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美國對聯合國改革的主張
美國對聯合國改革的主張
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  進入新的世紀后,聯合國的全面改革正逐步推開。美國作為當今世界惟一超級大國,其有關主張及考慮對改革議程的順序和進度都有重要影響。
  一、美國內對聯合國改革的不同看法
  (一)美國內關于聯合國改革的三種意見。按照改革思路不同,可以分為漸進派、解散派和激進派。①漸進派認為,聯合國機制的基本原則至今仍然是合理的,聯合國在某些方面遭受的挫折和失敗并非由《憲章》所造成,而恰恰是聯合國某些決策錯誤和一些會員國違背《憲章》宗旨與原則的結果。因此,主張在現行《憲章》的框架內進行改革。主要是改革聯合國各機構的職能,提高效率,以應對新的挑戰。
  解散派以傳統基金會、企業研究所等保守勢力為主。他們對多邊主義理論和實踐表示懷疑,担心聯合國侵犯美國的主權,認為沒有聯合國這樣的組織,世界會更好。在外交上,他們偏好單邊主義的國家政策,反對雙邊主義或多邊主義。認為如果聯合國要保存下來,那么它的惟一作用就是應該成為成員國特別是國際體系中主要國家的外交政策工具。
  激進派認為,聯合國的弊病在于結構和意識形態方面,而非管理者和機制的問題。他們主張必須對聯合國系統進行重大而全面的改革,根本修改或徹底重寫《憲章》,以適應當今國際社會的主要原則和價值觀。其中一些人主張將聯合國改造成“第三代國際組織”,使其扮演超越主權國家的中央集權者角色。
  (二)主流看法對聯合國的定位。在三派意見中,漸進派是政府中的主流聲音;解散派在學術界主要以傳統基金會和企業研究所為代表,在國會里有一定的影響力;激進派是極少數。前兩派作為主流,雖然對聯合國的定位及其改革目標存在分歧,但也有一些基本共識。例如,他們都反對將聯合國改造成一個世界政府,而是想讓它成為更有價值的工具,用以維護美政治、安全和經濟利益。具體而言,他們認為聯合國應發揮四個重要作用:②
  1、合法性的來源。美國朝野對于聯合國授權的重要性有不同認識。主流意見認為,對于美國這樣的強國來說,聯合國不過是諸多選項之一。但他們也清醒地認識到,多數國家都認為聯合國是合法性的來源,是它們與其他國家,包括美國平等對話的場所。因此,聯合國的決定,特別是聯合國安理會根據聯合國憲章第七條做出的具有法律約束力的決定比單一國家或國家集團的施壓更容易為人接受。美國可以利用聯合國這樣的全球性組織影響其他國家的立場。
  2、外交斡旋的舞臺。聯合國可以調停民族國家及其政府無法有效處理的沖突和糾紛。而且,如果問題的解決方案得到了聯合國認可,相關國家和國際組織將更愿意接受,并在資金分攤、出兵維和、人道主義援助等領域心甘情愿做出貢獻。
  3、專業知識的提供者。聯合國及相關機構擁有一些專業知識和能力。如幫助轉型國家舉行民主選舉,實施選舉監督,安置難民,提供和協調緊急人道主義救援,防止疾病傳播,改善醫療條件,提高窮困人口生活質量等等。
  4、力量倍增器。如果聯合國及其附屬機構能夠有效運轉,就會成為一個有效的“力量倍增器”,讓美國以很少的外交投入獲得極大的外交收益。首先,有些問題美國處理起來頗為棘手,聯合國就可以利用其比較超脫的地位幫助美國達到其外交目的。其次,聯合國可以幫助美國爭取國際合作,減輕美國的外交負担。
  (三)對聯合國改革的動因與目標的認識。美國認為,美國交納了聯合國會費總額的22%,有權要求聯合國進行改革。③改革的動因主要有三個方面:首先,聯合國制度本身缺乏效率和透明度。如石油換食品計劃中的貪污案、維和士兵性侵害丑聞等都暴露了聯合國存在的種種缺陷。其次,聯合國存在著濃厚的反美色彩。美國認為,20世紀60、70年代以來,發展中國家在聯合國中地位上升,并將其作為攻擊美國乃至整個西方世界的外交舞臺;冷戰后,聯合國的反美色彩并沒有隨之消失,如聯合國人權委員會讓美屢屢受辱,安理會在伊拉克戰爭問題上未給予美充分授權等。再次,過去15年世界出現了一些不同于以往的威脅和需求,如失敗國家、超級恐怖主義、種族屠殺等,而聯合國缺乏應對這些問題的手段。美國推動聯合國改革的目標就是要解決上述三大問題,讓聯合國“從會議召集人變成行動協調人,從對話場所變成行動者”④。其改革方案涵蓋反恐、消除貧困與發展、裁軍和防擴散、防止種族屠殺、聯合國秘書處的管理改革、創立建設和平委員會以及成立新的人權理事會等諸多方面。
  二、美國對聯合國改革優先順序的考慮⑤
  美國國會和政府在聯合國改革問題上的側重點有所差異。布什政府傾向于加強聯合國在國際反恐、維和與人權等方面的作用,愿意為此提供所需的各種資源;國會則關心財政管理方面的改革,如如何監督其開支和運作等。美駐聯合國大使博爾頓對改革態度一貫強硬,稱“美國人將聯合國看成解決全球事務‘市場’中的一個競爭者”,如果聯合國不能“成功地解決問題”,美可能甩開聯合國或尋找新的機構來取代。⑥綜合各方主張,美國內對聯合國改革議程的優先順序大致如下:
  (一)提升人權地位,推進聯合國人權機制的建設。美國認為,保護和促進人權與加強法治、推進民主共同構成聯合國的核心原則,聯合國所有機構均應努力推進人權,加強國際人權機制建設。1、認為目前加強人權最為核心的任務不是制定新的標準,而是落實已有標準;應加強人權機制建設,以保證每個人的人權都能切實得到保護。2、敦促各國接受“保護的責任”觀念,認為如出現大規模持續侵犯人權的事件,美國和國際社會有權進行干預。3、認為人權委員會存在“侵犯人權的成員國審查民主國家”的情況,敦促成立人權理事會取代人權委員會,支持設立規模較小、以行動為主導的人權理事會。人權理事會成員應是在實踐人權最高標準方面有良好紀錄的國家,受調查的國家無權參與,其使命是審查最嚴重的侵權問題和提供技術援助。但美認為 2006年3月成立的人權理事會不符合其標準,沒有參與首批成員的選舉。4、鼓勵人權非政府組織更多介入聯合國人權事務。
  (二)改革聯合國“官僚體制”。美國認為,聯合國的行政管理存在著官僚風氣過重、部門設置不合理、腐敗問題滋生、工作效率和員工“士氣低下”等“根深蒂固的機制性問題”,因此提議對聯合國行政機構加以改革。包括:1、加強內部監督,打擊腐敗行為。建立一個與企業審計部門類似的獨立監管委員會,負責處理腐敗問題,保證資源合理配制,以避免類似“石油換食品”丑聞中的腐敗現象和管理混亂;設立“道德辦公室”,直接對秘書長負責,在聯合國系統內部制定道德規范,推動開展一場旨在加強聯合國職員職業道德的學習運動;出臺“更具活力的政策”保護揭露違法行為的人,以確保聯合國系統內部的公正廉明。2、加強聯合國機構的管理。在人事和預算方面給予聯合國秘書長更大權力;把管理能力作為選擇新任秘書長人選的首要標準,美國駐聯合國大使博爾頓稱,“不能接受輪流担任的想法”,“美國將在全球范圍內選擇下一任聯合國秘書長,而不僅僅局限在亞洲”;⑦精簡聯合國秘書長辦公室,并在聯合國秘書處新設一個負責日常工作的高級職務;推行問責制,高級管理人員必須對自己的行為及其后果負責;改革聯合國大會及下設各委員會的結構,提高其工作效率。3、加強對聯合國經費支出的監督。清算過去5年聯合國的開支,使預算工作變得更加合理,積極尋找節省開支的途徑,保證優先項目和部門的資源供應,使會員國從對聯合國的投入中獲取最大的利益;美國政府有關部門每年均應向國會匯報交納聯合國會費和提供捐款的情況,以便進行監督;美國還將與其他成員國溝通,確定聯合國不必從會費中支付開支而完全可以依靠自愿捐款加以維持的機制。目前,美國認為聯合國正在實施的機構改革進展緩慢,非常不滿,并多次公開指責,更在2005年底聯大審議2006-2007財政年度預算時,威脅將繳納會費與機構改革進程掛鉤,一度使聯合國幾乎陷入預算危機。⑧
  (三)加強聯合國處理反恐與防擴散問題的能力。美國把國際恐怖主義和潛在敵對國家作為當前首要威脅,敦促聯合國進一步加強和改進相關機制,以便在此類問題上發揮更大的作用。包括:1、安理會反恐委員會和防擴散委員會應增加人手,給成員國提供更多技術支持,制定具體標準,并對相關國家的“表現”做出評估;制定進行懲罚和打擊的詳細清單,如果一國違反核不擴散條約,懲罚機制即自動開始生效。2、安理會反恐委員會應列出發生恐怖主義事件的國家和不能根除恐怖主義的國家的清單;聯大應盡快就恐怖主義的定義達成一致意見;美支持通過《全面制止恐怖主義公約》,此公約在聯合國打擊國際恐怖主義的努力中具有重要意義,現在應結束爭論,向聯大提交議案并促成通過。3、主張在聯合國框架內加強國際合作,加大打擊恐怖主義的力度,在反恐議題諸如戰后伊拉克、阿富汗等國的重建問題上,美希望得到聯合國和更多國際伙伴的支持。 4、安理會應就伊朗等國的大規模殺傷性武器擴散問題建立定期磋商機制,并盡快制定比較一致的政策;同時應和其他國際組織密切合作,包括鼓勵國際原子能機構在此類問題上發揮更大作用等。
  (四)繼續推進聯合國在預防和結束沖突方面的努力。美國比較看重聯合國在預防和結束國際沖突領域的努力,并希望其在下述方面加以改進:1、在維和方面,一是制定“多維度”的維和戰略,將維護和平與促進沖突國家的經濟、政治發展結合起來,并結合法治手段如建立警察、法庭、監獄,招募、武裝和訓練軍隊等。二是提高聯合國維和部隊的快速反應能力。美國認為,目前志愿參與聯合國維和任務的 80多個國家中,多數國家的部隊不具備快速反應能力。因此,建議“成員國必須真正提高專門有效部隊的可用性”,希望“成員國提供的維和官兵必須接受過良好的訓練并且裝備精良,以便能在志愿基礎上快速部署到熱點地區參與維和行動”。三是建立信息分析和早期預警系統。四是在維和人員和經費上增加投入。五是嚴厲打擊維和人員中的性犯罪事件。2、在沖突調停與建設和平方面,針對聯合國缺乏有效應對失敗國家、恐怖主義、危害人類的罪行及非民主政府的威脅的現實,美國建議成立“建設和平委員會”,為沖突停止后的國家提供重建和人道主義支援,并為該國長期發展提供支持。2006年6月,聯合國“建設和平委員會”已經開始運轉。3、在國際制裁方面,美國認為成功的制裁必須兼顧外交和高壓手段。聯合國應建立更為有效的監督機制、匯報程序和審計手續;同時比較多地顧及制裁的人道主義后果。2005年4月6日,美國參議院通過決議,要求政府減少承担聯合國維和行動的費用,以便向聯合國改革施加壓力。⑨
  (五)對全球經濟發展問題興趣不大。美國希望國際社會承認“八國集團”近年來在促進全球共同發展方面所作的努力,反對讓發達國家在增加發展援助方面承担突出責任,強調發展中國家有責任通過實行良政、消除腐敗來解決發展籌資問題。美認為,全球發展問題的重點應該是支持進行良好的治理和實行明智的經濟政策,希望各國政府更加負責地在援助和減輕債務方面發揮作用,反對把發達國家國民生產總值的0.7%用來援助貧窮國家發展的提議。
  (六)對安理會改革的熱情不高。美國認為,安理會的改革沒有緊迫性,如果要改首先是提高其運轉效率(本質是更好地為美國家利益服務)而非擴大;安理會當前最重要的是幫助解決“伊核”、“朝核”、蘇丹達爾富爾等問題。如果要改,美國建議安理會可增加包括日本在內的兩個“新常”。美國務卿賴斯曾表示支持增加一個或兩個常任理事國,除日本外,還可考慮一個有影響的發展中大國。2005年11月,在聯大就安理會改革議題舉行的辯論中,美駐聯合國代表博爾頓稱美“反對過度擴大安理會,以免安理會迅速采取行動的能力受到削弱”。博爾頓還重申了美國堅持的挑選安理會新常任理事國的標準,包括經濟和人口規模、軍事實力、對聯合國維和行動的貢獻、民主和人權狀況、對聯合國的財政貢獻、防擴散和反恐記錄以及地域平衡原則等。⑩
  三、美國推動聯合國改革的手段
  美國影響聯合國改革主要采用三種手段:
  (一)將會費與改革掛鉤,以拒繳會費相要挾。以會費為武器影響聯合國決策是美國的一貫做法。例如在《國際海洋法》談判時,美國由于不同意該法的內容,就拒繳會費。2004年,為敦促聯合國配合美國對伊拉克“石油換食品”計劃的調查,美國會5名眾議員提出拒繳聯合國會費的提案,即2005財政年度拒付美應繳聯合國會費的10%,2006年上升至 20%。在聯合國改革問題上,美國再次使用拒繳會費的法寶,但政府、國會參眾兩院在具體做法上稍有差異。眾議院最主張采用這種方式,眾院國際關系委員會主席海德于2005年6月提出的《聯合國改革法案》強調,如果聯合國在指定的約40個改革領域中沒有取得成績,美國務院將自動拖欠應繳聯合國會費的一半。參議院也提出類似法案,惟一不同的是拖欠會費的規定不會自動生效,而是授權總統靈活掌握。美國政府担心停止繳納會費將影響改革進程,因此反對海德提案,但是它利用國會通過的法案作為借口,敦促聯合國盡快推行改革,同時又提出在聯合國改革全面啟動之前,只編制臨時預算,待到聯合國大會通過了關鍵改革方案之后,再編制為期兩年的長期預算。
  (二)加強與“民主國家”的合作,反對“非民主國家”的阻撓。美國認為,盡管聯合國192個成員國里的“民主國家”越來越多,但民主國家未能組織起來,有效配合。美國發揮領導作用,整合“民主國家”的行動,對于按照美國意愿改造聯合國非常重要。英、日、澳、加等盟國是美國改造聯合國時需要爭取的主要支持力量。目前,最讓美國頭疼的是美歐之間缺乏”密切的、積極的合作”。在具體改革議程以及聯合國預算問題上,美歐均持不同看法。美國認為,美歐矛盾給那些反對聯合國改革的國家以可乘之機,使它們發揮了過大的影響。隨著跨大西洋關系逐漸改善,美歐在聯合國改革問題上的磋商與合作將得到加強。
  (三)用各個擊破的戰術對付安理會改革問題。對于“四國集團”中的日本、德國、印度、巴西,美國采取了不同的策略:一度明確拒絕德國、印度的“入常”請求,只公開表示支持日本“入常”,但反對日本提出的安理會擴大方案。美國使用這種區別對待的辦法打破了“四國集團”聯合作戰的格局,對阻止四國在第一階段的沖擊發揮了關鍵作用。
  注釋:
  ①關于聯合國改革的不同理論模式,可參閱劉力:“聯合國改革的理論視角和中國的思考”,《國際論壇》,2004年9月,第6卷第 5期。
  ②United States Institute of Peace, American Interests and UN Reform:Report of the Task Force on the United States,2005,p.3.
  ③United Sates Institute of Peace,American Interests and UN Reform:Report of the Task Force on the United States,2005,p.6.
  ④同上,第4頁。
  ⑤第二部分資料主要來源于美國和平研究所(United States Institute of Peace)2005年發表的有關聯合國改革問題的研究報告《行動規則》(The Imperative for Action)。
  ⑥鳳凰衛視網站:“聯合國改革舉步維艱,美威脅尋找新機構取代”,2005年11月16日,http://news.phoenixtv.com/phoenixtv/ 83880642571403264/20051116/689103.shtml.
  ⑦鳳凰衛視網站:“美國稱亞洲人不是下任聯合國秘書長唯一選擇”,2005年11月4日,http://news.phoenixtv.com/phoenixtv/83880642571403264/20051104/679456.shtml
  ⑧央視國際新聞:“聯合國2006至2007財政年度預算通過,難題猶存”,2005年12月24日,http://www.cctv.com/news/world/20051224/100581.shtml
  ⑨新華網:“美國參議院通過減少承担聯合國維和費用決議”,2005年4月7日,http://news.xinhuanet.com/world/2005-04/ 07/content_2798033.htm
  ⑩央視國際新聞:“美國重申反對過度擴大聯合國安理會”,2005年11月11日,http://www.cctv.com/news/world/20051111/ 100942.shtml

國際資料信息京1~4D7國際政治高曉琨20072007
作者:國際資料信息京1~4D7國際政治高曉琨20072007
2013-09-10 21:31

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