進行改革的嘗試,目的是引入更多的國家干預,并在那些排他性利益占主導的領域重新恢復責任。
  四、結論:向歐洲聯盟的其他成員國學習
  所有的歐洲福利國家都面臨著使其社會和就業政策實現現代化的壓力,而且這些改革進程越來越在歐洲層面得到了促進。作為歐盟“開放式協調法”(OMC)的一部分,確定目標、標準化(benchmarking)和同行評議已經成為形成共同政策方向、測量與評估朝著政策結果方向所取得的進展,以及學習其他國家革新政策的最佳實踐的政策工具。由于就業與社會政策事宜仍然屬于各個福利國家的特權,歐盟僅能推動一種國際相互交流程序,就共同目標、對優勢與劣勢的比較分析,以及學習其他國家的最佳實踐進行交流。歐洲就業戰略是20世紀90年代末期以來這一進程的一種主要模式。2000年確定的里斯本目標是朝著2010年的共同目標趨同的一個主要例子。這一向他國學習的程序也已被應用于福利機制改革中的其他問題,尤其是社會融入政策的開放式協調法與養老金改革。
  然而,歐盟成員國是否以及如何實現這些目標仍然是它們各自的責任。標準化這一工具以及將開放式協調法用于政治目標均存在著方法方面的和實際的問題(28)。最近歐盟對開放式協調法的評估表明,到目前為止,學習程序所產生的效果喜憂參半,從而在如何改進將開放式協調法作為政策學習工具的問題上導致了相互矛盾的建議。對開放式協調法的兩種不同的用途同時存在:它可以作為從上層指導改革進程的工具,而不考慮不同國家之間的差異,也不考慮當地的環境(放之四海皆準的戰略);或者,它可以推動從下層開始的學習進程,這一進程考慮到了不同的制度背景(背景下的標準化,contextualized benchmarking)。
  本文的比較分析已經表明,盡管歐洲福利國家之間擁有共同目標,這一目標正是歐盟社會模式的核心,然而,在生產、保護和伙伴關系等方面的制度安排上,各個國家之間存在著重大差異。盡管諸如促進增長和就業、增強社會聚合等歐盟共同目標可以適用于所有國家,然而,實現這些目標的特殊政策將非常不同,這是由特殊的國家傳統、當前的結構以及國內政治環境造成的。因此,歐洲福利國家的未來仍然是個未知數,尤其是能否在下列兩個目標之間保持平衡,即在面臨內部和外部壓力的情況下使社會模式現代化,同時維持對于社會聚合的強調。
  本文將收入在周弘、貝婭特·科勒科赫主編的《歐盟治理模式》一書中,即將由社會科學文獻出版社出版。(譯者注)
  注釋:
  ①Guido Baglioni/Colin Crouch (eds.), European Industrial Relations. The Challenge of Flexibility, London: Sage, 1990.
  ②Alfred Pfaller/Ian Gough/Goran Therborn(eds.), Can the Welfare State Compete? A Comparative Study of Five Advanced Capitalist Countries, London.. Macmillan, 1991.
  ③Colin Crouch, Industrial Relations and European State Traditions, Oxford: Clarendon Press, 1993.
  ④Bernhard Ebbinghaus/Jelle Visser, Trade Unions in Western Europe since 1945 (Handbook and CD-ROM), London: Palgrave/Macmillan, 2000.
  ⑤Michel Albert, Capitalism against Capitalism, London: Whurr Publishers, 1993.
  ⑥Peter A. Hall / David Soskice (eds.), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, New York: Oxford University Press, 2001.
  ⑦Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations, New Haven/London: Yale University Press, 1982.
  ⑧GD7S904.jpgsta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 86.
  ⑨Colin Crouch, op. cit.
  ⑩Philippe C. Schmitter, "Still the Century of Corporatism?", Revue of Politics, No. 36, 1974, pp. 85-131.
  (11)Colin Crouch, op. cit, p. 36.
  (12)Philippe C. Schmitter, op. cit, pp. 85-131.
  (13)Giuseppe Fajertag/Phillipe Pochet (eds.), Social Pacts in Europe: New Dynamics, Brussels: ETUI, 2000.
  (14)Martin Rhodes, "The Political Economy of Social Pacts: ‘Competitive Corporatism’ and European Welfare Reform", in P. Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001, pp. 165-194.
  (15)Bernhard Ebbinghaus/Anke Hassel, "Striking Deals: Concertation in the Reform of Continental European Welfare States", Journal of European Public Policy, 7(1), 2000, pp. 44-62.
  (16)Bernhard Ebbinghaus/Jelle Visser, op. cit.
  (17)Mancur Olson, op. cit.
  (18)Peter A. Hall/David Soskice, "An Introduction to Varieties of Capitalism", in P.A. Hall/D. Soskice (eds.), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, New York: Oxford University Press, 2001, pp. 1-68.
  (19)Gunther Schmid, "Towards a Theory of Transitional Labour Markets", in G. Schmid/B. Gazier (eds.), The Dynamics of Full Employment: Social Integration through Transitional Labour Markets, Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2002, pp. 151-195.
  (20)GD7S904.jpgsta Esping Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton: Princeton University Press, 1990.
  (21)GD7S904.jpgsta Esping Andersen, "Welfare States without Work: The Impasse of Labour Shedding and Farmilialism in Continental European Social Policy", in G. Esping-Andersen (ed.), Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies, London: Sage, 1996, pp. 66-87.
  (22)Fritz W. Scharpf, "Employment and the Welfare State: A Continental Dilemma", in B. Ebbinghaus/P. Manow (eds.), Comparing Welfare Capitalism: Social Policy and Political Economy in Europe, Japan and the USA, London: Routledge, 2001, pp. 270-283.
  (23)Paul Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001.
  (24)John Myles / Paul Pierson, "The Comparative Political Economy of Pension Reform", in P. Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001, pp. 305-333.
  (25)Bernhard Ebbinghaus, "Can Path Dependence Explain Institutional Change? Two Approaches Applied to Welfare State Reform", MPIfG Discussion Paper, 05/02, 2005.
  (26)John Myles/Paul Pierson, op. cit.
  (27)Bernhard Ebbinghaus/Anke Hassel, op. cit.
  (28)Jonathan Zeitlin/Philippe Pochet/Lars Magnusson(eds.), The Open Method of Co-ordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies, Brussels: P. I. E-Peter lang, 2005.
德國研究滬24~33D7國際政治伯恩哈德·埃賓豪斯20082008
福利國家改革/歐洲社會模式/歐洲一體化
歐洲的市場經濟、社會保障制度以及勞資關系是在經濟國際化、技術進步以及社會人口變化的壓力下出現的。由于擁有完善的社會保護、先進的就業保障以及合作型的勞資關系,因此,歐洲社會模式可以以一種更為社會所接受的方式來適應經濟變化。盡管存在共同的歐洲社會模式,但在歐洲福利國家間卻存在著重大的差異。然而,由于全球化以及民族國家的內部問題,例如人口和社會變化,這些社會模式都面臨著挑戰。民族國家層面正在進行的改革以及由歐盟開放式協調法所引發的改革將改變這些國家的社會模式。改革的趨勢包括:通過削減福利控制社會開支;社會責任從主要由公共機構承担更多地向私人自愿保險轉變;通過擴大非典型性工作增加勞動力市場的靈活性;一些國家的政府與工會進行談判并著手改革,而另一些國家的政府改變了社會伙伴在福利管理中的參與方式。歐洲面臨的挑戰是既要保持其社會模式的比較優勢,同時又要使之現代化并適應新的經濟和社會挑戰。
作者:德國研究滬24~33D7國際政治伯恩哈德·埃賓豪斯20082008
福利國家改革/歐洲社會模式/歐洲一體化
2013-09-10 21:30

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