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現代市場經濟與政府經濟職能
現代市場經濟與政府經濟職能
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  一、現代市場經濟下政府的職能作用
  在現代市場經濟下,政府在經濟中的作用不僅是必要的,而且在經濟日益全球化的今天更為重要。但是,必要和重要并非指政府干預的范圍越大越好,干預的方式越直接越好,干預的力度越強越好。政府干預經濟不是為干預而干預,不是否定或替代市場機制的作用,而恰恰是彌補市場缺陷或市場失靈,否則,政府干預同樣會產生浪費和無效率,即“政府失靈”,以至于較“市場失靈”造成更多浪費和更大的效率損失。因此,界定政府對經濟的作用范圍,規范政府發揮作用的行為方式,把握好對經濟的干預力度,至關重要。
  首先,關于政府經濟職能的作用范圍,經濟學家認為,(1)政府的首要職能作用是:界定和保護產權,完善法律制度,規范和監督經濟主體的行為:同時政府自身的行為必須實現法制化、制度化、規范化、并積極為各經濟主體提供服務。這是使市場機制能夠充分發揮資源配置作用和促進技術與制度創新的根本制度保證。(2)政府參與經濟活動或政府干預經濟的職能作用范圍或基礎是“市場失靈”的領域。它包括:其一,促進收入分配的公平。市場不能解決收入分配的平等(公平)問題,政府作為全體社會成員的普遍性組織,承受著“公平”的壓力,因而政府必須把“公平”作為一個目標,通過收入再分配和建立社會保障制度,使收入分配差別限定在一個社會可接受的范圍之內,以促使社會福利的提高和保障社會的穩定。其二,參與微觀層面上市場不能有效作用的領域,如公共物品、外部影響、壟斷等,以保障這些領域資源配置的合理有效。主要是:參與公共物品的生產和供給,以保障社會對公共物品的需求;采取措施防止和處罚經濟主體造成的外部負影響,鼓勵和補貼產生的外部正效果;阻止壟斷和不正當競爭,維護市場公平競爭秩序;等等。其三,對宏觀經濟運行進行調控。微觀經濟是宏觀經濟的基礎,微觀層面的市場失靈遲早會反映到總供給與總需求,就業與通貨膨脹等宏觀層面上來,雖然宏觀失衡的原因在于微觀方面,但是解決問題的關鍵卻往往在宏觀管理方面。因此,政府必須依據經濟運行的情況,采取適當的經濟的和法律的手段對經濟進行干預,以保障整個社會經濟能夠實現充分就業的均衡及其增長。因此,可以說,政府的經濟職能就是維護市場功能,彌補市場缺陷,矯正市場偏差。
  其次,關于政府干預經濟的方式。經濟學家認為,不僅政府干預經濟的范圍要限定在市場失靈的領域,而且政府干預經濟的方式必須遵守“與市場保持一致”這樣一個基本準則,其一,對于公共物品(純公共物品如國防除外),政府有參與的必要但并非意味著政府必須直接生產。一般來講,對于交通、港口、道路、橋梁、機場等基礎設施,可以由政府直接担當責任人進行“政府生產”;而對于具有自然壟斷性質的大部分基礎設施和公共服務業,可采取政府“間接生產”,即通過簽訂合同、授予經營權、經濟資助、法律保護等手段或途徑,委托(私人)企業生產和提供。也就是說,政府參與公共物品的生產,一方面要盡量引入市場機制中的激勵、競爭、創新機制,以提高效率;另一方面要采取一系列市場的和法律的手段,制定公共物品較合理的價格,使“搭便車”現象減少到最低限度。其二,對于壟斷,政府必須運用法律的手段(制定反壟斷法)和經濟手段(價格或稅收)對壟斷進行管制,以使價格等于其邊際成本,資源配置效率得以提高,公平準則得以維護。其三,對于外部影響,需要政府通過明確產權、制定法律、進行處罚或補貼的方式使價格等于其邊際社會成本,以使生產的私人成本與社會成本和私人收益與社會收益相對稱。其四,在政府對宏觀經濟調控方面,政府采取的干預方式主要是運用法律的和經濟的手段對市場變量進行調節,并最終通過市場本身完成其預定目標。
  第三,關于政府干預經濟的力度。如果說政府干預經濟的范圍和干預的方式,在理論上和實踐上還較容易把握的話,那么政府干預經濟的力度,則是最難把握的。因為,現實經濟是復雜的多變的,人們對經濟態勢的判斷因標準不統一,或理解不同一,或即使標準統一但難以精確量度,這些都會影響對經濟干預力度的把握。因此,政府對經濟干預的力度只能根據具體的經濟態勢和所掌握的信息不斷地進行調整。政府干預經濟的力度與其干預的范圍、干預的方式是相互聯系的,必須正確處理其選擇與組合,否則,干預的范圍過大,干預的方式過于直接,干預的力度不足或過度,就不僅不能彌補“市場失靈”的缺陷,反而破壞市場機制的正常運行,造成“政府失敗”和效率的更大損失。
  二、政府職能和行為方式的轉變——中國建立現代市場經濟的關鍵
  中國體制改革的目標確立為建立社會主義市場經濟,是符合經濟發展一般規律和中國國情的正確的選擇。
  1.社會主義市場經濟只能是現代市場經濟
  中國在歷史上并沒有經歷過充分發展的自由市場經濟階段,就建立了政府高度集權的計劃經濟體制,并且維持發展了20多年。在這20多年的時間里,政府利用高度的集權不斷限制市場發展直至最終幾乎扼殺了市場的存在。從實際的角度看,傳統的社會主義計劃經濟決定了它不可能選擇自由市場經濟。從經濟體制上看,多年的計劃經濟體制依靠集權集中社會資源,建立了一大批相當規模的工廠或企業,比較自由市場經濟更快的速度促進了資本和生產的集中,使這些工廠或企業已具備了“壟斷”的客觀基礎,雖則它屬于一種“政府壟斷”,而非市場經濟的寡頭壟斷。但是,從這個角度說,計劃經濟向現代市場經濟過渡,具備了一定的經濟條件。
  可以設想,如果由計劃經濟直接向自由市場經濟轉變,政府放棄對經濟特別是對大型企業的控制權,從經濟的角度說,就會迅速由政府壟斷轉變成寡頭壟斷,而且由于中小企業數量不足,其壟斷程度較自由市場經濟過渡到現代市場經濟后的壟斷程度會更高;從政治的角度看,在宏觀調控體系還未建立,政府轉變職能還未做好準備的條件下,政府放棄對經濟控制的同時,必然伴隨對政治控制力的極大削弱。其結果極可能形成在經濟上政治上的寡頭統治,甚至是帶黑社會性質的寡頭統治,一種畸形的市場經濟。俄羅斯的“休克療法”及其所導致的社會現狀就例證。因此,無論從經濟上說還是從政治上說,中國的改革不會選擇放棄政府對經濟控制的自由市場經濟模式,不能選擇從頭走自由市場經濟——現代市場經濟的道路。因此,中國的體制改革所要建立的社會主義市場經濟,只能是現代市場經濟。
  2.中國漸進式改革為建立現代市場經濟奠定了基礎
  現代市場經濟由自由市場經濟發展而來,寡頭和壟斷雖然在某些領域改變了市場結構,造成市場不完全,但是它并不能改變市場運行本身的平等自由、公平競爭的社會基本準則,而且它是以更發達的市場體系為基礎。因此,盡管中國的改革不能選擇直接進入自由市場經濟,但是由于計劃經濟幾乎扼殺了市場的存在,由于具有相當規模和生產實力的(國有)工廠并非真正意義上的構成市場主體的企業,由于政府的職能作用和行為方式與現代市場經濟的要求相差甚遠。這決定了中國也不可能很快完成由計劃經濟向現代市場經濟的轉變,要完成向現代市場經濟的轉變必須有一個較長期的過程。顯然,中國改革的首要問題,就是必須先將市場逐漸培育起來。同時這也決定了,中國的改革必然是一種漸進的分階段推進的改革模式。在80年代至90年代中期,中國漸進式改革,一方面將逐步放開流通領域和放開所有制限制相結合,使獨立自主的非國有制企業和中小企業的數量迅速增長;另一方面對國有企業,政府采取放權讓利、承包制、利改稅、股份制試點等改革形式,逐步擴大企業經營自主權,尤其是對國有中小企業采取了更為靈活的多種改革形式;與此相對應,政府對國有企業控制與管制的范圍和力度逐步減弱,以行政手段為主的直接干預方式逐漸淡化,使國有企業逐步進入了市場。從而,在80年代至90年代中期,作為市場主體的企業的發展與市場的發育互動起來。改革促進了發展,其發展的意義不僅體現在經濟增長上,更重要的是使市場逐步發育了起來,為進一步的改革,為建立現代市場經濟制度,奠定了良好的基礎。
  3.政府職能的轉變是建立現代市場經濟的關鍵
  現代市場經濟包含兩個基本的方面,一是現代企業制度,它構成市場經濟微觀層面的主要主體;二是政府參與經濟活動,彌補“市場失靈”和為宏觀經濟運行提供保障。中國的改革目標確立為建立社會主義市場經濟體制之后,尤其是進入20世紀90年代后半期,國有企業特別是國有大中型企業的轉軌建制為改革的重點,但是,國有企業的困境并沒有從根本上得到改觀,原因就在于,傳統體制下的“政資不分”、“政企不分”,政府作為資產所有者和管理者處于主導地位的狀況,還沒有從根本上觸動。其實,對中國來講,把國有企業改制為現代企業制度和轉變政府職能及其行為方式,是一個矛盾的兩個方面,其中起主導作用的是政府職能作用和行為方式的轉變。中國的改革在這個問題上可以說還沒有理順,政府職能作用和行為方式的轉變較為滯后,這突出的表現為:
  一是,盡管政府自80年代起就一直致力于國有企業的改革,但是,一方面,由于沒有明晰產權關系,沒有構建起以資產關系為紐帶的委托——代理關系和規范的法人治理結構,沒有建立起相應的激勵機制和約束機制,因此,國有企業即便是改變成“公司制”甚至是股份制企業,其實際意義也主要是“外殼”上的,并不能說建立起了現代企業制度。另一方面,政府至今還沒有構建起適應市場經濟要求的國有資產的管理監督和營運機制,國有資產出資人未能人格化而造成事實上的虛置,或者是有出資人代表而沒有嚴格明確的責任約束,造成國有資產運營效率低下甚至流失。再一方面,政府經濟職能的作用范圍和行為方式的界定與規范,也遠不適應現代市場經濟的要求。其一,政府在微觀領域直接參與的范圍仍然遍及各個部門,不僅直接承担公共物品的生產和供給,而且遍及各競爭性部門。其二,政府對不同部門以及同一部門的不同國有企業放開的程度或控制和管制的力度不同,比如,政府一直對金融業和構成金融業主體的國有商業銀行、保險公司、證券公司等控制和管制較嚴,使資本市場發育滯后;而對一般競爭性部門的大中小不同國有企業的控制和管理的力度也不同,特別是對大中型國有企業“抓”的較緊。這表明,政府實際上仍擁有很大的資產處置、資金信貸和人事任命權,企業還沒有成為真正的具有法人財產權的獨立的法人實體。
  二是,政府職能和職權不明確,政府參與經濟和管制企業的行為缺乏制度約束,具有非規范性和隨意性,這與上述情況結合一起,其結果就造成了政府與國有企業的關系,呈現似離似合、非離非合、又離又合的多重表現。這又進一步導致了,第一,政府仍將自身應承担的一些義務轉交給國有企業,使國有企業承担了過多的社會義務,企業辦社會的狀況難以改變;甚至于政府的有些職能部門基于自身利益需要,利用手中的控制和管制權,對企業亂干預、亂攤派、亂收費;而由于國有企業的法人代表或廠長經理多是任命制,不僅缺乏進行改革的真正動力,而且也極易發生企業領導和上級主管官員相互勾結、以權謀私的尋租行為等腐敗現象。第二,企業由于承担了政府的一些義務,反過來,也會要求政府提供某種便利或保護,這不僅導致地方與部門保護主義,也使國有企業沒有足夠的競爭動力和壓力。第三,非國有企業或非公有制企業盡管具有較充分的自主權,但是由于政府管制范圍和管制力度過大,基于自身利益的需要(降低交易費用),也必然主動與政府多加“溝通”,甚至在政府機關尋找“掛靠”單位。這既加劇政府一些官員的尋租行為,又使政府主管部門或執法部門行使權力或執法的標準發生扭曲。最終的結果就是:就企業而言,不僅國有企業難以成為規范的真正意義上的“現代企業”,而且國有企業之間以及國有企業和非國有企業之間也處于非公平競爭的狀態;就市場來說,統一開放、公平競爭的市場體系形成存有障礙,生產要素市場特別是資本市場和勞動市場、企業家人才市場的發育遠滯后于產品市場,進而又使適應市場經濟的收入分配制度難以完善,經濟體系內在創新動力不足。
  三是,由于中國由計劃經濟體制向現代市場經濟體制的轉變是國家主導的制度變遷,所以最大的困難還不在于宏觀經濟管理體系的建立,而在于缺乏充分的市場基礎。因市場的不完善,不僅使資源的配置和利用效率低下,而且企業和市場對政府宏觀調控的措施也必然缺乏敏感性,使其難以發揮應有的政策效應而不得不借助于行政手段。
  中國經濟體制改革采取漸進式改革方式和改革目標選定現代市場經濟,是把市場經濟的一般發展規律與中國實際相結合的體現,就中國的實際情況來看,關鍵是按照現代市場經濟的一般要求,界定和規范政府的職能作用及其行為方式,進而才能同時將國有企業構建為規范的現代企業制度,建立起具有內在創新機制的現代市場經濟。當然,由于中國的改革屬于國家政治組織主導的制度變遷模式,政府對自身的改革無疑會觸動某些機構部門及其官員的利益,必然會遇到較強的阻力。因此,政府職能和行為方式的轉變,無論對進一步的體制改革來講,還是對建立現代市場經濟制度而言,都是其關鍵所在。
南開經濟研究津12~14,37F10國民經濟管理王樹春20002000本文通過對市場經濟的發展階段和政府職能作用演變關系的分析,指出了現代市場經濟制度下政府的職能作用及其行為方式的特征,進而結合中國的實際,分析了中國經濟體制改革采取漸進式和選擇現代市場經濟制度為目標的必然性,以及國有企業改革與政府轉變職能的相互關系;提出了要建立現代企業制度,建立社會主義市場經濟制度,關鍵在于轉變政府的職能作用和行為方式的論點。市場經濟/政府經濟職能/市場失靈/經濟體制改革/現代企業制度Marker Economy;Economic Functions of the Government Market Failures;Reform of Economic System;Modern Enterprise System王芬吉王樹春 天津商學院經濟系 作者:南開經濟研究津12~14,37F10國民經濟管理王樹春20002000本文通過對市場經濟的發展階段和政府職能作用演變關系的分析,指出了現代市場經濟制度下政府的職能作用及其行為方式的特征,進而結合中國的實際,分析了中國經濟體制改革采取漸進式和選擇現代市場經濟制度為目標的必然性,以及國有企業改革與政府轉變職能的相互關系;提出了要建立現代企業制度,建立社會主義市場經濟制度,關鍵在于轉變政府的職能作用和行為方式的論點。市場經濟/政府經濟職能/市場失靈/經濟體制改革/現代企業制度Marker Economy;Economic Functions of the Government Market Failures;Reform of Economic System;Modern Enterprise System王芬吉
2013-09-10 21:30

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