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聯合國在世界環境與發展事務中的作用
聯合國在世界環境與發展事務中的作用
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  環境與發展問題,關系到人類的生存和發展,是當代國際社會面臨的重大課題。聯合國作為世界上最大的國際組織在處理全球環境與發展問題上正發揮出日益重要的作用,受到廣泛重視。本文擬對聯合國在世界環發事務中的作用做一初步分析和探討。
    一、聯合國參與環境與發展事務的歷史背景
  在聯合國的歷史上,與和平與安全問題、裁軍問題、經濟發展問題、人權問題等相比,環發問題是一個較新的課題。翻開聯合國憲章,我們不難看出,當初聯合國成立之時被賦予的主要使命是協調國家之間、民族之間的關系以維護世界和平與安全、推動國際經濟的發展并促進人權保護。因此,在聯合國成立之初,環發問題并沒有被列入重要的議事日程。雖然聯合國成立之后,聯合國系統的一些機構如糧農組織、世界衛生組織、聯合國教科文組織、世界氣象組織等在各自的活動中曾涉及環境保護領域,但這些活動都是零星而分散的,局限于本部門,作用和影響很有限。進入五、六十年代以后,世界經濟從二戰的重創中迅速恢復并高速增長,自然資源的消耗量急劇增加,同時由于西方國家長期以來“先污染,后治理”的做法,片面強調經濟增長的重要性,忽視環境保護,使人類賴以生存的自然環境遭到空前的污染和破壞。一個巨大的威脅開始迫近人類,這就是人類與自然的關系嚴重失衡,人類的生存與發展處于深刻的危機之中。其突出的標志是,以1952年的倫敦煙霧事件、1953年的紐約毒霧事件、1953年開始的日本“骨痛病”事件、1968年開始的“米糠油”事件等為代表的一系列重大的社會公害事件頻繁發生,損失巨大,舉世震驚。[①a]
  五、六十年代公害的泛濫開始引起國際社會的廣泛關注。一場超越國界的反污染、反公害的環境運動拉開了帷幕。尤其是在西方國家成千上萬的群眾通過游行、示威、抗議等各種方式要求政府采取有力措施治理環境問題。1970年4月22日,美國2000多萬人在全美各地進行游行、集會、演講,通過豐富多彩的活動宣傳保護環境的重要性,在全球產生了廣泛的影響。從此,4月22日成為世界性的地球日。地球環境狀況的嚴重惡化,使人類的安全受到嚴重威脅。聯合國作為世界上規模最大、最具影響力的政府間國際組織,對人類的安全負有特殊的責任。因此,人們寄希望于聯合國。但是,60年代是一個風云激蕩、亂云飛渡的年代,國際關系處在大動蕩、大分化、大改組的時期,復雜多變的國際形勢使聯合國疲于應付,美蘇爭霸則使聯合國難以發揮作用,聯合國自身的處境相當艱難。盡管如此,面對環境問題對人類造成的嚴重威脅,面對國際社會的強烈呼聲,聯合國在困難的形勢下,承担起歷史賦予的使命,積極行動起來,投入到拯救地球的行列。于是,如何在維護世界和平與安全的同時,尋求人類與自然的和平,就成為聯合國面臨的重大課題,赫然列入了聯合國的重要議事日程。1968年聯合國大會通過了一項決議,決定于1972年6月在瑞典斯德哥爾摩召開一次聯合國人類環境會議。1972年6月5日至6月16日,聯合國人類環境會議在斯德哥爾摩隆重舉行。110個國家的1200多名代表出席了大會。大會充分討論了有關保護環境的理論和現實問題,制定了一系列對策和措施。大會提出了一個響亮的口號“只有一個地球”,成為與會代表的共識。會議通過了《人類環境宣言》和一個行動方案。宣言規定了一系列解決環境問題的基本原則。行動方案包括160多項具體內容,成為后來聯合國開展環境行動的指南。大會還決定在聯合國增設專門的環境機構,負責協調全球環境保護方面的合作。聯合國環境規劃由此產生。
  1972年聯合國人類環境會議的召開既是世界環境保護歷史上的一座里程碑,也揭開了聯合國歷史的新篇章,其意義是深遠的。從環發角度而言,聯合國人類環境會議的召開首次將環境與發展問題列入世界政治議程,使環發問題具有全球意義,極大地推動了人類環境意識的覺醒。從聯合國角度看,人類環境會議是聯合國歷史上第一次全面討論環境問題,標志著聯合國開始全面介入世界環發事務,它既為國際合作開辟了一個嶄新的領域,也反映了聯合國適應形勢發展、迎接全球挑戰的能力。
    二、聯合國在世界環發事務中的作用
    (一)實現了戰略思想的突破
  在環發領域,一個帶有戰略性和根本性的問題是如何認識環境與發展之間的關系?當代在環境與發展的關系問題上曾出現過兩種主要思潮。第一種是傳統的經濟發展戰略所代表的經濟發展決定論。其代表人物是著名的英國經濟學家凱恩斯。凱恩斯理論把工業化作為主要手段,主張將國民生產總值或國民收入的增長置于絕對優先的地位,認為增長是社會發展的第一標志,是所有人類獲得美好生活的先決條件。凱恩斯理論在二戰后曾一度風靡全球,成為西方資本主義世界普遍接受的正統理論。在凱恩斯理論的指導下,五、六十年代,西方經濟高速增長,創造了神話般的經濟奇跡。但是,這種增長是以犧牲環境作為代價的。就在世界經濟不斷發展的同時,世界環境也在不斷地遭到破壞,于是人們還來不及享用物質進步帶來的巨大利益,便遭到了自然界的瘋狂報復。世界重大的公害事件大多集中地發生在五、六十年代,給人類的未來投下濃重的陰影。在嚴酷的現實面前,人們開始深刻地反省,逐步認識到傳統發展戰略的致命弱點在于把經濟發展與環境保護對立起來,把自然界單純地看做是供人類開發利用的對象,人類的活動就在于如何從自然界中索取更多的東西,而對其后果不予考慮。在此基礎上60年代中后期,一種新的理論應運而生,這就是以羅馬俱樂部為代表的反增長論或零增長論。該理論的基本觀點是:現代社會最大的禍害是追求增長。要擺脫世界面臨的危害,就必須有目的地在全世界范圍內或者一些國家內暫時停止物質資料和人口的增長。零增長論作為對凱恩斯正統經典理論的反叛,在70年代產生過相當大的影響。但由于零增長理論同樣是把環境與發展對立起來,只是走到了另一個極端,即把自然從單純的索取對象變為簡單的保護對象,因此依然沒有找到正確處理環境與發展之間關系的途徑。
  這樣,如何走出環境與發展關系問題上的理論誤區,尋找一種新的正確的發展模式,作為一個重大的理論和現實問題,客觀地擺在了聯合國面前。聯合國從一涉足環發事務就開始了對這一問題的探索。1972年的聯合國人類環境會議雖然沒有充分認識到環境與發展之間的聯系,但對這一問題已有所涉及。這次大會通過的人類環境宣言指出:“在發展中的國家中,環境問題大半是由于發展不足造成的”,“在工業化國家里,環境一般同工業化和技術發展有關”。[①b]由此可見,聯合國已開始從發展的角度來認識環境問題并注意到環境與發展之間的一些內在聯系。1980年3月聯合國大會向全世界發出呼吁:“必須研究自然的、社會的、生態的、經濟的以及利用自然資源過程中的基本關系,確保全球的持續發展,”這里首次提到了“持續發展”。此后不久,聯合國大會作出決議,成立世界環境與發展委員會,主席由挪威首相布倫特蘭夫人担任。1987年,世界環境與發展委員會發表了長達400頁的長篇報告——《我們共同的未來》。該報告以其對持續發展理論的創造性貢獻而成為聯合國的重要文獻。報告認為決定人類和地球前途與命運的是環境。當前地球正在經歷一個巨大發展和根本變遷的時期,其主要表現是:一方面人類經濟迅速增長,另一方面自然界遭到嚴重破壞,而經濟增長的很大一部分是從自然界中吸取原料的。這些相關的變化將全球的經濟和生態以新的形式結合在一起,需要找到一條新的發展道路,即持續發展的道路。對于持續發展這一中心概念,報告作了明確定義,“持續發展是既滿足當代人的需要又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅的發展。”報告還列出了實現持續發展的一系列先決條件。持續發展理論的問世,為環境政策和發展戰略的統一提供了一個共同的基礎。報告發表后引起全球轟動,受到國際社會的高度評價。在1992年的聯合國環境與發展大會上,持續發展的戰略思想作為一種新的觀念和發展道路,被人們廣泛接受,成為人類的共識和世界各國制定發展政策的基礎。大會通過的五個重要文件始終貫穿著持續發展的思想。這充分表明,持續發展的戰略思想已成為當代環境與發展關系中的主導潮流。在探索新的發展模式和發展道路的過程中,聯合國走在了各國的前面,實現了戰略思想的突破,堪稱對世界環發事業的一大重要貢獻。
    (二)致力于推動環發領域的國際合作
  在現代社會,環境問題最突出的特點之一是環境問題超越國界而為全人類所共有。因此,在環發領域加強國際合作是解決全球環發問題不可缺少的關鍵一環。聯合國在這方面發揮了無可爭議的主導作用,其主要表現是:
  1.為國際合作創造必要的前提
  這主要包括兩方面。其一,推動各國建立環境機構。1972年以前,只有瑞典、美國等西方少數幾個國家設有環境管理部門。1972年的聯合國人類環境會議召開以后,各國紛紛建立了環保機構。不僅如此,聯合國還直接幫助發展中國家建立環境機構,如環境署已在環境機構的建設方面向54個發展中國家提供了指導。如今幾乎所有國家都建立了環境機構。其二,加強環境的監測評估。早在1973年1月,聯合國即建立了國際環境情報網,其目的是為了準確把握全球環境狀況,一旦發現情況立即分析原因,然后呈報給各國政府及有關的國際組織。該情報網主要包括全球環境監測系統和國際環境資料來源查詢系統。全球環境監測系統擁有143個國家的3萬名科學家和技術人員。他們通過人造地球衛星等現代化工具晝夜警惕地監視著氣候的變化、污染及其對健康、自然資源和海洋的影響。國際環境資料來源查詢系統包括分布于129個國家的6000個機構和600個數據庫,每年要回答世界各國大約11000多條有關環境的查詢。聯合國的上述工作為各國了解全球環境狀況,采取環境行動提供了寶貴的科學依據。
  2.積極發起和主持有關環境問題的國際會議
  自聯合國成立以來,尤其是1972年以來,聯合國發起和主持的國際環境會議日益頻繁,據不完全統計,迄今超過1000次。會議種類繁多,既有綜合性的,也有專題性的;既有全球性的,也有區域性的。其中以1972年的人類環境會議和1992年的環發大會最重要,被譽為人類環發歷史上的兩座豐碑。尤其是1992年的環發大會是有史以來規模最大的政府間會議。103個國家的元首或政府首腦,178個國家的15000名代表參加了這次盛會并簽署了5項國際文件。這次大會是當今國際社會尋求加強環發領域國際合作的最高標志,具有深遠的歷史意義。
  3.促進國際環境立法
  國際環境立法是推動各國采取環境行動、切實加強國際合作的重要手段。但在1972年以前,國際環境法的發展十分緩慢。1992年人類環境會議之后,國際環境法得到了迅速發展。而這與聯合國的大力推動是分不開的。據統計,從1972年至1989年,共達成約140項國際環境協定,不包括聯合國其他機構,僅聯合國環境署一家主持制定的協議就占了其中的1/3。聯合國對國際環境法的主要貢獻是:第一,使國際環境法日趨系統、有序,形成了綜合性的總綱領、總原則。包含7項序言和26條原則的人類環境宣言,包括27條原則的聯合國環發宣言以及1982年聯大通過的世界自然憲章等都是重要的綜合性國際環境法律文件,為世界各國的環境行為提供了基本守則。其中關于地球一體的思想即地球整體性的思想,實行國際合作的原則,充分尊重和照顧發展中國家的利益的原則等已發展成為當代國際環境法的基本原則。第二,使國際環境法日益發展成為一個內容豐富、門類齊全的國際環境法體系。聯合國主持或參與制定的國際環境協定數量多、容量大,涉及面廣,幾乎涵蓋了所有環境問題,包括生物多樣性、自然與自然系統、海洋、淡水、大氣層污染、臭氧耗竭、有毒和危險廢物、土壤和沙漠化等等,涉及全球絕大多數國家。尤其是聯合國系統主持制定了大量全球性環境協定,彌補了國際環境法中區域性、雙邊條約多,全球性條約少的不足。第三,使國際環境法中長期存在的實施性差、缺乏監督機構和保證機制的局面有所改觀。目前,聯合國系統主持的環境立法已經越過一般性議論和簽署原則性宣言的階段進入制定具體化和量化標準并逐步付諸實施的階段。如由環境署主持起草的關于減少消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書1991年經倫敦會議修正規定,受控制的破壞臭氧層物質共有7類100多種,到2000年要完全廢除GFCs、哈龍、四氯化碳和三氯乙烷。與此同時,伴隨一些國際環境公約的實施,一些監督執行的措施也陸續出臺。最引人注目的是繼環發大會通過了意義深遠的《21世紀議程》之后,1992年12月,聯大批準成立了一個新的高級別的可持續發展委員會負責監督執行21世紀議程。
  4.加強資金援助的機制
  為了緩解發展中國家在參與解決全球環發問題時所面臨資金短缺等問題,1990年11月,由世界銀行、聯合國開發署和環境署共同建立了一項“全球環境基金”(GEF),旨在幫助貧困國家支付用于解決全球環境問題的費用。1991年該基金撥款2.75億美元用于支持一些發展中國家的約25個項目,到1993年共撥款7億美元,預計從1994年—1997年,拔款總款將比過去增加3倍以上。[①c]
    (三)加強內部的機構建設和協調,促進持續發展
  1973年1月,聯合國環境規劃署的成立是聯合國加強內部環境機構建設的重大舉措。環境署包括環境理事會、環境秘書處和環境基金,負責協調各國在環境領域的活動。自成立以來,聯合國環境署的作用和影響越來越大,已發展成為最重要的國際環境組織和國際環境活動中心,以后根據形勢發展的需要,聯合國又新設立了一些處理環發問題的機構,如可持續發展委員會等。以環境署為代表的、直接以環發問題為對象的一批聯合國機構的建立,大大增強了聯合國干預國際環境事務的能力,強化了聯合國在環發領域的作用和地位。與此同時,聯合國越來越重視加強聯合國已有機構在處理環發問題上的協調,使持續發展的思想貫穿于聯合國系統所有機構的工作之中。這項工作由環境署負責。環境署主要通過兩種途徑協調聯合國系統的持續發展工作。其一,加強與聯合國其它組織、機構的合作。如僅1989年,環境署與聯合國的其它機構就進行了63個項目的合作。其二,編制聯合國全系統中期環境方案,這是一個貫穿于聯合國各行動委員會的六年行動計劃,主要通過聯合國高級合作管理委員會和由各機構負責環境問題的人員定期召開會議得到協調。目前已實施兩個全系統中期環境方案。第一個從1984—1989年,第二個從1990—1995年。為進一步加強聯合國系統在環發領域的協調一致,1989年7月在奧斯陸召開了聯合國主要負責人會議。來自世界銀行、國際貨幣基金組織等9個聯合國重要機構以及5個區域委員會的負責人出席了會議。這次會議是聯合國各機構的首腦首次聚會討論環境問題,影響很大。會議重申持續發展是包括金融機構在內的聯合國系統的共同目標,并同意采取實際的、協調一致的步驟促進持續發展。為此會議宣布,聯合國所有機構1990—1991年方案和預算以及它們的中期計劃都將反映出持續發展的思想。現在聯合國各機構比過去更自覺、更主動地將環境考慮貫穿于各自的工作之中。世界銀行就是一個很好的例子。世行近年來一直在開發各種經濟分析的新形式,使經濟理論更加適合生態現實,并在經援中加入了環境因素。1993年世界銀行共提供貸款20億美元用于幫助發展中國家進行環境保護和改良,貸款金額比上一年增長了一倍,比5年前增加了30倍。此外,有30多個國家目前正在其資助下采取措施,開展實施各國的環境計劃。[①d]
  綜上所述,聯合國在世界環發領域發揮了主導作用,其地位和作用是任何其他國際組織所無法取代的。世界環發事業離不開聯合國。當然,我們也必須清醒地認識到,當前聯合國在環發領域還面臨著巨大的挑戰,世界環發形勢十分嚴峻;環境問題的不確定性造成世界各國對某些環境問題嚴重性的認識不一,因而延誤了國際合作的進程;環境問題日益與國際政治經濟中的重大問題相互交織而呈現出的復雜性,聯合國的財政困難以及在環發領域權威性不夠等都在一定程度上影響了聯合國作用的充分發揮。因此,在進一步推動世界環發事業的征途中,聯合國還任重道遠。(1994年12月稿)
  作者單位:北京大學國際政治系
                      [責任編輯 邵 峰]
  ①a 中國科學技術情報研究所編:《國外公害概況》第9-11頁,1975年,人民出版社。
  ①b 中國環境報社編譯:《邁向21世紀》第156-157頁,1992年版,中國環境科學出版社。
  ①c 《世界環境》1994年第2期,第7頁。
  
  
  
世界經濟與政治京013-017N1科技管理與成就張海濱19951995 作者:世界經濟與政治京013-017N1科技管理與成就張海濱19951995
2013-09-10 21:31

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