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現代市場經濟中的政府角色  ——從國際經驗看轉軌時期我國政府的經濟職能
現代市場經濟中的政府角色  ——從國際經驗看轉軌時期我國政府的經濟職能
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  現代市場經濟可以說是一種以市場調節為基礎,以政府調節為補充的經濟體制,如何處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會等方面的關系,確定并履行好政府的社會經濟職能,就成為市場經濟發展中的一個至關重要的問題。我國正處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期,如何合理地確定并履行好國家的經濟職能?或者說政府在經濟運行中如何扮演好自己的角色?這不僅是一個理論問題,而且也是一個急待解決的實踐問題。
   一
  各國市場經濟發展的歷史以及經濟學的研究成果表明,沒有單純的市場經濟,只有市場調節與政府的調控相結合的混合經濟,在市場經濟發展過程中,政府在市場運作中總是扮演著重要的角色。市場缺陷及市場失靈是政府干預的基本理由。政府可以做一些市場做不到或做不好的事情,它的干預可以彌補市場的不足,并在某種程度上克服市場失靈。但是政府也不是萬靈的,政府有自身的缺陷,也會失敗,而且政府失敗所造成的災難更大。在許多情況下,市場失靈恰恰是政府干預所造成的。因此,在當代,越來越多的市場經濟國家認識到必須給政府的角色予以正確的定位,對政府的干預行為進行更多的自我約束;在處理政府與市場的關系時,采取親市場的戰略,政府的補救作用是幫助市場發揮作用,而是取代市場。從現代市場國家的理論與實踐上看,政府在市場經濟中所充當的基本角色有如下幾個方面:
  1.公共物品的提供者。這可以說是政府在現代市場經濟中的一種最基本角色。所謂的公共物品是指那種能夠同時供許多人享用的物品,并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數規模的變化而變化。公共物品的最顯著特征是消費的非排他性,即一個人對一件公共物品的消費并不排斥他人對它的同時消費,國防、治安、公共教育、公共交通是公共物品的幾個例子(制度安排、法規、政策等也可以視為無形的公共物品)。由于公共物品的這種消費的非排他性,以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優;靠個人之間的直接交易去解決公共物品的供給問題,由于成本太高而得不償失。私人經濟部門或者由于投入多、效益低而不愿意或無力生產或提供;或者容易造成壟斷,導致成本上升,效率下降,損害消費者利益。因此,政府必須通過國家預算開支,担負公共物品的生產和供給的主要責任。在現代市場國家,政府對交通運輸、郵電通訊、供水、供電、環境保護,基礎研究和公共教育等公共設施和公共服務及市政設施進行大量直接投資,在基礎設施和公共服務中發揮重要作用。
  2.宏觀經濟的調控者。由于市場的不完全及缺陷,政府必須干預市場經濟的運行過程,對經濟生活加以宏觀調控。首先,市場機制不能解決宏觀經濟總量或總供給與總需求之間的平衡問題,市場失靈導致宏觀經濟總量失衡,市場機制不能控制經濟的周期波動和通貨膨脹,因而必須依靠政府的財政政策和貨幣政策等來減緩經濟周期波動,抑制通貨膨脹。從30年代開始,各主要的西方市場經濟國家正是借助于政府干預,實行總需求管理,通過調節總需求來調節總供給與總需求的關系,維持宏觀經濟總量平衡,保持宏觀經濟穩定。其次,市場經濟機制不能解決國民經濟的長期發展問題,因為這種機制不能預測未來的經濟變化,無法掌握復雜的需求結構,而且它的調節具有短期性。再次,市場機制難以調整和優化產業結構。因為在現代市場經濟條件下,資本和勞動的流動困難,市場壟斷對市場機制的破壞以及靠市場調節要付很高的代價。因此,現代市場經濟國家的政府干預的一個重要內容是通過制定和實施產業政策來實現產業結構的調整。正是通過財政政策、貨幣政策、產業政策和經濟計劃等手段,現代市場國家的政府對經濟生活加以宏觀調控。
  3.外在效應的消除者。外在效應又稱外部性或外部經濟。按照赫勒(W.Heller)和斯塔雷特(D.A.Starrett)的說法,外部性是指這樣一種狀況,即個人的效用函數或企業的成本函數不僅依存于其自身所能控制的變量,而且依賴于其他人所能控制的變量,這種依存關系又不受市場交易的影響。外部性有積極的和消極的兩種(前者如基礎研究和教育所產生的外部性,后者如環境污染)。外部性的存在無法通過市場機制來加以解決,政府應當負起這一責任。在現代市場經濟國家中,政府通過補貼或直接的公共部門的生產來推進積極外部性的產出;通過直接的管制來限制消極外部性產出,如政府通過行政命令的方式硬性規定特定的污染排放量,企業或個人必須將污染量控制在這一法定水平之下;或者政府征收排污稅。此外,著名經濟學家科斯(R.Coase)還提出一種將外部性內在化,通過市場機制解決外部性問題的辦法,但實際實行起來存在不少困難。
  4.收入及財產的再分配者。市場經濟在解決社會穩定、協調發展方面有明顯的局限性,它能較好地解決效率問題,卻不能解決好公平問題。一方面,市場經濟不可能自動達到社會收入分配方面的公平與協調,商品交換頂多能實現既定分配格局之下的帕累托最優,不能改變現有的收入分配格局;市場經濟條件下的機會不均(財產、個人能力和教育程度等的差別)可能帶來收入分配不公現象;即使市場作用發揮較好的地方,分配的結果可能也不是按照社會所接受的標準去實現的。因此,現代市場經濟國家的政府都力圖通過再分配政策及社會保障制度來調節收入及財產的再分配,解決公平以及社會經濟戰略發展問題;另一方面,市場經濟不可能解決全社會范圍的失業、養老、工傷事故、醫療保健及扶貧助弱等社會問題,而這些問題又是保證市場經濟正常運行的重要條件。收入分配不公以及失業、養老、醫療衛生等現象的社會現象,又影響社會協調發展以及勞動者的積極性,最終也無法提高經濟效率。因此,要求政府從全社會的整體利益出發,對各階層的收入和財產再分配加以調節,建立和健全社會保障體系,以保證社會穩定協調發展。
  5.市場秩序的維護者。市場機制容易被破壞,放任自由的市場競爭將導致壟斷。市場機制的正常運行以一定的規則和契約關系作為前提;一旦這些規則及關系被破壞,那么市場機制就會失效。因此,市場經濟條件下政府的一個基本職能是維護市場秩序,通過立法來保證市場運轉,政府充當裁決員,為市場公平競爭創造和維護必要的制度環境。首先,市場機制要發揮作用,需要一整套公認的并能夠得以實施的市場行為規則,以明確產權關系,規范市場主體的行為,確保市場交易和市場競爭的公正和效率。這需要政府來建立和健全市場運行所需要的各種法規與制度,并監督其實施,以保證市場機制的正常運轉。其次,自由競爭會導致壟斷,而壟斷將破壞公平競爭的環境,阻礙價格機制在資源配置中的作用。因此,需要政府制定和反不正當競爭法,并設立相應的機構,創造和維護競爭的市場結構。再次,市場機制的運行以完善的統一市場體系為前提,因此,對于向市場經濟體制過渡的國家來說,還必須承担起培育和完善市場體系,加速市場體系發育的一定職能。
  總之,現代市場經濟中的政府的上述五種角色是市場經濟條件下政府的基本職能的一般概括,也是市場經濟條件下政府的一般行為模式。政府必須根據經濟發展的現實情況,扮演好自己的角色,確立好干預的范圍及力度,有效地彌補市場缺陷,克服市場失靈,避免政府失敗。研究各國的市場經濟的發展經驗,認識現代市場經濟條件下的政府角色,對于我們建立起適應市場經濟發展需要的政府管理體制,轉變政府職能具有一定的借鑒意義。
   二
  我們認為,在兩種經濟體制的轉軌時期,我國的國家經濟職能或政府的干預行為具有如下八項基本內容:
  1.加強市場經濟法制建設,創立平等競爭的市場秩序與環境。
  現代市場經濟是一種法制經濟,它要求用各種法律、規則來規范和調整各種經濟關系和經濟行為。應該說,這些年來,國家已制訂和頒布了一系列的經濟法規,我國市場經濟法制建設進展較快。但目前市場經濟法制建設不健全,無法可依、有法不依、執法不嚴的情況比較普遍,平等競爭的市場秩序和環境尚未真正形成。因此,在體制轉軌時期,政府應當履行好市場秩序的創立者和維護者的職能,下大力氣加強市場經濟的法制建設,確立起市場競爭的良好秩序。要建立健全市場經濟中的各種基本經濟關系的法規(如財產法、企業法、公司法、銀行法、破產法等),規定市場活動和市場主體行為方面的法規(如合同法、外貿法、證券交易法、產權法、反不正當競爭法等)和規定解決特定經濟行為方面的法規(如會計法、審計法、成本法、工資法等)。當前尤其應加強在土地、房地產、外貿、稅收等領域的立法工作,完善招標投標、證券行業管理、物價管理、企業登記等領域的法規制度。同時,針對目前存在的有法不依、執法不嚴的弊端,政府必須加大經濟執法力度,使相關的法律法規不折不扣地得以貫徹執行。通過這些措施,逐步確立起我國公平競爭的市場秩序與環境。
  2.深化企業制度改革,造就市場經濟的微觀主體。
  要在較短的時間內建立起比較完善的社會主義市場經濟體制,必須在造就市場主體上下大功夫。政府在體制轉軌時期的一個基本任務是要深化企業制度改革,讓企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立法人主體,讓企業獨立于政府機構而生存和發展,實現政企分開,構造起社會主義市場經濟運行的微觀基礎。當前特別要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度的要求,推進國有企業改革,完善國有企業的自我發展和自我約束機制;與此同時,搞好配套改革,對國有企業進行清產核資、界定產權,加強政府對國有資產的管理和監督,建立起權責明確的國有資產管理,監督和運營體系;按照優化國有資產結構的要求,積極推動國有資產的合理流動和重組,保證國有資產的保值增值,防止國有資產的流失和浪費。
  3.培育和完善各類市場,形成開放競爭的市場體系。
  改革開放十幾年來,我國的市場體系已開始發育,但發育程度低且畸型,各類市場發育不平衡。商品市場發展較快,生產要素市場發展較慢,地方和部門之間的條塊分割仍然存在,這嚴重制約了全國統一大市場的形成;價格體系也未理順。因此,在體制轉軌時期,政府要采取有力的措施,投入必要的資源,發展和完善商品市場,培育和規范包括金融、土地、勞動力、技術和信息市場在內的要素市場,逐步形成統一開放、競爭有序的全國市場體系。同時深化價格改革,大幅度縮小國家訂價的品種和范圍,擴大市場調節價格范圍,形成市場決定價格的有效機制,為市場運作創造良好條件。
  4.依靠宏觀調控手段,保證社會經濟的穩定與增長。
  這是市場經濟條件下政府的一個最基本的職能。在體制轉軌時期,政府要依靠宏觀調控手段尤其是財政、貨幣和產業政策手段及指導性經濟計劃來調控宏觀經濟運行,力求同時達到增長、效率和穩定等基本經濟政策目標,使國民經濟健康高速發展。然而,各國市場經濟發展的經驗以及當代經濟學理論告訴我們,一個國家的宏觀經濟政策要同時達成這幾個目標是困難的,因為這些目標本身往往是相互沖突的,尤其是經濟高速增長時期,如何保證宏觀經濟環境的穩定是政府面臨的一個嚴峻的問題。因此,在體制轉軌時期,政府必須制定執行好宏觀經濟政策,協調好各種政策手段,即使我國經濟保持適當的增長速度,又能有效控制物價上漲、抑制通貨膨脹、保持宏觀經濟穩定,實現社會總需求與總供給的基本平衡。
  5.參與某些經濟領域的資源分配,充當公共物品的提供者。
  市場經濟主要是一種由市場來配置社會資源的經濟運行方式。在市場能較好發揮作用的經濟領域尤其是私人物品的生產和供應上,政府應放手讓市場機制起作用,不必參與社會資源的配置;而在一些領域尤其是公共物品的生產和供應上,市場機制難以起到有效的配置資源的作用,必須由政府參與社會資源的配置。在兩種體制轉軌時期乃至在市場經濟發展的全過程中,我國政府必須在某些經濟領域發揮資源配置的作用,充當公共物品的提供者和外在效應的消除者,進行基礎設施的建設,提供資源開發所必須的物品與服務,支持基礎研究、新興產業開發、落后地區的開發以及從事控制人口、保護環境、維護治安和加強國防等工作。
  6.制定并實施分配與再分配政策,形成收入與財產公平分配機制。
  市場機制的自發作用勢必導致分配不公和兩極分化。針對市場經濟的這一缺陷,在建立與完善市場經濟體制的過程中,我國政府必須担負起收入和財產分配的調節者的責任,努力解決好分配不公問題。一方面,政府要制定并執行好收入的分配和再分配政策,用有效的政策手段干預分配領域;另一方面,下大力氣進行社會保障制度改革,在醫療、事故、退休、失業保險的社會救濟等方面取得突破性進展,從而形成收入和財產公平分配的機制,為其他方面的改革和制度建設特別是國有企業改革創造必要的前提條件。此外,政府有責任促進社會中介組織的發展,建立與完善社會性的服務體系。
  7.擴大對外開放,加強國際經濟合作。
  現代市場經濟是開放型經濟,獨立于國際市場之外的封閉式的市場經濟是不存在的。因此,在兩種體制轉軌時期,我國政府要進一步擴大對外開放,發展與完善我國全方位、多層次的開放格局;繼續大力鼓勵和吸引外資,減少政府對外貿的行政干預,建立起一整套符合國際慣例的外貿制度;克服各種障礙,爭取早日加入世界貿易組織;鼓勵和支持國內大公司跨國經營,參與國際經濟大循環,實現國內市場與國際市場對接,通過擴大對外開放,加強國際經濟合作,促進我國市場經濟的國際化。
  8.轉變職能和精簡機構,實現政府自身的革命。
  上述種種國家經濟職能的發揮都有賴政府本身的改革。政府職能的轉變以及機構改革既是市場經濟體制發展的重要內容,又是各項配套改革的主要因素,是理順政府與企業、政府與市場、政府與社會等方面關系的前提。因此,在兩種體制的轉軌時期,政府必須加快自身改革的步伐。按照政企分開原則轉變政府職能,改善公共決策系統,提高公共政策質量,實現由微觀直接的干預向宏觀間接調控的轉變;按照精簡、統一、效能原則,深化政府機構改革,增強綜合經濟部門的宏觀調控能力,建立起計劃、金融、財政之間相互配合、制約,能綜合協調宏觀經濟政策和正確運用經濟杠桿的機制;消除舊的行政管理過程的種種弊端,實現政府管理過程的程序化、公開化和法制化。
  總之,在兩種經濟體制的轉軌時期,國家的經濟職能或政府干預行為是廣泛的、多方面的,力度也是比較大的。因此,在之一時期所應采取的是“國家指導型”或“政府主導型”的干預行為模式,而不是“(市場)秩序導向型”或“自由市場型”模式。在這方面,東亞市場經濟國家或地區的經驗可能是更直接和有用的借鑒。這些國家或地區在市場經濟的起步階段,國家或政府的干預力度是比較大的,其成功經驗這一就是政府的有效調控。世界銀行1993年的《東亞奇跡:經濟增長和政府政策》報告將東亞國家或地區持續幾十年經濟高速增長的原因歸結為三點:奉行符合長期穩定發展的經濟政策;相當有效率的行政機構和工作人員;對經濟運行的正確的引導和干預。當然,隨著我國市場經濟體制的建立和完善,政府干預行為的目標,內容和方式應作相應的調整,政府干預的范圍會逐步縮小,強度會減弱,市場機制的調節范圍和力度將逐步擴大或增強,因而可以做到“盡可能的市場,必要時的政府”,并有可能過渡到“秩序導向型”模式。*
  
  
  
開放導報深圳22-25F13社會主義經濟理論與實踐陳振明19971997作者單位:廈門大學政法學院 作者:開放導報深圳22-25F13社會主義經濟理論與實踐陳振明19971997
2013-09-10 21:30

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