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民國初年經濟政策的背景與起步
民國初年經濟政策的背景與起步
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  民初南北統一至北洋軍閥政權結束,這一時期的政府經濟政策,表現出扶植與獎勵的導向,又具有控制與聚斂的實質。它對于中國早期經濟發展,特別是其所謂“黃金時代”的形成,有著不容忽視的密切關系。對它的背景與起步的分析,則是由源及流地探討該政策多重矛盾及其內外關系的必要環節。
  中國資本主義經濟在甲午戰后所獲初步發展,應是民初經濟政策形成背景中的首要因素。新生的資產階級在其初步發展與崛起的過程中,必然引發特定的政策需求。如果說晚清政府維新變法的嘗試和清末力圖挽回頹局的“新政”,開始從正面反映甲午戰后新經濟因素發展和新的階級力量興起對政策改變的需求,那么,清末政策由放松而退縮以至終結的迅速嬗變,則不但呈現出舊政策滯后于需求的局限,而且從反面表明了需求本身的增長與旺盛。清王朝因“鐵路國有”的失策所引發的辛亥革命風潮而終遭覆滅。此時,甲午戰后期望設廠自救、挽回利權的廣大民族工商業者,回顧“數十年之經歷,可為艱苦備嘗”,“幸勝之日少而敗績之日多”,(注:1907年上海總商會《申報》光緒三十三年八月七日。)無疑陷入了失望憤懣和動蕩不安之中。資產階級革命派領導的辛亥革命與民國的建立,則為他們政策需求的實現提供了新的契機。始于清末盛于民初的實業救國熱潮,對此作了充分的展示,而南京臨時政府的經濟政策措施,又是其集中的體現。
      一
  武昌起義爆發后,一向主張人盡其才、地盡其利、物盡其用、貨暢其流的孫中山,回國途中由巴黎致電國民軍政府,指出“此后社會當以工商實業為競點,為新中國開一新局面。”(注:《民立報》1911年11月17日;《孫中山全集》第1卷,中華書局1981年版,第547頁。)他在就任臨時大總統時宣言:“中華民國締造之始……建設之事,更不容緩。”(注:《臨時政府公報》第1號。)他命令外交總長伍廷芳對外發布公電,歷數滿清政府“阻國內商務之發展,妨殖產工業之繁興”,“不知獎護實業之過”。(注:《申報》1912年1月7日。)他多次批示“亟當振興實業,改良商貨,方于國計民生有所裨益。”(注:《臨時政府公報》第27號。)由實業部電飭各省都督速行設立實業司,“實業為民國將來生存命脈,今雖兵戰未息,不能不切實經營,已成者當竭力保存,未成者宜先事籌劃。”(注:《臨時政府公報》第8號。)這些思想代表了新政府干預經濟運行,規范經濟行為的政策總方針,指導著一系列有利于振興實業、發展經濟的政策措施的出臺和實施。
  經過激烈的政治斗爭而制定和頒布的中華民國《臨時約法》,第一次以近代國家憲法的形式,宣告中華民國是一個領土完整、主權獨立、統一的多民族國家;國家主權屬于國民全體,人民一律平等,享有人身、言論、著作、出版、集會、結社等各項自由和權利,特別是“人民有保有財產及營業之自由”。因此,它不但極大地激發了國民的愛國心和民族自豪感,而且切實地破除了他們從事社會政治經濟活動的桎梏,為資本主義經濟活動提供了根本的法律保障。在振興實業、發展經濟以救亡建國這個問題上,資產階級革命派、改良派等各政治派別和團體具有最大程度的一致性,比較能夠達成共識,使之成為全社會的關心焦點和帶有普遍性的社會潮流。
  成立于1912年初的“中華民國工業建設會”,在它最早登錄于《臨時政府公報》(第12號)上的“旨趣書”中,清楚地反映了歷史的巨變賦予有志之士的高漲熱情和熱切期望:“往者,憂世之士亦嘗鼓吹工業主義,以挽救時艱,而無效也,則以專制之政毒未除,障害我工業之發達,為絕對的關系,明達者當自知之。今茲共和政體成立,喁喁望治之民,可共此運會,建設我新社會,以競勝爭存。”甚至急切地宣布“所謂產業革命,今也其時矣!”在這種情形之下,“群知非實業不足以立國,于是有志于實業者項背相望。”(注:《中華實業界》第1期。)很快在全國范圍內掀起了實業救國與建國的熱潮。
  實業熱潮的活動主要包括三個方面。第一、演講、撰文和辦刊宣傳。孫中山不再任臨時大總統后,依然與黃興、宋教仁等同盟會骨干及革命黨人一起,從事促進實業的各種活動,僅民國元年就身兼全國鐵路督辦、中華民國鐵道協會會長、上海中華實業聯合會會長、中華實業銀行名譽總董、永年保險公司董事長等職事。他在中華實業聯合會發表演講,“余觀列強致富之源,在于實業。今共和新成,興實業實為救貧之藥劑,為當今莫要之政策。”(注:《孫中山全集》第2卷,中華書局1982年版,第340頁。)同會的上海都督陳其美也表示“工商之發達必須鼓吹實業”。(注:《申報》1912年4月18日本埠新聞。)由日本避難歸來的改良派巨頭梁啟超,也在北京總商會的歡迎會上表示,“在今日尤為一國存亡之所關者,則莫如經濟之戰爭。”(注:《梁任公先生演說集》第1輯,第37頁。)前立憲派東南地方領袖張謇在安徽實業協會演說時強調:“今欲鞏固民國,非振興農工商各項實業不可。”(注:《民立報》1912年9月27日。)1912年至1915年,新創辦的實業報刊如《中華實業界》等達50種以上,分布于全國18個省區,而且一些原有的報刊如《東方雜志》、《大公報》等也增設了大量實業文論與報道的欄目內容,都成為廣泛宣傳實業救國與建國思想,喚起民眾的相關意識與積極性,普及實業知識、通報實業狀況,推進實業界聯合,探討并敦促政府厲行實業政策的輿論陣地。
  第二、組織各種實業團體。民初實業團體的崛起同政治團體的涌現一樣猶如雨后春筍。據不完全統計,僅民國元年成立的實業團體即達40多個。其發起旨趣雖各異其詞,但正如中國實業共濟會所述:“集合五大民族,共籌振興實業,開拓國家之富源,發展民族之經濟”(注:《大公報》1912年5月21日。)乃是它們共同的宗旨。其中持續時間較長并影響較大的有:中華民國工業建設會、拓殖協會、中國實業會、中華實業團、中國實業共濟會、民生團、華僑同仁民生實業會、經濟協會、西北實業會、安徽實業會、黑龍江省實業總會、蘇州實業協會、鎮江實業會等。從全國性的總分會制,到各區域、省市的地方性集合方式,從實業總匯到行業另組,不僅遍及全國22個省區,且有較強的專業性質。尤其是海外華僑實業聯合組織及上海神州女界協濟社、中華民生實進會等女子團體,更顯示出寬闊的地域性和廣泛的群眾性。這些團體召集同志、齊心合力,虛實兼顧、常年不懈,是繼文論演講之后更為持久、有規模和具實效的活動形式。
  第三、創辦各種企業。孫中山、黃興等革命黨人,除在上海創設中國鐵路總公司,以示對實業之母的交通特別重視,創辦中華實業銀行,“為振興實業之總機關”外,(注:沈云蓀:《中華實業銀行始末》,《近代史資料》1957年第6期。)還先后致力于集資創辦國民銀行、中華汽船公司、湖南五金礦業股份公司、富國礦業股份公司等企業。這些領風氣之先的舉動得到了積極的響應。首先是多數的實業社團,如民生團和中華實業團,都致力于“開設各種實業公司”以“振興百端實業”(注:《民生團發端辭》、《中華實業團篇章》,見汪敬虞編《中國近代工業史資料》第二輯下,中華書局1962年版,第863頁。),繼而在實業熱潮輿論宣傳和社團組織的影響下,興辦實業很快成為更為廣泛的社會性的行動。據統計,民國元年和二年全國新辦企業分別多達2001家和1249家,(注:陳真、姚洛編:《中國近代工業史資料》第一輯,北京三聯書店1957年版,第10頁。)盡管其中有些工廠是旋生旋滅,但也有許多因戰事而停頓的企業紛紛重新開業。此外,中國資產階級在熱潮中還極力提倡實業教育,興辦工商實業學校,作為傳播知識、培育人才的基地。為實業發展爭取市場的提倡國貨的宣傳和鼓動,又使得“提倡國貨、挽回利權之說,洋洋溢溢萬口同聲”。(注:《中華實業界》第11期。)實業救國與建國熱潮中的這些文化、政治與經濟活動,產生了相當大的社會與經濟效應。
      二
  實業熱潮之所以具有這樣的規模與聲勢,在于它上下一心、官民一致的特點,與革命黨人及南京臨時政府的號召和倡導亦密切相關。武昌起義后第二天,革命軍就發出嚴厲的公告:“虐待商人者,斬。擾亂商務者,斬。繁榮商業者,獎。”(注:《漢口中西日報》1911年10月12日,轉引自《國外中國近代史研究》第2期,第166頁。)隨后政府陸軍部頒發十二條軍律,詳申:任意搶擄者槍斃;硬搬良民箱籠及銀錢者搶斃;無長官命令,竊取名義擅封民屋財產者槍斃;勒索強買者,論情抵罪;私入良軍家宅者罚;行竊者罚。(注:《臨時政府公報》第2號。)內務部發布《保護人民財產令》,宣布原清政府官產歸民國政府享有;除死心塌地繼續效忠于清政府的敵對分子的逆產外,一切國民私有財產歸屬于原所有者享有,“以安民心而維大局”。(注:《臨時政府公報》第6號。)其后又由大總統一再申令各都督保護人民財產。(注:《臨時政府公報》第52號。)孫中山還發布命令,民國法律議定頒布之前,“所有從前施行之法律及新刑律,除與民國國體抵觸各條,應失效力外,余均暫行援用。”(注:《申報》1912年3月13日要聞一。)這些措施既恢復和穩定了因戰事而動蕩的社會秩序和民心,又是對清末經濟法規建設成果有選擇的繼承,避免了經濟領域中無政府狀態延續的消極影響。
  南京臨時政府成立伊始,主管農工、商礦、山林、漁獵和度量衡事務的實業部,即奉孫中山令通告漢口商民建筑市場,恢復因南北戰事而遭破壞的商務貿易,并審定了土地使用繳租納稅的具體辦法。同時電令各省都督從速設立實業司。后實業部又咨各省都督飭各省實業司詳細呈報籌辦實業情形,強調指出“戰亂之后,小民生計維艱,因家元氣未復,若不亟圖實業振興,何以立富國裕民之計。望貴都督確體斯意,飭實業司官關于農工商礦諸要政,凡已經創辦者,或急須籌辦者,或暫從緩辦者,分別詳細呈報本部,以便確定經濟政策,統籌進行方法”。(注:《臨時政府公報》第8號。)
  事實上,從內務、實業、財政、交通各部到各地方政府,都制定并部分實施了一批振興經濟的方針政策和措施。從現在見到的共58天的《臨時政府公報》看,其中有關的大總統令批等公文29件,內務部批咨等文8件,實業部46件,另有一批交通部關于輪般公司、辦理航運,財政部關于中央、地方及民間設立各類銀行的公文。主管戶口、田土及水利事業的內務部,繼發布《保護人民財產令》后又編定《禁止人口買賣暫行條例》,廢除和禁止買賣人口。“從前所結買賣契約悉予解除,視為雇主雇人之關系,并不得再有主奴名分,”(注:《臨時政府公報》第27號。)對于變封建主義人身依附關系為資本主義的雇傭契約關系有重大的意義。內務部“勸導冠服須用國貨”,在民國服制更定問題上順應廣泛的社會要求,作為倡導使用國貨,有利于民族經濟的開端。(注:《申報》1912年3月13日要聞一。)除孫中山特批黃興等人呈請撥款30萬元作為組織拓殖協會的大宗經費外,(注:《臨時政府公報》第51號。)內務部批準了一些墾殖項目的設立和拓殖與墾牧公司的創辦,并奉大總統令通令各省慎重農事(注:《臨時政府公報》第37、45號。),扶植農商事業的發展。實業部擬定《商業注冊章程》,準許各商號自由注冊,取消前清規定的注冊費,便利了大批實業的集股創辦和申報注冊。實業部還為保護和提倡興辦工商礦業、農林漁牧及墾殖等實業,確定官產范圍,交還被強行沒收的商產,做了一些具體的工作。交通部與實業部協作,在發展交通運輸、便利工商方面有所努力。財政部則進行改革幣制和整頓金融的嘗試,在籌設中國銀行為中央銀行、討論采用貴金屬本位制度以改鑄新幣的同時,“先后擬訂中央、商業、海外匯業、興農、農業、殖邊、惠工、貯蓄及庶民”等各銀行則例,(注:中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第一、二輯,江蘇古籍出版社1991年版,第447頁。)以利于民間融資并興農惠工。此外,湖北、上海、杭州、寧波、溫州、福建、廣州等地方政府甚至一些縣政府,都曾宣布廢除厘金苛稅及減賦免稅,成為這一時期政府經濟舉措不可忽視的組成部分。
  南京臨時政府的經濟政策和措施,為民國元年經濟的復元和再興提供了一定的條件,可視為民初經濟政策的先行部分。無庸諱言,“軍興”之后造成了社會經濟相當程度的破壞,中華民國初立雖為萬象更新,卻也是百廢待興,恢復和建設的任務非常艱巨。尤其顯得危難的是依然南北對立的政治軍事斗爭及革命政府本身的財政窘境。因此,盡管一再強調“須立永遠之計,毋為權宜之策”,(注:《臨時政府公報》第8號。)但南京臨時政府在91天的生存期里,所能制訂和實行的經濟政策,只是在為發展資本主義開辟道路的總方針指導下,一些遠非成熟配套的法令條例,以及許多權宜性的應急措施。這些法令條例的進步性質與即時效用難以一致,而應急措施的意義受其臨時性的局限,與孫中山的民生主義理想更是相去甚遠乃至彼此背離。然而,它與實業救國建國的熱潮相互激蕩和促進,造就了對于新經濟因素有利的社會環境。正如《中華實業界》雜志的描述:“國民政府厲行保護獎勵之策,公布商業注冊條例、公司注冊條例,凡公司、商店、工廠之注冊者,均妥為保護,許各專利。一時工商界踴躍歡快,咸謂振興實業在此一舉,不幾年而大公司大工廠接踵而起。”(注:《中華實業界》第2卷,第5期。)它對此后民國歷屆政府制訂經濟政策,具有一定的促進作用和示范效應。
      三
  民初實現南北統一的代價,是孫黃等革命黨人退出北遷政府而袁世凱竊取了政權。在此后的北京臨時政府及其它歷屆政府中,北洋軍閥魁首袁世凱和以北洋直、皖、奉各派系軍閥為主的北洋軍事政治集團,居于統治地位。袁世凱與北洋軍閥的政治屬性,決定了它本質上是一個獨裁、軍事專制、反動乃至分裂的、封建性主導的政權。另一方面,民初中國資產階級的政黨政治和議會政治活動,與本階級的利益要求相脫節,與大資產階級的階層利益更呈背道而馳之勢。所以,資產階級發生了多層次的分流。在強悍的北洋軍閥集團據有統治權的前提下,對于軟弱渙散的中國資產階級成員,“擺在它們面前的只有一條迂回的——然而也是唯一可行的道路——與異己的利益集團結合在一起,通過原來并不代表自己利益的北洋國家政權來反映自己經濟上的要求和政治上的愿望。”(注:姜魯鳴:《民初國會與中國資產階級》,《檔案與歷史》1988年第3期。)為此,痛感民族工商業“千萬死中求一生,惟希望有善良之政府,實行保護產業之政策,庶幾有所怙恃而獲即安”的張謇,(注:《張季子九錄·實業錄》卷四。)曾寫信給初任臨時大總統的袁世凱,懇請“凡公舊日信用之人,除軍隊外,愿公勿置左右……且愿公合諸界一爐而治,以示廓然之公。”(注:《張季子九錄·實業錄》卷四。)具有代表性地表達了資產階級成員投靠北洋政權,與之相結合的選擇和企求。同時,民國民主共和的政體、《臨時約法》的約束,以及資產階級始終存在的一支獨立的革命力量,也足以使袁世凱對資產階級采取或打或拉、分別對待的政治手段。
  清朝末年,袁世凱曾經依靠周學熙等人在華北地區實行“新政”,興辦了一批實業。在此過程中,北洋集團繼續洋務派對官辦、官督商辦各重要新式工礦業的控制,以其利潤為自身的壯大提拱經費來源,繼而成為它取清代之及進而建立北洋政權的部分經濟基礎。這說明北洋政權所賴以支撐的經濟基礎,在單一的封建經濟中加入了一些資本主義經濟的成分。分析袁世凱政府時期財政收入的預算情況,關稅和貨物稅的收入超過了田賦收入的份額,資本主義財政杠桿性質的國債,也占有很大的比重;而事實上,關稅、貨物稅、印花稅、牌照稅、契稅、煙酒稅等項稅收不能實收,或未能征足預定增收額,對于同期財政嚴重入不敷出,是重要的原因之一,(注:賈德懷:《民國財政簡史》下冊附錄,商務印書館1941年。)內國公債則起了一定的彌補作用。這一時期的理財觀念正由“賦出于田”向“賦出于工商”轉變。另據對45名軍閥官僚私人資本主義活動的考察,軍閥官僚受經濟規律支配的投資活動,與民初工業的結構及興衰的節律相吻合;對金融業的大量投資,又表現出其經濟活動與國家政權有著密切的關聯。(注:魏明:《論北洋軍閥官僚的私人資本主義活動》,《近代史研究》1985年第2期。)這里不涉及它們應定性為官僚資本或是民族資本的分歧,應該說這些大多“名義上為商辦”的投資活動,(注:嚴中平等編:《中國近代經濟史統計資料選輯》,表32編者注,科學出版社1955年。)加入了民初經濟結構的形成,與民族工商業者的投資和經營在相當程度是共興衰的。更為重要的是,這些資本的持有者由于其政治軍事地位,在向大地主大資產階級多重身份轉化的同時,也具有了影響國家政策的可能。這也是資本的特殊人格化走向資產者利益的國家政策化的過程。
  這樣,在政治上,袁世凱拉拢和籠絡資產階級的做法,使這一政治力量名義上具有了參政、議政和行政的權利,從而結合成為確具“合諸界一爐而冶”面貌的民初政府。歷屆內閣中農林、工商(農商、農工、實業)、交通、財政、教育、司法等與資產階級利益攸關的部門,均有兼具多重身份的資產階級代表人物任職;在經濟上,北洋政權的統治者不能也不是完全排斥近代實業的發展,而該政權下所組合的民初政府,則含有發展資本主義的愿望和要求。
  袁世凱上任之始發布命令:“現在國體確定,組織新邦,百務所先,莫急于培元氣興實業。”(注:《申報》1912年4月18日,大總統命令。)繼而在參議院開院演說中表示,“共和成立,尤以振興實業為第一要事。故分設農林、工商諸部,俾可以分門辦事,以鼓勵各項實業之進行。并可由部撥款補助商民,及設立學校培養人材等類。”礦律“亦擬重修,并將編訂完善之商律。”(注:《申報》1912年5月1日要聞一。)民國元年9月25日,由孫、黃、袁三人會談擬定的八條《內政大綱》公布。其中第四、五、七條宣布:開放門戶,輸入外資,興辦鐵路礦山,建置鋼鐵工業,以厚民生;提倡獎助國民實業,先著手于農林工商;迅速整理財政。(注:鳳岡及門弟子編:《三水梁燕孫先生士詒年譜》民國元年九月二十五日,1940年版。)這是一次權力交接和政策傳遞的儀式。它表明竊取革命果實的袁世凱,在對待新經濟成分的方針政策上,依然打出了資產階級革命派所樹立的旗號。
  民初與經濟政策密切相關的政府部門,有農商(農林、工商;農工、實業)、財政、交通等部。實業方面先后共5個部。其中要員除去一些北洋系軍閥及舊式政客外,相當一部分是接受新式教育、參加反清革命并曾供職于臨時政府的人,(注:歷任總、次長學歷及經歷背景,可參閱劉壽林編:《辛亥以后十七年職官年表》,中華書局1966年版,第149-194頁。)大體上均應屬于資產階級各階層的范疇。資產階級參與政府的情況是顯而易見的,而尤以經濟政策制定關鍵階段的袁世凱政府時期最為突出。當時這些部門的主要執掌者有張謇、周學熙和梁士詒等人。這些資產階級人物組閣,應是其參政的最為集中和典型的例子,如民初第一任的陸征祥“同盟會中心內閣”和民國二年熊希齡的“第一流人才內閣”。此外,負責各類法規編制的民國法制局,“其所調用人員,均系東西洋留學生”,(注:《申報》1912年5月1日要聞一。)共11人;各省政府實業司中也有一些新派人物任職。這些參政的資產階級人物,由于其顯赫的出身和不凡的經歷,加上民初政策制定中個人色彩濃重的行政程序,成為所謂“政策精英”,是民初經濟政策形成中的骨干力量。其中,張謇的個人作用異常突出。
  綜上所述,民國初年的實業救國與建國熱潮中所體現的發展資本主義的強烈呼聲與政策需求,南京臨時政府經濟政策的先行與示范效應,北洋政權經濟基礎的變化及其統治之下出現的準聯合政府,以及參與組成政府的資產階級代表人物在政策形成過程中所担當的重要角色,這些方方面面的因素,構成了民初經濟政策形成的綜合社會背景。必須指出,民初由經濟到政治的二元化趨向必然對作為政治與經濟聯結點的經濟政策,產生相應的、雙重性的影響。
      四
  民國元年11月1日,工商部召集各省代表百余人,連同各部代表及來賓百余人,在北京召開首屆全國工商會議。會期原定一個月,后又展延五日。這是經過充分醞釀和準備的政府與全國工商實業界的一次盛會。工商總長劉揆一在開幕時演說“選擇基本產業”、“劃定保育期間”和“解決資本問題”三大政策。確定絲、茶、磁[瓷]、煤、鐵、紡織等原有及新興產業為“吾國之基本產業,切實提倡,全力注之”;“擬于簡易之事業,以普及全國為要義,繁重之事業,則以政府經營為提倡”,以此作為仿效日本在礦業上“由政府新法采冶,及有贏利,仍歸諸民”的保育辦法;對于資本問題,“擬于腹地則斟酌利用外資,于邊地則實行門戶開放”。在預定計劃、妥定條文的基礎上和不妨害主權的前提下,利用外資發展本國經濟。總之,“凡所以調查研究提倡保護之計者,思慮所及不敢不勉”。(注:《工商會議報告錄》,開會式及演說,第2-4頁。)這是會議開幕之際政府實業政策的主導方針。
  會議的主要內容,是討論工商部百余件預備議案和代表自備的大量議案。據民國二年工商部出版的《工商會議報告錄》,會議共有議決案31件,參考案17件,否決及未決案分別為9件和17件。由于討論時議案多分類歸并,因此數量上與民間所報道者出入較大。(注:民間報道見《申報》1913年1月6日來件。)政府提案基本上得以議決,會后經整理發表的部長開幕演說概括了其主要內容,即“三大政策”下一系列具體的,處于籌備實施中的舉措,有如下各項:“對于工業,則設工業試驗所,以資技術之考鏡;設模范工場,以期制造之改良;普及手工業,以維貧民之生計;提倡工業工場,減少生產之費用;裁撤內地厘金,以輕其運輸之成本;初助輸出品工場,以厚其經營之財力。對于商業,則設工商訪問局以資指導;設出口貨檢查局,以驗良窳;整理商會,修訂商法及各種單行法規,以除商業之障礙而施實力之保護。對于礦業,則編訂礦法實力維持;對于勘礦則設地質調查所,對于采礦則設礦山監督署;對于冶礦則設中央制煉廠。”其它如“興業銀行、勸業銀行之組織,度量衡制度之劃一,全國及地方博覽會之籌劃,領事及駐外商務員報告之改良,整頓關稅,修改商約”等,(注:《工商會議報告錄》,開會式及演說,第3-4頁。)也都體現了提倡保護的政策宗旨。
  議案中為數居多而份量更重的,則出自確具代表性的工商代表。他們在會上既總結了以往辦實業的經驗得失,更進而對政府提出了多方面的政策要求。第一、迅速制定各種經濟法規。“請速訂商法案”將“請速定商律以救時弊”、“請速訂商法公司律以資保護而圖振興”、“請速定商政嚴訂商律以維內外貿易”三案合而為一。代表們一致認為,“商法、公司律一日不定,則商人一日無所適從”,“擬請工商部咨司法部,參酌中外工商習慣,速訂商律、公司律,頒布施行以資遵守。俾固有之工商可逐漸改良,而后來之工商自能及時興起”。(注:《工商會議報告錄》,參考案,第91、87頁。)
  第二、改變壟斷政策,許民自由經營,并盡保護提倡之責。“獎勵出口茶葉公司實行茶葉保育政策案”,合并審查“組織茶葉總公司”和“實行茶葉保育政策”兩議案,前者主張由政府出面“組織全國統一之茶葉公司”,以利茶葉出口和改良工藝;后者也提出國內官收和國外官賣。兩案受到代表們的群起反對,其理由首先是他們認為“組織茶葉總公司辦法,是官商合辦性質”,而前此中國官商合辦事業弊竇百出,因此該公司“不應含有官營業性質,如作官營業辦去,無有不失敗者”,“嗣后中國事業不應再有官商合辦之事實”。其次,“全國茶業全操縱于一總公司,未免壟斷”,“此公司似乎脫拉斯性質,有壟斷獨登之意”,而“際此時代,當用保護主義,不能用壟斷辦法”。代表們針對茶業日衰、商人渙散及外貿虧折等迫切問題,比照前清農工商部政策的得失,認為組織團結的茶商團體是必要的,但是“須規定此為對外而設之公司,由商人自由組合,政府只能盡保護提倡之責,不能加以干預”。欲改變茶業困境,“第一不能禁止其營業自由,籌設茶葉檢查所;第二當規定組合法,對于政府不必有枝枝節節之要求,只須盡其保護維持之責而已。”討論過程,盡管原提議者一再聲明原案“擬借政府之力為之提倡”,“并非壟斷獨登,實隱寓維持之意”,但是對于官辦壟斷、營業自由非常敏感的各地工商業者們,依然高度警覺并取舍分明,直截了當地要求政府作出保護資助的政策決定和具體規劃。這一典型案例的審查報告和議決條文,均指出“兩案一主張商辦公司,請助官款,一主張國內官收,國外專賣”,結論“以為設立公司,要求政府提倡、保護、獎勵、補助則可,政府專賣則不可”,且將兩案合并,按代表們意見作了相應的修正。(注:《工商會議報告錄》,議決案,第250-268頁。)
  第三、確立特別保護法,實行補助和保息。“制鐵業保護法建議案”的提議者(工商會議副議長吳鼎昌),對工商總長以絲、茶、煤油、鋼、瓷等作為與國計民生密切相關的基本產業的提法,作了重要的補充。認為紡織、制鐵、采礦關系國家興亡,應是選擇基本產業的關鍵。同時對工商總長“保護政策宜歸國有或官辦”的說法提出異議,認為應吸取外國經驗。采用特別而積極的保護政策,“出口予以獎勵,進口課以重稅”,“或年予若干之補助金以維持之,或予以相當之保息以勸誘之”。此次工商會議的大量提案,突出了工業行業中民族資本的重要性,要求政府在原料進口和產品出口稅征收上予以減免優遇,撥出資金予以補助或首倡,還特別針對“中國之銀號票莊年息多系六厘”的利率水平,提出對具有一定規模的公司的保息方法:“每年結算時,對于股本實收全數,若無年息或年息不及六厘時,由政府補足六厘之率。”(注:《工商會議報告錄》,議決案,第319-328頁。)
  第四、裁免厘稅,改良稅則。“實行免厘加稅案”由五案合并而成,即:“實行免厘增加輸入稅施行奢侈品消費稅之計劃案”、“裁撤厘金常關籌議抵補方法案”、“禁設鐵路厘卡實行寓征于運以除商害案”、“請裁厘金案”、“免厘增稅請并案匯議案”。厘金常關為不良稅則、實業大害,應予徹底裁撤,是工商代表們痛切的共識。“非改良稅則,工商業決無發達之希望”。討論中廣泛地涉及海關、常關與厘金等稅則的方方面面,對于裁撤厘金后財政收入如何抵補的問題也各抒己見。此案議決,要求政府工商、財政、外交三部協作,首先裁撤厘金,增加海關輸入稅,施行奢侈品消費稅,并逐漸開辦營業稅、印花稅、所得稅,改良并完善稅則。(注:《工商會議報告錄》,議決案,第329-361頁。)
  第五、提倡國貨,仿制洋貨,振興本國制造業。“維持國貨案”共合并六件議案。“近今社會,維持國貨之語,幾無人不知,無人不視為必要”。代表們圍繞國貨的改良、仿制、獎勵、資本、陳列、商標、稅則、商法,乃至國貨教育、實業人才,紛紛出謀獻策。他們指出,在洋貨充斥實業不振之際,要維持國貨“端賴政府,政府有提倡獎勵之實心”,要求政府獎勵、補助,實行提倡。此案議決出應由政府著手提倡的切實有效的辦法,“凡編輯中小學教科書,須提倡愛用國貨的心理,以期普及”;“各地商會于商品陳列所內務設國貨研究所,并調查外人之嗜好,以期改良制造”;“嚴訂保護商標專律以防冒濫”;政府各部門“凡有需用物品,應先由本國制造廠承辦,以保利權”;“各省實業行政官征集各地出品,實能抵制外貨者,得隨時送部考驗,酌與獎勵”。(注:《工商會議報告錄》,議決案,第397-414頁。)
  此外,工商代表們還提出了統一幣制、設立銀行、整頓金融、利用外資、實業教育、培養人才、劃一度量衡制度等政策要求與建議。
  首屆全國工商會議,是一個歷史的銜接點。它既是民初經濟政策的背景,又是其開端。政府部門與實業界上下一心的良好氣氛,為政府初步形成并進一步完善其經濟政策創造了條件。就工商部召集此會的意圖而言,政府在一定程度上反映了資產階級的政治要求,代表和維護了資產階級的經濟利益。劉揆一在閉會時希望代表們“回家將本部與民興利、上下一心之誠意,報告于全國父老子弟。凡民間興辦各項新事業者,本部斷無不竭力維持保護,助其發達。”他指明政府的職責并坦言工商一部單獨努力的局限:“工商部成立以來,對于國內應注重之基本產業及種種補助工商業之機關、保育工商業之政策計劃甚多。所以見諸實行尚少者,一則各省秩序尚未恢復舊觀,一則中央財政全無收入,借款復久無成議,所以本部政策徒托空言。”雖然他表示“但使中央政權漸歸統一,財政稍為活動,則本部所有計劃,各必次第施行”,(注:《工商會議報告錄》,開會式及演說,第29、30頁。)但是這也正兆示出民初經濟政策的制定與實施之任重道遠,前景遠非明朗和樂觀。時隔13年,1924年9月農商部再次召集全國實業會議,此時的北洋政權已飽經政治分裂與財政破產,在風雨飄搖之中僅茍延殘喘而已。
  
  
  
民國檔案南京54~61K3中國近代史徐建生19981998徐建生:中國社會科學院經濟所助理研究員 郵編:100836 作者:民國檔案南京54~61K3中國近代史徐建生19981998
2013-09-10 21:30

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