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聯合國與維持國際和平--紀念聯合國成立50周年
聯合國與維持國際和平--紀念聯合國成立50周年
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  聯合國成立至今已有50年的歷史。在這50年中,聯合國在國際事務中發揮著越來越大的作用,本文僅就聯合國與維持國際和平進行評述。
    一、維持國際和平是創建聯合國的主要目的
  在國際實踐中,世界各國都在探索維持國際和平的方法,于是出現了擴充軍事實力自保,對外結盟或實行均勢政策等傳統的維持國際和平的手段。歷史證明,這些手段并不能消除戰爭,實現國際和平。實踐要求人類必須找到一種新的能夠真正有效地防止戰爭,確保國際和平的方法或機制,于是在國際社會中建立一個權威的國際組織來維持國際和平的設想被重新提到日程上來。依據1919年4月28日巴黎和會通過的《國際聯盟盟約》而成立的國際聯盟則是這一設想的果實。國際聯盟是世界上第一個以維持國際和平與安全為宗旨的普遍性國際組織,它進行了世界所盼望的維護國際和平的實驗,但終因強權政治的控制和破壞以及自身結構的缺陷,結果不僅未能贏得和平,反而引發了第二次世界大戰。國際聯盟的實驗失敗了,但并非沒有價值,它為后來的聯合國提供了經驗教訓,有利于聯合國在更高的水平上進行維持國際和平的新的實驗。
  建立聯合國的思想,萌發于第二次世界大戰的中期。1941年6月12日,英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、比利時、捷克斯洛伐克、希臘、盧森堡、荷蘭、挪威、波蘭、南斯拉夫、南非和法國的代表,在倫敦簽署了一項《聯盟國宣言》,強調“持久和平的唯一真正基礎是,各國自由人民志愿在一個已經擺脫侵略威脅、人人享有經濟和社會安全的世界中進行合作”。[①]這就涉及到建立某種形式的國際組織機構問題。1941年8月14日,美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾發表了一次聯合宣言,即大西洋憲章。兩國領導人希望能在世界上建立“廣泛而永久的普遍安全制度”。1942年元旦,以美、英、蘇三大國為首的26個反法西斯國家在華盛頓簽署了《聯合國宣言》,在這個文件里第一次采用了“聯合國”這一名稱,它是由美國總統羅斯福建議的。1943年10月,中、蘇、美、英代表在莫斯科會議上共同簽署了《普遍安全宣言》,宣言聲明:“有必要在盡速可行的日期,根據一切愛好和平國家主權平等的原則,建立一個普遍性的國際組織,所有這些國家無論大小,均得加入為會員國,以維持國際和平與安全”。[②]1944年8--10月,中、蘇、美、英四國代表在美國的敦巴頓橡樹園會議上草擬了戰后國際組織的章程,建議戰后國際組織取名為“聯合國”,提出聯合國的主要機關安理會有維持國際和平與安全的主要責任。1945年2月的雅爾塔會議上,美、蘇、英三國領導人宣布,他們一致同意建立一個普遍性國際組織以維護國際和平與安全。1945年6月25日,舊金山會議一致通過了《聯合國憲章》,憲章指出,維持國際和平與安全是聯合國的首要宗旨。憲章在其原則中規定:“各會員國應以和平方法解決其國際爭端,俾免危及國際和平、安全及正義。”[③]1945年10月24日,《聯合國憲章》正式生效,標志著聯合國的建立。 
  第一次世界大戰之后建立了國際聯盟,第二次世界大戰之后建立了聯合國,這兩個國際組織都與戰爭聯系在一起,絕非是歷史的巧合。它反映了世界人民反對侵略戰爭,渴望世界和平,希望能找到一種保障國際和平與安全的組織形式或機制的普遍愿望,是對歷史對戰爭反思的結果,所以,創建聯合國的主要目的,就是為了維護國際和平與安全,實現人類長期以來夢寐以求的理想。
    二、聯合國在維持國際和平中的貢獻
  (一)聯合國大會通過的有關維持國際和平與安全的宣言和決議,發揮了世界輿論的威力,對國際局勢的影響不可低估,形成了世界性的反對侵略,維護和平的氛圍。
  聯合國大會通過的有關宣言和決議主要有:
  1、聯大在1950年通過的題為“聯合一致共策和平”的決議;
  2、聯大在1957年通過的關于各國間之和平、睦鄰關系的決議;
  3、聯大在1965年通過的關于不容許干涉各國內政和保護各國獨立和主權的宣言,宣言認為這類干涉威脅全面和平;
  4、聯大在1966年重申各國應嚴格禁止使用武力威脅或使用武力侵害任何國家的領土完整或政治獨立;
  5、聯大在1970年通過了加強國際安全宣言;
  6、聯大在1974年通過了關于侵略定義的決議,要求各國不得采取一切侵略行動;
  7、聯大在1977年通過了加深和鞏固國際緩和宣言,宣言宣布決心努力消除國際緊張局勢的起因和影響,并且加強聯合國在維護國際和平與安全方面的作用;
  8、聯大在1982年通過了關于和平解決國際爭端的馬尼拉宣言;
  9、聯大在1984年通過了人民享有和平權利宣言;
  10、聯大分別在1985、1987、1992年再次重申不使用武力,和平解決國際爭端;
  此外,聯大還多次通過決議,譴責侵略,要求侵略者從被占領土撤軍;呼吁沖突各方停火,召開沖突各方的國際和平會議,以和平方式解決爭端;提出禁止使用核武器等等。
  (二)聯合國安理會采取行動或措施(包括強制和非強制兩種),以防止或制止侵略及其他對和平造成破壞或威脅的行為,促成、維持或恢復國際和平。 
  1、安理會促請各國和平解決其爭端,以維持國際和平。安理會可以就足以危及國際和平與安全的爭端或情勢進行調查,如斷定某項爭端或情勢具有足以危及國際和平與安全的性質,安理會可以促請各當事國應首先通過談判、協商、斡旋、調停、調查、和解、仲裁、司法、利用區域機構或區域協定、或各該國自行選擇的其他和平方法,求得爭端的解決。在安理會的不懈努力下,和平方式在解決國際爭端中被廣泛采用,成為首選方法,發揮著重要作用。例如延續了40多年的阿以沖突證明,武裝對抗只能加劇矛盾,和平談判才是解決問題的最佳途徑。  
  2、安理會采取維持和平行動。一般認為,維持和平行動是以《聯合國憲章》第40條為依據,在實踐中逐漸形成和發展起來的一種特殊的非強制措施。在憲章中,關于調解的條款和關于強制行動的條款之間有一個空白,維持和平行動發展成為填補這個空白的實際辦法。它基本上是一種阻滯行動,旨在制止或遏制沖突中的戰斗行動,促使沖突各方以和平方式解決其爭端。聯合國秘書長在他的報告中解釋維持和平行動時說,是為了幫助維護或恢復沖突地區的和平,由聯合國組織的有軍事人員參與,但無強制執行權力的行動。
  維持和平行動大致分為兩大類:部署觀察團和維持和平部隊。它們都是由安理會組織的,特殊情況下由聯合國大會組織,要求由聯合國秘書長指揮。具體事務由觀察團和維持和平部隊的首長負責。
  觀察團,是由當事國認為公正的會員國應聯合國秘書長的要求向聯合國提供的非武裝軍官組成的。其主要職能是觀察、監督某一地區維持停火的狀況,如有破壞停火的事件發生,應進行調查,并盡力加以改善。
  聯合國在1948年6月設立了第一個觀察團,即在中東建立的聯合國停戰監督組織,負責觀察、監督阿以之間停火協定是否得到執行,必要時調解沖突。這是聯合國采取的第一次維持和平行動。此后,聯合國依據同樣原則建立了其他幾個觀察團。1949年的聯合國駐印度、巴基斯坦軍事觀察小組;1958年6月的聯合國駐黎巴嫩觀察組;……1991年4月的聯合國駐伊拉克、科威特觀察團;1991年9月的聯合國駐西撒哈拉觀察團等。觀察團在防止和控制沖突,促成和維護和平與安全方面起了重要的作用。
  維持和平部隊,一般情況下是由聯合國秘書長按照安理會的決定建立而由若干會員提供的武裝分遣隊組成的。它通過對停火、停戰協定或撤軍的監督,來防止局部性沖突及敵對行為的再度發生或擴大。維持和平部隊的士兵一般只裝備輕型防御性武器,可以進入現場進行巡邏或實際插入對立各方,使之隔離,必要時還可以進行調查,促成談判和進行和解工作。維和部隊應是非強制的和中立的,他們只有出于自衛才能被準許使用武力,不能干涉駐在國的內政,也不能支持沖突中的一方來反對另一方。
  聯合國的第一支維持和平部隊,當時稱聯合國緊急部隊,建立于1956年11月,是為了結束1956年中東戰爭并監督埃及和以色列之間的停戰而建立的。這是一支隔離埃、以軍隊的緩沖力量,目的是盡量避免雙方的沖突。此后,依據同樣原則和體制建立了其他維和部隊。1960年至1964年為恢復剛果的和平和秩序而派駐剛果共和國(現扎伊爾)的“聯合國剛果部隊”;1962年至1963年派駐西伊里安幫助印尼從荷蘭手中接管當地行政權的“聯合國西伊里安安全部隊”;……從1978年起為監督以色列撤軍和協助黎巴嫩政府恢復權力而派駐黎巴嫩的臨時部隊以及最近幾年為防止、減少或控制武裝沖突,恢復或維持和平與秩序而向柬埔寨、原南斯拉夫、莫桑比克、索馬里、盧旺達等國派駐的聯合國維持和平部隊。
  3、安理會采取強制行動,以維持或恢復和平。當國際爭端或情勢已經發展到威脅和平、破壞和平甚至出現侵略行為時,安理會所建議的各種和平解決方法及臨時辦法(如停止敵對行動,結束報復措施,撤軍,接受國際安排等等)仍未奏效時,安理會有權決定采取強制行動,安理會的決定對各會員國均有約束力,各會員國有義務執行安理會的決定。所謂的強制行動,包括非武力行動和武力行動。一般情況下,安理會首先采取非武力行動,如進行經濟制裁、武器禁運、甚至斷絕外交關系等。在實踐中,對南非采取的強制行動就屬于這種。經濟制裁、武器禁運等使南非在國際社會陷于孤立境地,經濟損失慘重,導致政局更加動蕩,所以南非進行改革和新南非的出現與安理會對南非采取的強制行動不無關系。這對于維持南部非洲的國際和平具有十分重要的意義,使南非與周邊國家的關系由敵對轉為伙伴關系。當非武力行動無效時,安理會可考慮并決定采取武力行動,對威脅、破壞和平甚至侵略別國的行為進行軍事打擊,以維持或恢復和平。這方面的典型事例就是安理會授權多國部隊對伊拉克的軍事行動。伊拉克侵占科威特后,安理會通過了一系列決議,譴責伊的侵略,要求其從科撤軍,并對伊實行各方面的制裁,但仍未奏效,終于導致安理會授權軍事干預。其結果是迫使伊全部和無條件地接受了安理會的決議,科威特主權和國際和平得到恢復。海灣危機的解決,給聯合國歷史寫下了光輝的一頁,這是聯合國在維持國際和平方面的一次成功嘗試,是正義的勝利,它使人們看到了聯合國在維持國際和平與安全方面的巨大潛力,極大地恢復了國際社會對聯合國的信心。
  (三)裁軍,盡量減少或消除潛在的戰爭威脅。
  根據《聯合國憲章》關于裁軍的規定,聯合國于1959年宣布裁軍努力的最終目標是,在有效的國際監督下對核武器和常規武器均進行全面徹底裁軍。為了實現這一目標,聯合國建立了一系列裁軍機構,主要有:聯大第一委員會、聯合國裁軍審議委員會、世界裁軍會議問題特設委員會、裁軍研究所、聯合國秘書處裁軍事務部、裁軍研究專家組等。上述裁軍機構都開展了裁軍活動。聯合國還分別于1978、1982、1988年召開裁軍特別會議,三次裁軍會議對于動員世界人民反對某些大國軍備競賽維護世界和平起了有益的作用。
  關于核裁軍,聯合國多次提出限制、削減和取消核武器及其運載系統,確保不使用核武器,停止生產核武器和用于核武器目的的可裂變物質,限制有核武器國家部署核武器。1981年,聯大通過了《關于防止核浩劫的宣言》,指出使用核武器將違反《聯合國憲章》,是危害人類罪。聯合國還就部分或全面禁止核試驗,防止核武器擴散,保證無核武器國家的安全,建立無核區,和平利用核能,防止在外空放置核武器等方面作了許多有益的工作。聯合國還推動美蘇兩個最大的核武器國家進行核裁軍談判。使得美蘇兩國在限制、削減戰略核武器會談以及在短、中程核軍備裁減會談等方面取得了一些積極成果,簽署了有關的條約和協定。蘇聯解體后,美俄之間的裁軍進程明顯加快。
  聯合國在禁止生產和使用其他大規模毀滅性武器方面也作了有益的工作。在聯合國的組織、協調和推動下,1972年,簽署了《關于禁止發展、生產和儲存細菌(生物)及毒素武器和銷毀此種武器的公約》;1993年簽署了《禁止化學武器公約》。聯合國還就禁止研制新型的大規模毀滅性武器進行了討論,號召世界各國就禁止研制放射性武器、激光武器、次聲武器、電磁武器、地球物理武器等達成具體協定,以防止這些新型武器出現及其使用危害人類的生存。
  關于常規裁軍,聯合國提出開展區域性和世界性的裁軍運動,削減軍事預算和減少武裝力量的人數,武器的轉讓必須注意使常規軍備保持在與各國安全相適合的低水平上。聯合國會議于1979、1980年還通過《禁止或限制使用某些可被認為具有過份傷害力或濫殺濫傷作用的常規武器公約》及其三個議定書,并于1981年4月開放供各國簽署。
    三、聯合國在維持國際和平方面存在的問題
  聯合國在維持國際和平方面作出了重要貢獻,但由于霸權主義、強權政治和集團政策的影響,聯合國在維持國際和平方面也存在一定的問題,使其作用的發揮受到了一定的限制。
  1、聯合國體制本身的問題--大國否決權。
  根據《聯合國憲章》第27條的規定,任何常任理事國在不是爭端當事國的前提下,可在非程序性事項的決議上,投反對票,即否決,則該決議就不能通過,安理會就不能有所作為。這就是安理會表決制中的“大國一致原則”,或稱“大國否決權”。它是二次大戰結束前原蘇聯和以美國為首的西方既矛盾又合作的產物,延續至今。在冷戰時期,大國否決權成了美蘇等國斗爭的工具,當議案牽涉到其根本利益時,美蘇等國就不顧國際正義而行使否決權,阻止不利于己的決議通過,使聯合國維持和平的行動難以實施。例如,1979年,當安理會審議一項要求越南從柬埔寨撤軍的決議草案時,由于原蘇聯投反對票而未能通過;1980年,安理會審議阿富汗局勢及其對國際和平與安全的影響,要求外國軍隊立即撤出阿富汗的決議草案,由于原蘇聯投反對票而未能通過;1985年2月,安理會審議以色列軍隊從黎巴嫩南部撤出的決議草案,由于美國投反對票而未能通過。
  大國否決權在某種情況下縱容了侵略行為,破壞了和平,與聯合國制止侵略、維持或恢復和平的使命背道而馳。所以廣大發展中國家關于修改、限制甚至取消否決權的要求是合理的,但要做到這一點是極其困難的,因為常任理事國在修改、限制甚至取消否決權問題上也同樣擁有否決權。
  2、大國操縱和利用聯合國,為他們的戰略利益服務。
  最典型的就是美國。美國利用經濟、軍事援助,政治控制等方法,使許多國家依附自己,從而在聯合國的投票表決中占有優勢。美國為了給自己的行動披上合法的外衣,欺騙世人,就操縱和利用聯合國,使之通過符合自己戰略利益的決議。如1950年6月,美國趁原蘇聯駐聯合國代表馬立克缺席之機,操縱聯合國安理會通過決議,出兵朝鮮,干涉朝鮮內政,以達到其蓄謀已久的侵略擴張野心。從朝戰一事可見美國操縱和利用聯合國,以維持或恢復和平為名,行侵略擴張之實之一斑。
  在波黑沖突中,美國由于厭惡仍由原共產黨人掌權的塞爾維亞共和國,又對受后者支持的波黑塞族不肯屈從美國意志的強硬立場惱羞成怒,為了實現插手、控制巴爾干地區的戰略目標,就操縱和利用聯合國,以聯合國的名義對塞族進行政治恐嚇、經濟制裁和軍事威脅。而對穆克兩族則多方袒護,使聯合國作為公正調解人的形象受到損害。可以說,由美國的利益決定的美國立場幾乎代替了聯合國在波黑沖突問題上的立場,所以1993年9月2日的英國《衛報》的一篇文章指出:“聯合國組織還是充分地為美國的利益效勞”。
  3、聯合國的某些干預行動背離了《聯合國憲章》,失去了法律依據。
  (1)強制行動的軍事指揮權不符合《聯合國憲章》的規定。根據憲章的規定,聯合國采取的強制行動應由“安理會各常任理事國之參謀總長或其代表”組成的“軍事參謀團”協助安理會作出決定。軍事參謀團在安理會的領導下“負戰略上指揮之責”。[④]然而在實踐中并未組織“軍事參謀團”,而是由某些大國制定軍事計劃和控制軍事指揮權。在海灣戰爭中,美國將軍自行制定打擊伊拉克軍隊的“沙漠風暴行動”計劃,美國將軍施瓦茨科普夫指揮了這次軍事行動。對波黑沖突的軍事干預的指揮權掌握在北約,實際上是控制在美國手中,而安理會只能隨著美國的指揮棒轉,從而使自己的地位、權力和聲譽受到損害。                   
  (2)設置戰爭罪法庭,超出了《聯合國憲章》的范圍,其法律效力成為疑問。憲章中并沒有設置戰爭罪法庭的規定,1993年2月22日,安理會通過了設立巴爾干戰爭罪法庭的決議,美國主張將塞爾維亞和波黑塞族領導人以“戰犯”的罪名起訴。安理會的這一決議顯然沒有憲章的規定作為法律依據,因而難以產生法律約束力,只能是一種脫離憲章的加劇沖突的一紙空文,根本不可能得到實施。         
  (3)聯合國介入一國內部沖突,不符合《聯合國憲章》關于解決國際爭端的規定。憲章關于解決國際爭端的條款的適用范圍只限于國際性問題,即國家之間的沖突,一國內部沖突應排除在聯合國職權之外。然而在實踐中,聯合國卻深深卷入安哥拉、索馬里、波黑等國的內戰,這說明某些大國正利用聯合國作為干涉別國內政的工具。
  4、聯合國的某些干預行動中出現了違反國際法的情形。
  國際法中的許多國際條約和國際慣例都禁止在戰斗行動中傷害平民,如1899年和1907年的海牙公約,1949年戰時保護平民公約及1977年日內瓦公約的兩個附加議定書都有此規定。然而聯合國在干預索馬里的行動中對艾迪德部隊發動大規模軍事打擊時,對武裝部隊和平民不加區別,致使許多平民喪命。這明顯地違反了國際法,背離了《聯合國憲章》的宗旨和精神。
  5、聯合國近年來的干預行動出現了一種動輒實施經濟制裁、軍事封鎖和訴諸武力的傾向,對和平解決爭端缺乏足夠的愿望和耐心。
  這反映了某大國的壓服和急于求成的心理。這種“強制和平”而非維持和平的做法,實踐證明效果不佳。經濟制裁和軍事干預,很難產生令沖突各方都能接受的結果。只能是由于策略上的原因,暫時屈從,而后又有反復,或者壓力愈大,反抗愈烈。所以真正持久地解決爭端問題,還必須在和平解決爭端這一方法上下功夫,特別是使用武力應當是各種和平方法用盡仍不奏效時迫不得已使用的最后手段,必須謹慎。①《現代國際組織》武漢大學出版社1984年版第33頁。②《國際關系史資料選編》上冊第751頁,武漢大學出版社1983年版。③《國際法資料選編》第819頁,法律出版社1982年版。④見《聯合國憲章》第45、46、47條。
                     (責任編校:鄭艷鳳)
  
  
  
錦州師院學報(哲社版)049-054D7國際政治王國富19951995 作者:錦州師院學報(哲社版)049-054D7國際政治王國富19951995
2013-09-10 21:31

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