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規范農村合作基金會運作的若干政策建議
規范農村合作基金會運作的若干政策建議
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  湖北省農村合作基金會大部分是在1985年清理整頓農村財務的基礎上,經過試點,1988年以后才逐步發展起來的,經歷了試點、推廣、發展、萎縮到背離等五個階段。到1996年底,全省共有農金會3853個,其中鄉鎮一級749個,村級3071個,設在城區的有33個。農金會均由農業行政主管部門審批。共有從業人員8073人,其中大專以上文化程度的有555人,占6%;高中以上文化程度的有4075人,占58%;初中以上文化程度的有2611人,占32%;初中以下文化程度202人,占4%。實事求是地說,農金會對于當前農村經濟的發展起到了不同程度的作用,但是從另一側面來看,農金會也有著不容忽視的問題及其影響。
   一、當前農金會存在的主要問題
  (一)背離辦會宗旨,擅自擴大服務地域和對象。按照農業部的有關文件和農金會的章程規定:“農金會是在堅持資金所有權及其相應的收益權不變的前提下,由鄉村集體經濟組織和農戶按照自愿互利、有償使用原則而建立的社區性資金互助組織”。“資金來源是在以集體資金為主的基礎上吸收農戶資金入股,經營目標上不以盈利為目的,講求經濟效益和社會效益的統一性”。“鄉村集體經濟組織及其農戶以資金入股,承担一定的風險,承認和遵守合作基金會章程,即為農金會的會員。會員有參與管理和取得紅利收入權”。農金會的服務對象應為社區內的會員。但從調查情況來看,有相當一部分農金會的服務范圍已不再限于社區,服務對象也不僅僅是會員或其他農戶,資金投向已經全方位化。
  (二)超業務范圍,違規經營金融業務。農業部和中國人民銀行《關于加強農村合作基金會管理的通知》中明確規定,“基金會不是金融機構,不得辦理存貸款業務”,但在實際操作中卻并非如此,絕大部分農金會都直接或變相辦理了存貸款金融業務。主要表現在:一是以“入會股金”名義變相吸收存款。有的農金會在章程中就明確規定“入股自愿,返股自由”,農金會吸收的股金實質上與國家商業銀行和非銀行金融機構吸收的儲蓄存款在性質上沒有區別。從表面上看,吸收的股金雖采用股金憑證為依據,注明了股金和紅利,但期限、利率檔次與銀行儲蓄存款相同;從股金結構看,不論是活期或定期存單,入股對象除農村社員、村組集體以外,還有城鎮居民、學校、行政企事業單位,這部分存款的占比較大。如某農金會所籌集的18441萬元資金中,對公存款和儲蓄存款達13510萬元,占資金來源總額的73%。二是資金投放貸款化。農金會的資金運用主要是集體借款和個人借款,而實際上是一種面向公眾的貸款。
  (三)資金占用費遠遠高于銀行存貸款利率,嚴重影響金融機構執行統一的利率政策。第一,變相提高存款利率。按照規定,農金會收取資金占用費(相當于銀行存款利率)不能高于金融機構同期同檔次利率標準。然而,目前農金會占用費收取過高已成為一個普遍現象,據調查,農金會的存款年利率平均在18—22%之間,高出同期存款利率的一至二倍。第二,變相提高貸款利率。按規定,農金會投放資金的占用費率不得高于同期的銀行貸款利率。據調查,農金會的貸款利率平均在21—30%之間。此外,農金會還通過貼水、保息分紅、預收利息和扣收10—20%的貸款風險金等形式,變相提高存、貸款利率。農金會變相提高存、貸款利率的行為不僅造成了農村信用社存款滑坡以及經營虧損,而且擾亂了當地的金融秩序,加大了人民銀行的監管難度,同時也增加了農民的負担。
  (四)資產質量低,經營效益差,潛在風險大。從調查了解的情況來看,截止1996年12月底,全省農金會資金投放余額203299萬元,其中不良資產為35378萬元,占資金投放的17.4%,個別農金會的不良資產甚至達到50—80%。由于不良資產占比過高,全省農金會的經營效益比較差,據對某市的調查,該市1996年底,農金會不正常貸款額為10136.4萬元,占全部貸款總額的20%。其主要原因一是貸款管理中缺乏完整的貸款審批制度,人情貸款、關系貸款占多數,甚至有的政府部門直接批條子貸款。二是農金會超比例貸款。全省農金會基本上沒有計提和繳存準備金和備付金,又沒有參加存款保險。全省資金投放占資金來源的比例高達82.89%,高出規定比例20多個百分點,少數農金會的資金投放與來源的比例甚至高達100%,直接威脅到農金會自身的生存。
  (五)農金會的行政干預普遍存在,缺乏經營自主性。農金會主要是依靠政府的干預辦成的,大部分行政上也隸屬當地政府有關部門,有些鄉鎮領導為了完成上級領導部門下達的組建任務,在資金、人員管理等方面條件都不具備的情況下,強行要求經管站組建農金會,農金會也借助行政力量強行把村組的積累從信用社取出轉入農金會形成股金。如松滋市農金會反映,其資金來源主要是集體(鄉、鎮、村)提留;有的農金會的主任(站長)都是由當地黨政部門的領導兼任,決定農金會的資金投向。有的農金會被黨政部門干預墊款,貸款上交各種攤派或稅收,如一些鄉鎮在不能按時定額完成年初下達的“三提五統”征收或財政推銷國庫券任務時,采取“先墊后收”的辦法,由農金會先墊款項后征收歸位,完成上級領導部門下達的征收任務;有的農金會甚至辦成了地方黨政領導的小金庫。地方黨政部門對農金會的干預主要基于以下考慮:一是農金會能為地方政府發展經濟提供一部分貸款。近年來,各商業銀行和農村信用社資金普遍緊張,由于銀行、信用社的管理體制特殊,地方黨政部門不能在資金使用上過多干預,而農金會在一定程度上是地方黨政領導可以說了算;二是農金會可以為地方政府提供可觀的稅收;三是農金會可向農民發放貸款幫助政府收稅、收費。有些地方,農民沒有錢交稅費時,農金會就向農民貸款用于交稅交費;四是農金會每年向縣、鄉兩級交納一定數量的管理費,這些管理費一部分用于對農金會的管理,大部分則被用于彌補了地方行政部門的經費不足;五是少數地方黨政干部把農金會作為安排親朋好友就業的一條門路。行政干預的直接后果是使農金會失去了民主管理的本來意義。既然會員對農金會參股,就應擁有選舉權和被選舉權,有優先和優惠借用資金權,通過會員大會參與農金會的日常管理,與農金會共担風險。但由于農金會的領導者多為鄉(鎮)政府指派,由經管站負責人兼任,農金會的預決算和分紅方案都由主管部門審查,而不是會員大會討論決定。
  (六)人員素質差,內部管理混亂。一是從業人員的文化、業務素質低下,大都未經過正規培訓,相當一部分經營管理人員從未從事過會計工作,連起碼的會計基礎知識都不懂,從我省的情況來看,全省農金會的從業人員中,有大專以上文化程度的只占總人數6%,絕大多數是初、高中文化程度;二是帳務管理混亂。有的總帳不總,明細帳不細,分不清是總帳還是明細帳;有的總帳和明細帳采用的是復式記帳法,而傳票則采用單式記帳法;帳薄設置不齊,總分帳相互替代;憑證和帳薄無統一格式;大部分基金會無旬、月、季報等,甚至有的農金會的錢由一人統管;三是組織機構形同虛設,盡管農金會基本上都按有關章程建立了“三會”,但一方面由于各縣(市)章程不統一,不規范,隨意性很大;另一方面,由于地方政府對農金會不合理的行政干預及農金會本身發展的無計劃性使得“三會”名存實亡;四是內部控制不嚴,管理松懈,使少數思想意識差的人鉆了空子,如南漳某鎮農金會負責人陳某在職時收取股東的股金后,所收資金不入帳,而以白條代股金單交給股東,長期侵占股東利益,挪用農金會資金。
  (七)農金會經營金融業務,會對社會信用總量、金融運行和社會環境造成不良影響。
  1.擴大了社會信用總量。全省農金會20多億元的資金投放游離于國家信用規模之外,且其資金使用不受規模計劃和比例的限制,又不上交存款準備金、備付金等,資金運用比例高達100%,使整個社會信用總量膨脹。
  2.擾亂了正常的金融秩序。由于農金會在網點設置,利率的制定上隨意性很大,銀行、信用社為了保住存款,也不得不增設網點,提高利率來與基金會競爭。這樣一來,加大了銀行、信用社的資金成本,增大了虧損。
  3.加大了金融宏觀調控的難度。由于農金會的資金投向不受國家產業政策約束,也不利于產業結構的調整。特別是在宏觀緊縮時期,銀行、信用社執行國家宏觀調控政策,實行從緊的貸幣政策,而農金會則向農民提供貸款,且不受任何限制,抵銷了部分貸幣政策效果。另一方面,農金會倒逼中央銀行增加基礎貸幣投入和現金投放,加大了通貸膨脹壓力。農金會高息攬儲分流了金融機構的資金,導致國家銀行存款下降,在資金緊張時,國家銀行為確保重點產業、重點項目和農副產品收購等資金需要,不得不向央行再貸款,從而擴大了基礎貨幣投放規模;此外,農金會的存貸款全部都采用現金收、付方式經營,使大部分現金從銀行分離出去在體外循環,迫使中央銀行不得不擴大現金投放量,對通貸膨脹起了推波助瀾的作用。
  4.一定程度上造成了國家稅收的流失。銀行、農村信用社經營金融業務均要按收息比例向國家交納稅金,而農金會不正當從事金融業務,根本不向國家繳納稅金,導致國家稅收流失。
  5.不利于人民銀行對帳戶的管理。國家規定一個企業只能開立一個基本存款帳戶,農金會現有的帳戶有較大一部分是企事業單位的第二帳戶,一方面它使企事業單位帳戶出現失控;另一方面也為企事業單位私設小金庫提供了便利。
  6.可能會引發社會問題,造成社會不穩定因素。農金會的經營沒有國家信用做保證,又沒有系統的經營管理制度和政策法規,在經營上具有很大的冒險性和投機性,它既沒有經營金融業務許可證,又沒有工商執照,不具備法人資格,不能承担民事責任,它的成立本身就具有很大的政府行為,一旦農金會出現嚴重的經營問題,發生信用危機或倒閉等,易形成社會不穩定因素。
  7.國家缺乏對農金會發展的總體規劃。一是缺乏具體的政策,對農金會的發展,從中央到地方都在提倡要大力發展,但除了提出要規范外,沒有具體的操作和管理政策,基層部門無所適從;二是農業部與人民銀行、農業部與民政部、農金會與地稅部門之間在業務上的關系,組織上的監督,及稅收政策的理解等方面各有側重,互有矛盾,形成管理上的重疊與真空并存的局面,對其發展極為不利。
   二、農金會健康發展的障礙分析
  應該說,農金會不規范運作與其主觀行為有很大關系,但是也應該看到:因政策上、體制上、操作上存在著許多不完善的地方,給其違規經營以條件,具體說:
  (一)從政策上講,存在著原則性強與操作性差的矛盾。近些年,各級政府多次發文總結推廣發展農金會,也制訂了相應的條例及管理辦法。但是,從實際運作來看,存在著原則性強而操作性差的不協調。許多規定都是原則性的意見,進可以攻,退可以守。如基金來源是社員入股,不吸收儲蓄,投放資金,不經營貸款,在實踐中如何劃分、如何區別;又如吸收股金根據經營狀況來分紅,但如果事先沒有一個確定的高收益率,社員根本不會將資金入股,因為它畢竟潛伏較大風險。投放資金要實行抵押、担保,但農村村組能否為非會員担保,個人能否為企業担保等等,因而在措施中都不同程度地存在著對文件片面理解和斷章取義,導致許多違規問題不僅沒有得到及時有效制止,反而作為經驗和成績加以肯定和推廣,在客觀上、政策上為其違規起了推動作用。因而如何從政策、法律的角度對農金會進行約束和規范刻不容緩。
  (二)從體制上講,存在著民主辦社與行政管理的矛盾。現行的農經部門管理農金會的管理體制是國家賦予農經部門的一項重要職責,這是農金會相對金融機構的優勢,它促進了農金會的發展。會員自治、民主管理是其特色之一,但是目前在許多會里根本沒有建立“三會”,即使建立也形同虛設,會員的民主管理,監管很難得到體現。相反,從農金會機構設置歸口、業務主管的配備、資金的籌集與投放、費率高低與利益分配、理事與監事的任免基本都是地方行政部門來決定。客觀來說,在一些地方,農金會運作已自成一個體系,它已成為農經站的一個經濟實體,它使農金會由“民辦”演化為“官辦”、由社區性演化為社會性、由互助性轉為商業性、由民主性轉為行政性。民主管理為行政管理所替代,在這個轉化的過程中實際上隱含著較大的經營風險,如不切實加以關注和改進,農金會的生命力也將會降低,將會引發一系列矛盾。
  (三)從監管上講,存在著強化管理與監管乏力的矛盾。由于農金會在實踐中的許多違規問題出現,強化管理的要求日益迫切,但是從實際上看,存在著強化管理與依據不足的不協調。一是農金會的管理制度和操作規程尚在建立、完善之中;二是其主管部門或農經局把主要精力和工作重心放在業務的拓展上,尚未轉移到監管、管理上來;三是農金會不是企業,因而無須在工商、稅務注冊登記,也就不用上交工商行政管理費、無須繳納稅金;四是它又不是一個社團組織,無須民政部門批準,不受管理;五是農金會不是“金融機構”,經營的不是“金融業務”,因而無須領取《經營金融業務許可證》,無須繳納準備金和存足備付金;六是農金會公開或變相吸收社會、公眾存款,盡管賦予了人民銀行監管職能,但由于依法監管無具體法規、條款可比照執行,加之其點多面廣,因而人民銀行對其監管既無充足的可供操作的依據,又感到力不從心。正是由于農金會處于農經部門、工商、稅務、民政、人行“五不管”地帶,因而監督管理工作十分被動。
   三、規范發展農村合作基金會的政策建議
  (一)在清理整頓中,規范農金會。對于農金會的發展方向,實際部門的同志大致有以下三種意見:第一種認為,農村合作基金會作為新生事物,為農村經濟發展注入了新的活力,出現的問題僅是發展中的問題,關鍵在于引導和監督,使其規范化,恢復其本來面目;第二種意見是,農金會是特定歷史時期的產物,隨著農村金融體制改革的深化,逐漸喪失了其存在的必要性,應通過清理整頓,取締農金會;第三種意見是,農金會在事實上已辦成農村信用社,其經營宗旨、服務方式都與農村信用社相同,應通過清理,逐步并入農村信用社行列。上述各種觀點各有側重,我們比較傾向于第一種意見。對現有的農金會在人、財、物上進行一次全面的清理整頓,根據清理整頓的結果,分類排隊,按照整頓一批、規范一批、發展一批的思路,促進農金會健康、持續、穩定發展,“整頓一批”即對經營規模不大,有嚴重違規行為,開展業務不規范,資不抵債,瀕臨破產的農金會,或名存實亡的基金會,應予撤銷,責成所在鄉鎮,本著“誰主管、誰負責”的原則清理其債權債務,清理整頓期間和今后一段時間內原則上不再批準成立新的基金會。“規范一批”即對那些規模較大,基金質量不錯,但經營管理較亂的農金會,可從基金運作、管理制度等方面予以規范,恢復其本來面目,促進其步入良性發展軌道。“發展一批”即對經營管理水平比較高,資產質量比較高,風險較小的農金會經過整頓后由人民銀行頒發經營金融業務許可證,直接轉變為農村信用社。
  (二)國務院要盡快組織有關部門制定《農村合作基金會管理規定》,并授權人民銀行予以監督管理。明確基金會的資產主體,實行股份制。農金會實行民主管理,依法獨立經營,獨立開展業務、自担風險和責任的民間、群眾性的資金互助組織;要建立農金會股東代表大會制度和董事會、監事會制度,會長由股東代表大會選舉產生,黨政領導不能在基金會中兼職,明確規定農金會不得從事金融業務;不得跨區域發放貸款;對會員放款不能超過農村信用社同檔次貸款利率。在目前還沒有正式出臺有關農金會的管理法規政策前一律暫停設立新的農金會,要明確農金主管部門與對農金會業務活動進行監督、管理、稽核、檢查的部門——中國人民銀行的協作與分工、職責與權限方面的關系。要規范、處理好農金會與地方政府以及基層金融機構的關系,促進其辦成真正的社區內資金互助組織。
  (三)進一步對農金會的行為進行全方位規范。要按照股份合作原則來規范農金會,既要堅持股份制基本原則,又要結合實際認真做好規范工作,第一,在股權設置方面進行規范。一方面適應農村多種經濟成份發展需要,完善其股權結構,另一方面要取消、清退不合規定股金;第二,在業務上進行規范。對以股金、代管資金名義變相吸收存款,以投放資金名義變相發放貸款且業務量不大的要限期收回投資,清理股金,嚴格按照政策要求重新辦理手續,對較高費率的要降代費率,以體現農金會的特點;第三,在民主管理上進行規范。實行民主管理,股東享有平等權利,其權力機構是會員大會或會員代表大會,重大決策交給社員討論通過,理事會、監事會要各司其職,發揮作用,嚴禁地方黨政領導在其中兼職;第四,在為會員服務方面進行規范。必須堅持為會員服務宗旨,執行會員股金投放優先,投放費率不得高于農信社法定貸款利率;第五,在分配上進行規范。取消保息分紅制,對股金實行只分紅不保息。
  (四)要加強內部管理,完善內部監督、復核制度及安全防范措施。當前農金會主要是要建立健全財務管理制度,增強農金會內部約束力,完善財務報表、統計報表,加強財務、統計分析;其次要加強復核、稽核制度,杜絕工作中的失誤,及時發現和查處各種違法違紀問題。
  (五)加強隊伍建設,強化人員培訓。農金會的隊伍建設及人員培訓是對基金會加強管理的重要一環。農金會與當地政府有關部門脫鉤,實行民主管理,其人員素質問題將是更加突出的問題。因此,要對農金會的主要負責人員的政治、業務素質進行嚴格審查、考核。日常工作中,要組織力量經常對農金會的上崗人員進行輪訓。
  (六)建立縣(市)級農金會聯合會。各地應在現有基礎上設立縣(市)聯合會,作為自律性組織(不以贏利為目的),對農金會實行行業管理,重點進行業務指導、人員培訓、政策督導、檢查監督,發揮其行業管理職能與作用。
   課題組負責人:黃敦學 龔道林
   執筆:余方勇 付先義
   責任編輯:彭超*
  
  
  
銀行與企業2武漢8-10F62金融與保險中國人民銀行/湖北省分行調統處/荊州市分行調統科/聯合課題組19971997 作者:銀行與企業2武漢8-10F62金融與保險中國人民銀行/湖北省分行調統處/荊州市分行調統科/聯合課題組19971997
2013-09-10 21:31

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