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西方學者關于政府職能的主要理論
西方學者關于政府職能的主要理論
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  中國正處在從計劃經濟轉向市場經濟的過渡中,改革的當務之急是轉變政府職能。政府職能定位于何方?這是一個相當關鍵的問題。借鑒西方學者的政府職能理論,對我們會有所裨益。
    自由主義的政府職能論
  西方人的自由主義傳統可謂源遠流長。早在300多年前,洛克在他于1680-1690年寫的《政府論》中就提出,政府的任務主要是保護個人自由和財產,除此之外,它可以“大撒把”,什么都不要管。之后,古典自由主義的杰出代表人物亞當·斯密在他于1776年發表的《國富論》中,從經濟的角度界定了政府的職責。亞當·斯密構筑了一個由理性的經濟人按照經濟利益的要求,在“看不見的手”(即市場)的引導下自然運行的社會經濟秩序。在這樣一種秩序中,政府沒有發揮太大作用的機會、空間和要求。斯密提出政府的職能應該是:(1)政府首先保證國內秩序的穩定和安寧;(2)政府不應干預經濟生活,政府對經濟問題的操心,不僅是多余的,而且是十分危險的;(3)政府負責建立并維護某些個人辦不到的公共設施和公共工程;(4)政府的收入不能使人民負担沉重,政府應當是節儉的政府。斯密提出了這樣的口號:最好的政府,就是最廉價的政府。古典自由主義政府職能論的最重要前提是:市場是沒有缺陷的,是完善無缺的,競爭是完全的,經濟人是理性的。所以,他們認定政府無需干預市場。這種思想在當時獲得了普遍的接受,以至于美國第三任總統杰佛遜說過這樣一句名言:最少管事的政府是最好的政府。在古典自由主義者那里,政府職能實際上就是“守夜人”。這是一種保護性的職能,政府就像過去敲梆子打更的守夜人一樣警覺地守衛著整個社會,防止暴力、偷盜、欺騙、拖欠債務和強制履行契約。
  從19世紀中葉起,由于工業革命的展開和西方經濟危機的出現,政府職能客觀上有所擴大。為了維護競爭、保護消費者利益,政府開始執行維護市場紀律的功能。面對這一變化,古典自由主義轉變為近代自由主義,同時,對政府職能作了新的解釋。首先是J.S.密爾。他已察覺到市場有一定的缺陷。他在1848年以燈塔為例進行了分析,他說:“要使航海安全,燈塔的建造及維修就需要政府的親力親為。雖然海中的船只可從燈塔的指引而得益,但若要向他們收取費用,就不能辦到。除非政府用強迫抽稅的方法,否則燈塔就會因此無私利可圖,以致無人建造”。在這一信念的引導下,他在1861年發表的《代議制政府》一書中指出,政府有兩種職能:一是促進人民自身的美德和智慧,二是促進公共事務的經濟效率,為公共活動提供經濟服務。其次是斯賓塞。他在1843年出版的第一部著作《政府作用的范圍》中指出,政府應以個人為目的。政府的作用應限于保障個人的生命與財產,為個人謀福利;政府可以去干預經濟,但這種干預是為了彌補自由競爭的缺陷,僅此而已。第三是亨利·西德維克。他在1883年指出,在好幾種情況下,以市場收費來鼓勵服務供應的觀點是大錯特錯的:首要的情況就是某些對社會有益的服務,供應者無法向那些需要服務而又不愿意付錢的人收費;例如一座建在適當地點的燈塔,使船的航行得益,但卻難以向船只收取費用。這就是自由放任的不足之處,需要政府來彌補和干預。西德維克同時指出,不是所有自由放任的缺陷都需要政府干預,因為政府干預也有缺陷,他說:“并非在任何時候自由放任的不足都是能夠由政府的干預彌補的,因為在任何特別的情況下,后者的不可避免的弊端都可能比私人企業的缺點顯得更加糟糕”。與古典自由主義相比,近代自由主義除了承認政府的守夜人職能外,還賦予了政府一個新的職能--消防隊員的職能即彌補市場的個別缺陷。
  進入20世紀,近代自由主義演變成當代自由主義。嚴格地講,當代自由主義實際上包括兩個派別:新古典自由主義和新自由主義。新古典自由主義竭力限制政府職能,力圖把政府職能降低到最小、最弱的程度,他們的目的就是使政府回到亞當·斯密式的政府那里去;新自由主義則是在自由主義傳統范圍內使政府職能最大化、最強化。這里簡單分析一下:(1)新古典自由主義的政府職能論。他們完全繼承了古典自由主義傳統,堅信個人自由是社會賴以生存的根本基礎,認為完全競爭是可以實現的。他們堅決反對政府干預市場,認為政府的職責越少越好。世界名著《不服從論》的作者、美國20世紀杰出的思想家大衛·索羅說:“最好的政府是根本不管事的政府”。經濟學家馮·哈耶克在《通向奴役道路》一書中,認為政府存在的唯一目的就是最大限度地實現個人自由,政府干預市場是不合法的、危險的。美國政治哲學家羅伯特·諾齊克在1974年出版的《無政府狀態、國家和烏托邦》一書中認為,“最弱意義上的國家”體現了全部正義,任何超越這一國家的政治行為必然會侵犯個人自由。他認為,“最弱意義上的國家”就是“一種僅限于防止暴力、偷竊、欺騙、私自違法履行契約等極有限功能的國家,這是一種最低限度的國家”。任何超出這一限度的國家職能、政府職能都將損害個人自由。這里,我們看不到政府任何積極的干預市場作用的影子。(2)新自由主義的政府職能論。在新自由主義者看來,政府與自由是對立的、統一的。在這個方面,弗里德曼是他們的旗幟。他認為,政府既是自由的保護者,又是自由的威脅者。為了保護個人自由,政府是必要的,然而,由于權力集中在當權者手中,它也是自由的威脅。為了解決這一矛盾,政府必須有相當明確的作用限度。它的主要職責是保護社會的自由,以免受到來自大門外的敵人以及來自同胞們的侵犯:保護法律和秩序,保證私人契約的履行,扶植競爭市場。弗里德曼相信,政府超越其最低限度的公共利益職能的擴張,會削弱資源的有效利用,阻礙經濟發展以及限制社會流動和政治自由。但不管怎樣,弗里德曼并不排斥政府對市場的干預,他認為絕對的自由放任是不存在的。他指出:“自由市場的存在當然并不排除對政府的需要。相反,政府的必要性在于:它是‘競賽規則’的制定者,又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者”。弗里德曼認為,除守夜人的職能外,政府實際上還應從事一些市場本身不能從事的事情,即決定、調解和強制執行市場運行中的規則。人們還可能要通過政府做一些市場在想象上是可能做到的,而由于技術和類似的原因做起來有困難的事情。所有這一切事項可以歸結成嚴格地自愿交換是非常昂貴或在實際上是不可能的情況。這種情況有兩個總的類別:壟斷和類似的市場的不完全性。他進一步指出:一個自由的政府應具有以下職能:維持紀律和秩序,規定財產權的內容,作為能改變財產權的內容和其他經濟游戲規則的機構,對解釋規則的爭執作出裁決、強制執行合同、促進競爭、提供貨幣機構、從事對抗技術壟斷的活動和從事廣泛地被認為重要到使政府有必要進行干預的活動,同時,又包括補充私人的慈善事業等。
  概括地看,所有自由主義者(不論是古典的、近代的,還是當代的)在政府職能問題上都恪守這樣幾個原則:(1)政府是必要的邪惡,最好沒有,讓人徹底自由,但又不得不有;(2)政府的最低職能是守夜人,最高職能是有限地彌補市場缺陷;(3)政府絕對不能直接從事企業經營等微觀經濟活動;(4)公眾所不愿干的或干不好的,政府應積極去干。
    干預主義的政府職能論
  近代自由主義對“市場缺陷”的承認和描述,為政府干預主義的興起打開了一個理論缺口。從20世紀20年代起,一部分西方學者更進一步認識到,市場不僅有缺陷,而且存在著很大的失敗。于是,他們認為政府不僅應當干預經濟,而且應該廣泛干預經濟,或者說,政府應盡可能多地干預經濟。英國經濟學家庇古在1920年出版的《福利經濟學》一書中提出,為了使社會福利最大化,政府應采取措施調節資源的配置和收入分配,因為在這方面存在著“市場失敗”。庇古有一個描述“市場失敗”的如詩如畫的例子“一片如茵的大地上有著良好的禾田,令人向往;但很不幸,火車要在田間經過,使火花飛到稻穗上,造成損害,因為火車的使用者沒有給種稻的人予以補償,所以社會的耗費(包括稻米的損害)是沒有全部算在火車成本之內的。在這種情況下,市場是無能為力的,庇古認為政府有責任去廣泛干預此種市場失敗。
  在庇古理論的影響下,各種政府干預主義的思想紛至沓來。此一思想的代表者首推凱恩斯。1936年凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》一書。他提出,要全面增強國家的作用,政府不應該再僅僅是社會秩序的消極保護人,而且還應該是社會秩序與經濟生活的積極干預者,特別是要熟練和有效地利用政府的財政職能影響經濟的發展。凱恩斯干預主義理論提出后在西方繁極一時,產生了很大的影響,由此形成了干預主義的政府職能論。
  貫穿于干預主義思潮的主線是;政府的經濟職能是全面的,不僅市場失敗的方面要政府干預,而且市場成功的地方也需要政府保護。1977年,美國著名的制度經濟學家加爾布雷思在1977年出版的《不確定的時代》中在充分承認市場成就的同時,認為市場的演進和成熟伴隨著宏觀經濟的不穩定(“不確定”)、微觀經濟的無效率以及社會的不公平。對于微觀經濟的無效率,獲得過諾貝爾經濟學獎的J.E.米德教授曾以蜜蜂與果樹的例子進行過分析。米德的分析,就是養蜂的人讓蜜蜂到蘋果園采蜜,卻沒有付花中蜜漿的價錢給果園的主人;這會使蘋果的種植太少,對社會有所不利。另一方面,蜜蜂采蜜時,無意中會替果樹的花粉作傳播,使果樹的收成增加;但果園的主人公也沒有付錢給養蜂人,所以蜜蜂的飼養就不夠多,對社會也有損害,因為得益者可以不付報酬及代價的緣故,市場是失敗了。這樣,政府既應該給果樹的培植者以補貼,又應該給蜜蜂的飼養者以補貼。
  進入80年代,干預主義的政府職能論更趨完善。1984年,英國政治學家理查德·羅斯在其《理解大政府》中稱:“在20世紀的發展進程中,政府的活動在規模、范圍和形式上都有所擴大。政府已經遠遠超出了守夜人國家的最小概念界定,成為混合經濟的福利國家的核心機構”。在他看來,現代政府已深深卷入到社會生活之中,它象一張巨大的保護網,包攬了人們從“搖籃到墓地”的全部生活過程。1985年,保羅·A.薩繆爾森在其《經濟學》第12版中對政府干預主義作了完整闡述。他指出,看不見的手有時會引導經濟走上錯誤的道路,市場經濟有時出現市場失靈的情況,為了對付看不見手的機制中的這些缺陷,政府要承担三個具體職能,即效率、平等和穩定。具體講:(1)政府要承担克服因市場失靈而導致生產或消費的無效率的職能。這方面,政府要防止不完全競爭或壟斷的出現,防止外部效果,提供公共物品。(2)政府要承担使收入平等的職能,看不見的手可以引導人們達到生產可能性邊緣的外圍極限,但往往使社會收入趨向不平等,政府有責任減少收入的不平等。(3)政府有增加經濟穩定的宏觀職能。薩繆爾森以燈塔為例進行了分析。他認為燈塔難以收費是一個問題,但就算是容易收費,在經濟原則上也是不應該收費的,所以燈塔應由政府建造并不僅僅是因為經營會有收費的困難而已,實際上這是政府必要的宏觀職能。
  90年代伊始,自由主義雖然日上中天,但干預主義也不甘寂寞,頑強出擊。法國學者羅奈·勒努阿在1992年《政治學》雜志撰文指出,市場的運行和效益的發揮必須借助于凌駕于市場之上的力量,這就是政府干預;市場越是發達,政府干預就越是重要。他說:“沒有國家的市場將導致二元的,甚至四分五裂的社會,它不僅會埋葬市場經濟,使市場成為萬惡之源,而且會使自由遭到破壞”。英國海外發展研究所高級研究員托·基利克在其近著《過分的倒退》一書中,明確提出新古典自由主義主張的自由經濟及其對政府干預的批評無異于一種“過分的倒退”,即使在西方,市場經濟也無法解決必須迅速予以完成的巨變,市場出現缺陷的可能性隨著某些特殊轉變的迫切性而增加。美國新一代最著名的經濟學家、現任總統經濟顧問、斯坦福大學教授斯蒂格利茲在《政府的職能》一書中強調,由于市場不健全,信息不充分,不完全競爭和交易費用的存在等,政府在促進經濟發展上可以發揮重要作用。這深深地影響到克林頓政府的政策。
  總的來講,政府干預主義認為政府干預經濟,履行經濟職能,不僅應當去彌補“市場失敗”的缺陷,而且還要去干預市場正常運行,以防止市場可能出現的失敗;政府干預是全面的,不僅要干預生產,還要干預分配。他們認為,政府在克服市場失效方面要承担以下幾個職能:(1)提供大眾共同消費而企業無法通過市場來生產的共用品;(2)克服外部性,即政府通過有關制度干預來防止企業生產產生消極影響,鼓勵有利于社會的積極行為;(3)克服市場的不完全性,包括糾正價格機制的不靈敏、企業信息的不充分和不平衡、市場的不完全競爭、生產壟斷、生產要素的不充分流動等;(4)承担經濟預測功能,政府對各種經濟氣候的狀況和走勢作出預測,給私人經濟活動提供準確、可靠的經濟信息;(5)制定產業政策,發展規模經濟;(6)解決分配上的不平等問題。
    第三種政府職能論
  還有第三種西方學者,他們既不同意政府全面干預經濟的干預主義,也不同意政府只承担守夜人職責的自由主義,而是提出有選擇地干預“市場失敗”的第三種理論。
  從既不同于干預主義,又不同于自由主義的第三種角度分析政府職能的首推產權制度理論的創始人科斯。科斯盡管在1991年才獲得經濟學獎,但他在1960年發表的《社會成本問題》一文中就已提出了為他贏得諾貝爾獎桂冠的理論--科斯定律。這一定律的內容是:如果交易費用為零,那么法律對權力的初始界定就與最后的權力安排無關,因為人們可以在沒有交易費用的情況下,就如何取得劃分和組合各種權力進行談判,其結果總能使產出最大。通俗地說,只要產權明確界定,自愿的交易總能產生最優的結果。從這里導出的結論就是,產權明確界定的領域,市場能使資源最優配置,無需政府插手。政府的職能一方面是維護明晰的產權,另一方面則是去干預產權不易界定或市場自身界定不清的經濟領域,以使交易費用盡量地減少。以1993年諾貝爾經濟學獎得主道·諾斯為代表的新經濟史學派將科斯的產權理論應用于對政府的研究,對政府職能作了重新解釋。諾斯認為,經濟增長的關鍵在于制度因素,而在制度因素中,財產關系安排即產權制度的作用最為突出,產權制度需要政府來組織安排。他在1973年出版的《西方世界的興起》一書中把政府界定為保護產權的一種組織,公民雇政府建立、實施和保護產權,因為它為此付出的成本低于私人自愿團體所花費的成本。
  與科斯、諾斯理論相似的是1986年諾貝爾經濟學獎得主布坎南的公共選擇理論。布坎南認為“市場失敗”并不是政府干預的根據,因為政府干預與市場經濟一樣也具有局限性和缺陷,存在著“政府失敗”。政府失敗包括行政效率低下、費用高昂、計劃執行不當、官員特權橫行、機構自我擴張、財政赤字與日俱增、行政人員以權謀私、大量政府開支落入特殊利益集團的私囊、官僚主義猖獗。因此,如果以“失敗的政府”去干預“失敗的市場”,必然是敗上加敗。但市場中又存在著失敗,政府不可能袖手旁觀。政府應干預什么呢?政府應干預市場“長久失敗”的一面,而不是其暫時的失敗。暫時的、偶然的失敗是經常地、大量地出現的,這些失敗,市場經過一段時間的調整后會自行解決,一般不需要全面干預。哪些是市場的“長久失敗”呢?布坎南在1986年出版的《自由、市場和國家》一書中認為,現代市場經濟中由摩擦而阻礙效率的三個因素(信息制約,無票乘車者,策略性、欺詐性行為)就屬于市場的根本性缺陷,這需要政府來解決。
  市場有失敗,政府也有失敗,如何選擇?1988年,美國蘭德公司在它的一份由查·沃爾夫主持完成的報告中作了探討。該報告的題目是:《市場或政府--權衡兩種不完善的選擇》。沃爾夫對市場缺陷與政府缺陷作了以下對比:
市場缺陷                   政府缺陷外在性和公用品                成本與收入的分離增加利潤                   內在性和組織目標市場的不完善                 派生的外在性分配不公平                  分配不公平(收入或財富)                (權力和特權)
  通過比較,沃爾夫的結論是:既要使政府在改善和擴展市場中發揮作用,又要利用市場力量改善政府功能。也就是說,利用政府彌補市場缺陷,同時利用市場克服政府失敗。
  總之,這一派西方學者認為政府干預經濟只能限制在一定范圍內,這個范圍就是市場長久失敗的地方以及政府去干預并不會帶來“政府失敗”的方面。他們的主要觀點是:(1)市場有失敗,政府也存在著失敗,政府失敗既表現為國家對經濟干預過度造成市場進一步失靈,又表現為對經濟干預不足使市場無法正常運作;(2)政府只能干預市場根本性失敗,不能干預非根本性缺陷;(3)政府要利用市場去干預經濟。
  這是三種不同風格的政府職能論。如果說自由主義譜系的政府職能論更多地表現為理性主義和現實主義,那么干預主義的政府職能論則主要是樂觀主義和理想主義,而第三主義的政府職能論則是懷疑主義和悲觀主義的。
  
  
  
國外社會科學京069-073D7國際政治辛向陽19951995 作者:國外社會科學京069-073D7國際政治辛向陽19951995
2013-09-10 21:31

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