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海灣戰爭:聯合國安理會授權的一次濫用  ——對一位美國學者觀點之評介
海灣戰爭:聯合國安理會授權的一次濫用  ——對一位美國學者觀點之評介
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  海灣戰爭結束迄今已愈四載,然而對這次戰爭所涉及的諸多方面,特別是多國部隊發動戰爭的法律依據等重大問題的研究,卻一直未曾間斷。許多專家學者從不同角度在分析、評價這場戰爭,普林斯頓大學國際法著名教授理查德·福爾克就是其中一位。最近,他在《第三世界的覺醒》雜志上發表的專論《海灣戰爭經驗的反思:在聯合國體系中的武力與戰爭》,頗為引人注目。盡管文中某些觀念還有待商榷,但作者從《聯合國憲章》入手,結合聯合國的歷史,對海灣戰爭的醞釀、部署、進行和后果的合法性及安理會在其中的作用等問題的剖析,卻不無參考價值。在紀念聯合國成立50周年的今天,研讀此文,對于世人吸取歷史教訓,正確認識海灣戰爭,特別是在國際法的軌道上加強聯合國在維護國際和平與安全方面的職能,將會獲得啟迪。
      一
  福爾克教授首先從解剖聯合國的組織框架入手,提出了自己的觀點。
  海灣戰爭至少暫時扭曲了對于預防戰爭與聯合國存在之間的聯系的關注。在海灣危機前的幾十年里,一種趨向和平的社會力量的主要希望是加強聯合國的作用,特別是加強在戰爭威脅情勢下安理會的有效反應的能力。通往全球安全的聯合國途徑,被認為不僅有別于大國(或超級大國)途徑,而且比大國(或超級大國)途徑更可取。后一途徑,是通過冷戰及其大家所熟知的兩極結構、集團體制而形成的相互威懾的必然結果。
  在國際實踐中,幾乎每一次卷入兩極對峙的重大沖突都使聯合國不可能發揮多少作用。如有必要,主要的敵對方會依仗其在安理會的否決權來阻止聯合國在大規模使用武力方面的重要作用。因此,在越南、阿富汗和兩伊年復一年的長期戰爭中,聯合國一直沒有作出任何重要的反應。對于兩個超級大國經常軍事干預其它國家的內部事務,聯合國也未提出異議。
  聯合國在這方面令人失望的表現,可以被看作是冷戰帶來的不可避免的重大傷亡事故。聯合國在和平與安全領域的正常結構反映了這樣的信念:安理會的效力主要取決于五個常任理事國在對付國際和平的嚴重威脅方面的合作能力。否決權使它們確信,聯合國決不會用來反對它們極其重要的國家利益。聯合國效力的概念,是建立在“1945年以后使該反法西斯聯盟仍維持下去”這一脆弱基礎之上的。 如果說這個聯盟在1947年以前曾經存在的話,那么在此之后,這種期望就完全消失了。
  冷戰時期聯合國實施的強制行動存在問題的跡象,在朝鮮戰爭期間的1950年已明顯地表露出來了。在那種背景下,聯合國安理會的一系列決議譴責北朝鮮進攻南朝鮮,鼓勵各國援助南朝鮮和禁止幫助北朝鮮,并建立了一支統一由美國指揮的聯合國軍。對北朝鮮的譴責和聯合國作出反應當時之所以可能,恰巧是由于幾個月前蘇聯的一個決定:抵制安理會在一個毫不相關問題上的做法,以抗議聯合國遲遲不愿支持北京政府來解決中國代表權問題。蘇聯代表團已于1950年1月退出了安理會,也就是早在北朝鮮于6月份發動突然進攻以前。1950年8月1日, 蘇聯又重返安理會,明顯地斷定其重要的全球利益需要它積極參與安理會的活動,包括恢復相機行使否決權和阻止于己不利的聯合國行動。朝鮮戰爭的先例對海灣戰爭至少有兩方面的重要意義。
  首先,盡管蘇聯缺席,安理會表決會卻仍然有效,這開始在聯合國憲章方面,特別是有關第27(3)條為憲章機會主義鋪平了道路。 把蘇聯缺席當作能使安理會達成是經各常任理事國同意票所支持的決議,這是極端歪曲憲章本意的解釋。
  其次,朝鮮戰爭用假定在聯合國授權下甚至在聯合國旗幟下采取軍事行動,來代替聯合國對軍事行動的任何影響,這也引人注目。這一軍事行動是在華盛頓制訂的,且實質上成為一次美國的行動,包括確定部隊的規模和戰術。
  的確,當時是美國決定利用這次戰爭的機會,想做出比恢復北部挺進非軍事區發動進攻前的那種狀態更多的事情,以達到在南朝鮮控制下統一朝鮮的目的。這種動機導致將中國卷入了這場戰爭,并釀成了一場時間更長、流血更多的戰爭。這一動機從美國當時私下透露要依靠使用原子彈相威脅之中得到明白的斷定。看來,海灣戰爭的過程似乎十分類似。在后者的情形下,美國也把軍事使命擴大到恢復科威特主權之外的范圍;以大大增加破壞及痛苦的范圍,進而單方面決定戰爭的范圍、規模和戰術(包括通過外交渠道傳遞聲名狼籍的核打擊的威脅之方式),改變對伊拉克實施強制行動的方向。
  朝鮮戰爭和海灣戰爭在背景方面也有重要的差異。在朝鮮戰爭中,蘇聯的缺席被明顯地解釋為避開蘇聯的否決權。在海灣戰爭,在五大常任理事國之間和安理會其它非常任理事國之間出現了真正的一致,特別是在安理會就伊拉克入侵科威特這一不能接受的事實問題上作出反應的整個前期階段;甚至中國故意對安理會678號決議投入棄權票, 也是無意阻止實施強制行動,而只是在政治意義上將中國同后來有可能通過反伊拉克聯盟來訴諸武力的措施保持距離。
      二
  福爾克緊接著對《聯合國憲章》中有關“強制行動”的條款進行剖析,從法理上就海灣戰爭的合法性提出了質疑。
  伊拉克征服科威特無疑是一種違反憲章第2(4)條的行為。該條款使各國承担義務不得以武力相威脅或使用武力來侵害任何國家之領土完整或政治獨立。從某種意義上說伊拉克征服科威特是兩國間爭端的結果,也是一種公然違反憲章第33條要求各成員國用和平方法解決爭端的行為。后來伊拉克吞并了科威特,并試圖通過單方面的法令來消滅一個聯合國會員國的存在,從而證實了巴格達的侵略意圖,盡管自1945年以來曾出現過許多事先并不打算吞并一個聯合國會員國而后來卻這樣做了的侵略行徑。
  8月2日,伊拉克發動的侵略是如此快捷以致于科威特根本沒有機會援引憲章第51條規定的自衛權,盡管其政府及時呼吁聯合國的幫助。在這場危機的早期,美國和英國似乎抱著這樣一種態度:如果它們認為安理會作出的反應為不能接受的反應,他們將可能在聯合國組織結構之外的集體自衛方面發揮作用。布賴恩·厄克特(聯合國前副秘書長)委婉地道出了這種主張。他斷言:人們也許從以前同聯合國秘書處進行高級別的外交聯系的做法作為背離憲章第7章的一種趨勢中得到期望; 而且,有充分理由表明這種期望在這場危機一開始就固有地存在著。正如厄克特所指出的,為保護沙特阿拉伯,已制訂出一項在美國領導下與安理會行動并行的部署。
  厄克特指出:這種部署是在危機的最初幾個星期依靠制裁手段確保伊拉克撤軍的補充,這不失為明智之舉。也正如他所承認的,11月8 日之后,當美國故意單方面調動其軍隊以增強對伊拉克進攻的行動時,這種對聯合國意圖的解釋已失去了合理性。厄克特將這種行動肯定地稱為一種“并行部署”,這里他所遮掩的主要疑點是:一旦這種情勢被提請到安理會,憲章似乎排除了依第51條的自衛權行動。這是一個關鍵性的問題,因為美國領導的部署這一事實和行動根本未經安理會的嚴格審查和批準,所以聯合國也無意保留對這種反應進行適當和全面的控制,而這種反應是通過援引聯合國權威的方式在很大程度上合法化的。
      三
  在經過深入分析之后,福爾克得出了自己的結論,即:海灣戰爭暴露了聯合國存在組織上的缺陷。
  在伊拉克入侵科威特后的各個階段,不論是作為一項由華盛頓蓄謀的政策事項,還是作為一次挑釁事件的結果,美國堅持斟酌決定的自由,并掌握了取消制裁或外交和選擇戰爭的方法。既然如此,對在該地區部署軍事力量方面,安理會從未提出任何支持監督作用的主張。因此,也就沒有很好討論安理會不適當地放棄其主要職責——通過不訴諸戰爭的方式而使伊拉克從科威特撤軍。這種失控,從多方面看,是組織上的根本缺陷所致。結果,安理會678 號決議的缺陷是這種組織結構上重大缺陷的正式化和進一步的延伸。令人驚奇的是,這在某種程度上得到了整個安理會的默許。
  遏制伊拉克這一實際問題(防止繼續的武力威脅或使用武力),本來可以通過依靠美國部隊而提出來,但應以明確地從屬于安理會及其決心通過制裁和外交來確保伊拉克撤軍的方式進行。從而在危急時刻堅持國際法上的基本強制方法。這種從屬的方法原本會在依靠制裁和外交期間,對進駐該地的外國軍事力量的作用和規模予以嚴格限制,從而阻止11月8 日后當進攻的抉擇權單方面由華盛頓的決議來確立時接著爆發的“神經戰”。可爭論的是,甚至這種安排并不一定符合憲章第七章字面上的要求,該章似乎要求一種更為直接的安理會作用,就象第46條和第47條中所具體規定的那樣。這里應采取的立場是,只要憲章的精神得到維持,即:堅持憲章的宗旨和尊重憲章明確的要求(如投票規則),為了在和平與安全這一關鍵領域的聯合國效力,途徑方面的適當的靈活性是可以接受的。也就是說,在維和行動的情況下,如此依靠各成員國獨立的軍事力量,聯合國是能夠作出有效反應的,前提是:聯合國必須在各方面保證此等軍事力量以符合安理會為其強制行動所作之定界的方式來使用。
  安理會用一系列決議對8月2日伊拉克的入侵作出了反應,這些決議贏得了五個常任理事國的同意票和全體理事國中壓倒多數的同意票。
  在聯合國作出反應的第一階段,憲章的宗旨似乎得到維持,只有一個例外(雖是主要的例外前文已注意到):未能對美國領導部署在該地區的聯合部隊之特權進行剝奪和贏得權威。把食品囊括在制裁的范圍內也成問題。因為,從人道主義的必要性上考慮,要表明這是一個例外,還是一個負担。聯合國決不應施加壓力,采取脅迫政策,有意拒絕給平民提供生活必需品。
  聯合國作出反應的第二階段始于11月8日(進攻部署之日), 止于1月15日或17 日(伊撤軍最后期限的截止日或聯合部隊開始進攻伊拉克之日),還包括集中于11月29日第678決議之通過的整個階段。由此,批準了從制裁到戰爭的轉變。一旦完成這一轉變,從國際法角度上看,聯合國的作用基本上失效了:既沒有用憲章第七章指導軍事措施的協調和監督,也沒有某種臨時準備相應的職能性強加的限制,以保障適當的安理會權威。安理會破壞了自己的組織結構,以致到它允許聯合部隊獨立行動的地步。
      四
  福爾克肯定了海灣戰爭是多國部隊超越聯合國安理會授權范圍而發動的。此后,他又著重探討了聯合國制裁的效力。
  雖然在圍繞制裁的效力問題上和在解放被肆意占領人口的利益應被延遲到何種程度的問題上存在著某種不確定性和爭論,但是無多大疑問:安理會并未有效地認可美、英拒絕本可能導致外交解決的任何合理的談判余地;安理會678號決議并未有效地授權聯合部隊在1月15日以后發動無限制的戰爭。從這方面講,海灣戰爭雖經聯合國的正式授權而發動,但似乎帶有違憲的性質。
  聯合國作出反應的第三階段圍繞著這次戰爭本身。盡管678 號決議中有授權的規定,但安理會仍負有責任,當然是同參加聯盟的國家特別是美國一起負有責任,它們支配著戰爭的進程。其中存在著這樣幾個問題:超出了確保伊拉克撤軍任務的范圍;利用空中優勢來摧毀伊拉克民用基礎設施;對正從科威特撤退不再處于交戰狀態的伊拉克軍隊故意連續進行“俯沖掃射”;依靠凝固汽油彈、集束炸彈和近乎核武器的“殺傷”炸彈;在地面戰役之前未答應停火,盡管伊拉克實質上接受以蘇聯和平動議方式的聯合國要求,盡管可預見到戰爭持續下去會產生不利于人類、政治和環境的后果。這些行動雖然都是以聯合國名義進行的,但產生了違反戰爭法的嚴重問題也表明了根本沒有限制聯合部隊的目標和把對武力的依賴減少到最低限度。
  聯合國作出反應的第四階段涉及這次戰爭的后果,包括懲罚性停火的強迫接受,以及薩達姆·候賽因對其境內的庫爾德人和其它少數民族犯有反人道罪而剝奪其統治權的責任。實質上,這場戰爭的發動是不適當的,其進行超出了聯合國的授權;又由于其如此可疑地延伸,這場戰爭以極大的破壞性的方式反常地結束,導致了嚴重而巨大的不必要的痛苦和破壞。
  聯合國在海灣戰爭中的失敗是災難性的,影響是深遠的。這次失敗的實質是安理會拒絕控制美國和聯合部隊,從而允許聯合國以使伊拉克倒退到工業化前水平的方式(根據聯合國的一份報告)與發動無限制的戰爭正式聯系起來,最終造成了“近乎毀滅性”的破滅。*
  
  
  
法學評論武漢23-26D416國際法學澤偉/曉紅19961996 作者:法學評論武漢23-26D416國際法學澤偉/曉紅19961996
2013-09-10 21:30

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