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論中國政府采購市場的對外開放與保護
論中國政府采購市場的對外開放與保護
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  隨著中國加入WTO這一全球多邊貿易體系,中國經濟進一步加快了融入全球經濟的步伐,中國政府采購市場逐步開放,政府采購活動也日益國際化。但是,由于我國的政府采購制度尚不完善,國內企業參與國際競爭能力不夠,過度地、全面地對外開放我國政府采購市場不僅會對我國傳統國有大中型企業帶來巨大的外部競爭壓力,而且不利于在我國經濟發展中起著重要作用的私營小企業的發展。要解決好這一問題,我們必須制定一套科學合理、切實可行的政府采購市場對外開放政策,做到既不違反WTO的有關規定,又能有效地保護本國的企業發展和經濟安全,從而使我國的政府采購市場能夠健康有序地運行,逐步適度地開放。
    一、中國加入WTO后政府采購市場的對外開放勢在必行
  所謂政府采購,是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動以及為公眾提供公共服務的需要,使用財政性資金或屬于財政性資金的預算外資金,在財政監督下,以法定的方式、方法和程序,對貨物、工程和服務的購買活動。
  起源于18世紀的政府采購制度在西方資本主義國家已經有200多年歷史了。美國在1761年就制定了《聯邦政府采購法》,英國政府于1782年設定了皇家文具公用局,采取公開招標的形式采購辦公用品。時至今日,政府采購已經成為現代市場經濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。隨著世界經濟全球化進程的加快,政府采購已不再是局限于國家內的財政性支出購買活動,它已經擴大到世界經濟貿易活動的范圍,政府采購市場已不再局限于本國的國內市場,而且擴大到逐漸一體化的世界各級市場,因此,曾經封閉、獨立的政府采購市場正逐步走向開放。
  1979年GATT東京回合多邊貿易談判期間,大多數發達國家達成了,《政府采購協議》,同意開放由各國中央政府機構進行的采購活動。1986年至1993年各國成員在烏拉圭回合談判期間舉行了新的政府采購談判,并最終在1994年達成了新的《政府采購協議》(以下簡稱《協議》),該協議于1996年1月1日正式生效。《協議》確定了一個從國內到國際的政府采購法律框架并將GATT/WTO的一些基本原則,如最惠國待遇原則、國民待遇原則和透明度原則延伸到政府采購領域。為建立公平競爭和非歧視性的政府采購機制,該協議明確規定:各締約方應給予其他締約方同等的市場準入機會,凡簽署《協議》的國家,對列入協議的機構清單及產品清單,且采購金額在“門檻價”以上者,必須公開、透明、無歧視地向國內外廠家開放。目前;已有美國、日本、歐盟、加拿大、韓國、芬蘭、瑞士等20多個國家加入了《協議》,年成員國采購市場總額約4000億美元。
  WTO的《政府采購協議》屬于諸邊協議。諸邊協議不屬于像WTO的貨物貿易協議、服務貿易協議那樣的“一攬子”協議,它僅對簽字國有約束力,我國可以自主決定是否加入《協議》,《協議》對我國入世是非約束性的。但是,由于《協議》各成員國認為該協議是國際貿易自由化過程中一個非常有意義的舉措,他們迫切希望擴大政府采購市場開放的范圍,增加《協議》的成員。在我們的入世談判過程中,一些發達國家表達了希望中國加入《協議》的愿望,并有意無意地將加入《協議》與入世的強制性條件捆在一起,作為我國加入WTO的條件。為了鼓勵中國加入《協議》,歐盟甚至曾經提出,我國加入《協議》后可享受權利,后承担義務,即我國供應商可以先進入其他成員國的政府采購市場,獲取采購合同,一定時間后,再讓其他成員國的供應商進入中國政府采購市場。由此可見,盡快建立我國政府采購市場已時不我待。1996年,我國政府向亞太經濟合作組織(APEC)提交的單邊行動計劃中,明確最遲于2020年與各亞太經濟合作組織成員對等開放政府采購市場,而我國在加入世貿組織時,就《政府采購協議》的有關問題進行了專門的談判,這就大大提前了我國對外開放政府采購市場的時間。
    二、中國政府采購市場對外開放的利弊分析
  中國加入WTO后將逐步開放我國的政府采購市場。我國的企業要生存和發展,必須走向世界市場。由于開放政府采購市場是相互的,不能只享受權利不承担義務,要進一步擴大我國產品的出口,實際上就需進入其他國家的政府采購市場,這樣,就需相應地開放我們自己的政府采購市場。但是,我們必須清楚地認識到,政府采購市場的對外開放既為我國經濟盡早融入世界經濟體系帶來了機遇,同時也對我國的經濟發展提出了挑戰。帶來的機遇主要表現在:
  1.有利于提高我國在國際上的地位。政府采購市場是個比較特殊的消費市場,它的封閉是暫時的,開放是必然趨勢,當然開放必須是對等的。由于我國至今還未簽署國際性或區域性的政府采購協定,我們在《政府采購管理暫行辦法》中作出了強制性購買國貨、不得隨意購買外國產品的規定,在采購實踐中,采購機關也基本上做到了優先購買國貨。這種局面明顯地限制了跨國公司的商業機會,引起了國際社會的廣泛關注,促使外國政府重視我國的政府采購市場。在我國加入世貿組織后,推行政府采購制度,逐步放寬對外國供應商進入我國政府采購市場的限制,必將有助于提高我國在世貿組織中的地位。另外,由于我國的體制特點和經濟性質,我國的政府采購市場占國內市場的比例比任何一國都大。政府采購市場作為一個潛力十分巨大的市場,在對外經貿關系中必將占有重要地位,其開放政策也必將為世人所關注,成為我國政府與其他國家政府進行政治經濟談判的一個重要籌碼。
  2.有利于規范我國政府采購市場秩序,反對不正當競爭。我國至今還沒有出臺一部完整的《政府采購法》和建立起一套完備的政府采購體系,我國過去的政府采購行為,是由各支出單位自己進行的,這種方法固然有利于各支出單位根據各自的實際情況進行采購,但這種粗放型的做法,使數額巨大的國家財政支出化整為零,不能形成合力,規模很不經濟,而且還脫離了財政監督,出現了許多流弊,盲目購置、重復購置、隨意購置的現象相當普遍。由于缺乏公開招標投標機制,在商品、服務購置的價格談判中,往往是個人因素起決定作用,貪污、受賄、損公肥私等腐敗現象時有發生,損壞了黨和政府的形象。同時,商品采購中還存在著不公平交易。受地方、部門利益機制的驅動,一些地方政府常常強制本地區的支出單位購買本地產品,大型工程也由本地區自行承担,基本不進行價格與質量的比較,地方保護主義思想極為嚴重。我國加入WTO后必須遵守的重要承諾是,政府經濟貿易政策的透明化。我國向世貿組織承諾:“中央和國家以下一級的所有政府實體,以及專門從事商業活動以外的公共實體,將以透明的方式從事采購,并按照最惠國待遇的原則,向所有外國供應商提供參與該項采購的平等機會。”這就意味著我國的政府采購市場打開后,國外供應商就要與國內企業爭奪國內政府需求份額,使我國的企業不出國門也將面臨國際競爭。在現代市場經濟中,競爭是促進資源分配和有效利用的重要手段,而來自國外企業的競爭又會引發、培育有效的市場競爭秩序,促使我國盡快完善政府采購制度,如招標采購法要體現現代競爭的公開、公平、誠實、信用等標準規范。所有通過積極參與國際競爭,履行國際義務,從而建立、健全我國的政府采購制度正是從正面促進現代競爭秩序的形成。同時由于政府采購是一種政府行為,推行政府采購制度是政府通過自己的行為影響整個市場競爭秩序的一種重要手段。政府首先“以身作則”,成為履行現代競爭的典范;其次,政府采購程序要求供應商、承包商或服務提供者按照現代競爭規范的要求,憑著自己的實力、信譽等優勢,去贏得政府合同,從而也規范了企業的競爭行為。
  3.有利于降低成本,節省開支,彌補國內市場的不足。在我國傳統的定點采購方式下,各地政府采購辦在確定定點供應商、承包商或服務提供者時,要側重考慮其財務狀況和經營狀況,所以一般是那些穩定性較強的國有大中型企業才有機會中標。國內私營小型企業即使價格相對較低,也無法和那些國有企業同分政府采購這杯羹。而我國的國有大中型企業由于向國家交納較多的利稅,承担較多的社會責任,其經營成本就必然較高,商品售價也相對較高,這就使政府采購成本提高,費用增加。同時,由于定點采購的網點較少,其服務的便捷性和產品供應的完善性也難以滿足政府采購的要求,從而影響了政府采購活動高效有序地進行。而政府采購的資金是來源于包括企業和個人在內的納稅人,換句話說,政府部門是受國家的委托、花“納稅人”錢的“代理人”,因而必須對國家和人民負責,讓老百姓知道錢花在哪兒了,有沒有花最少的錢辦最多的事。同時,利用現代先進的通訊技術和網絡資源,政策采購部門可以在互聯網上發布所需商品種類、型號等相關信息,這樣就避免了單位直接到公司看貨的麻煩。另外,國際上各種產品有多達140多萬種,而我國目前只有50多萬種,開放我國的政府采購市場,不僅可以為各級政府采購部門節省不少開支,而且還能彌補國內市場的不足,使各級政府采購部門花更少的錢買更多的東西,而且還能買到在國內花錢也買不到的東西。由此可見,開放我國的政府采購市場可謂好處多多,但世界上沒有免費的午餐,若過早地全面開放我國的政府采購市場還會出現很多問題:
  1.不利于我國民族工業發展壯大。由于國際貿易的發展,私營領域早已成為國際貿易一體化的領域,各國對這一領域的保護已非常有限。政府采購市場是各國對國內市場進行保護的最后保留地,各國政府都盡量通過對本國政府采購市場進行保護,鼓勵在政府采購中優先購買本國產品,以促使本國民族工業的發展。一旦我國放開了政府采購市場,我國政府將面臨著如何利用這一巨大市場保護和促進民族工業的發展問題。隨著我國出口產品的升級,即由農副產品向工業產品轉變和勞動密集型向技術型轉變,由于這些產品最大的需求者是各級政府部門,要進一步擴大我國產品的出口實際上就需進入其他國家的政府采購市場。這樣,就需相應開放我國的政府采購市場。但是,長期以來,我國產品多是低層次水平的重復生產,根本無法與實力雄厚的國外廠家進行競爭,即使政府采購市場對等開放,我們的產品也很難打入國外政府采購市場,在國內政府采購市場更是疲于招架。此外,由于我國沒有私人采購市場和政府采購市場的正確劃分,政府采購市場就談不上特別管理的問題。目前,我國的政府采購市場仍處于“自由化”狀態,沒有一部正式的法律來對其進行規范和調整。這種狀況不僅談不上對這一政府采購市場的有效保護,相反,過早地將政府采購市場同私人市場一樣向國外公司開放,在某種程度上使我國民族工業受到了損害。更有甚者,在有些政府采購中,盲目的崇洋媚外心理使大量本應注入民族工業的公共資金流向國外企業,這是一個值得深思的現象。
  2.不利于保護我國經濟、軍事等方面的安全。政府采購的對象包羅萬象,既有標準產品,也有非標準產品;既有有形產品,又有無形產品;既有價值低的產品,也有價值高的產品;既有軍用產品,也有民用產品。為了便于管理和統計,國際上通常又按其性質將采購對象分為貨物、工程和服務三類。在國家大型工程的承包方面,我國雖然有諸如大量廉價的勞動力、較為成熟的中低技術等優勢,但在技術含量較高、資金投入較多的項目上,我國國內承包商不但沒有了比較成本優勢,反而可能會比國外承包商的成本更高,而且還不能很好地保證工程的質量和進度,這就有必要在國際上招標。讓國外的公司承包關系到我國國計民生的重大工程項目,將會對我國的經濟甚至社會安全構成威脅。另外,我國軍事上使用的電腦、戰斗機、戰艦等很多產品也是通過招標的方式向國外公司購買的,這無疑會在一定程度上威脅到我國的軍事安全。這也是我們在政府采購市場對外開放的過程中必須引起高度重視的問題。
  3.不利于保護環境,緩解就業壓力。開放我國的政府采購市場后,不僅國外企業可以進入我國的政府采購市場,提供貨物和服務,承包工程,我國國內企業也可以進入國外的政府采購市場。另外,國外企業進入我國的政府采購市場,其產品的技術含量一般較國內同類產品要高,我國政府采購部門購買了國外產品,就必然會減少對同類國內產品的購買,使這類產品的銷量下降,企業收入減少,生產規模縮小,這就必然會出現工人過剩的現象,從而導致工人失業。而國外的跨國公司提供的服務產品種類繁多,質優價廉,如一些國外的投資咨詢公司能為我國政府部門及其公共項目提供各種理論分析、實證研究以及政策建議,這也是我國的國內公司所要努力學習的。另一方面,我國的企業進入國外政府采購市場,外國政府采購部門也可購買我國產品,這當然有助于我國產品的出口,提高創匯能力,但國外政府購買的中國產品往往是那些會浪費自然資源、破壞生態環境、國外企業不愿生產或者國外政府限制生產的產品,如果我們一味追求出口創匯,而不關心生態環境、自然資源的保護,不注意經濟及貿易的可持續發展,結果將是得不償失。此外,我國部分國內企業經營觀念落后,缺乏現代營銷思想,沒有意識到政府采購帶來的巨大商機,沒有發揮自身的競爭優勢。
    三、中國政府采購市場對外開放的基本策略:保護性開放
  目前我國雖然還沒有正式加入《政府采購協議》,但實際上國外供應商早已進入我國政府采購市場,我國政府機關早已在采購外國商品,復印機、計算機、傳真機、打印機、彩電、高檔辦公用品的市場已經被國外廠商占領。但是,我國實行政府采購的時間不長,要按照《協議》的要求全面開放政府采購市場仍存在一些障礙。一方面,目前我國尚未建立統一、規范的政府采購制度,政府采購市場的開放缺乏必要的制度基礎;另一方面,國內企業參與國際競爭的能力不強,難以應付政府采購市場開放帶來的挑戰。但從長期來看,政府采購市場的開放是必然趨勢,經濟全球化、一體化趨勢不可阻擋,如果我國長期徘徊于《協議》與經濟全球化范圍之外,無疑將付出更大的代價。因此,我們應以《協議》為依據,以雙邊談判的具體承諾為基礎,根據我國經濟發展水平與國內企業參與國際競爭的能力,實行保護性的對外開放政策;同時,應按照《協議》的基本原則進一步完善政府采購制度,為政府采購市場的開放創造條件。
  1.實行逐步、適度的政府采購市場開放政策。從世界有關國家的實踐看,政府采購市場都講究漸進性與次序性。如日本、韓國、香港等國家和地區都是在本國(或本地區)完全成為外向型經濟國家后才加入《協議》;美國加入《協議》后在電信領域仍不對歐盟開放。因此,我國政府采購市場的開放同樣要循序漸進,符合國情。筆者認為,應根據我國經濟發展水平與各行業的發展狀況,科學地確定政府采購市場的開放次序與程度,逐步、適度地開放政府采購市場。具體地講:(1)在國外供應商進入方面,實行逐步準入原則。(2)在市場開放結構方面,根據我國政府采購市場的結構特點與各細分市場開放的風險系數,實行結構性開放策略,即對我國有一定競爭優勢、能與跨國公司相抗衡并能抵御外資入侵的行業和部門,可適度開放;對我國比較重要又比較落后的一些產業(如機電、化工、信息產業、汽車等行業),則禁止或限制外國供應商進入,以提供政策上的緩沖期,待條件成熟后再逐步與國際政府采購市場接軌。
  2,運用政府采購政策有效保護國內產業。政府采購制度是一種非關稅貿易壁壘,一直是世界各國保護國內產業的有效手段,GATT形成時,各國刻意把政府排除在投資貿易自由化領域之外,目的就是為了不違背當時各國均在利用政府采購保護國內企業這一既成事實。政府采購政策作為在國際貿易中保護本國經濟的一個合理、合法的手段,為大多數國家所采用,以國家安全、保護國內產業為由對國內產品采取優先購買的政策,已是國際上通行的慣例。因此,我國在加入《協議》后,可根據協議的例外條例和關于發展中國家的特殊待遇及技術援助規定,對國內產品實行優先的政府購買政策,從而有效保護和促進國內產業的發展。具體而言:(1)規定國際采購的本地含量,即規定在國際采購中本地產品和勞動的含量。這一措施的作用在于當國外產品不符合條件時,可以限制國外產品進入;或者當政府采購中購買的是國外產品時,可保證國外進口產品中我國勞動力和原材料的含量,從而間接地促進我國勞動力、原材料的出口和保證國內工業的發展。(2)價格優惠,即在國內外產品性能相同的情況下,給予國內產品適當的價格優惠。(3)優先購買本國產品,即在進行政府采購時應充分考慮我國國內產業發展的要求,在同等條件下應盡量購買本國產品。(4)禁止購買外國產品,即在進行政府采購時,運用國家安全、環境保護等“協議例外”的理由,禁止或限制外國廠商進入我國政府采購市場的某些領域,從而達到保護國內市場的目的。(5)貿易補償,即為了培育本國產業或改善國際收支,要求得標的外國供應商需達到某個比例的國內采購,或者必須轉移某項技術,或者需在國內建廠制造等。
  3.完善政府采購制度,為政府采購市場開放提供制度基礎。(1)建立完善的政府采購法律法規體系。目前我國政府采購方面的法律法規主要有財政規章制度,尚未形成完整的法律法規體系,政府采購缺乏有效的法律支持。因此,應按照依法行政和與《協議》接軌的原則,盡快制定一套完整的政府采購法律法規體系。一是制定《政府采購法》,對政府采購的范圍、采購實體、招標的門檻價、招投標程序,仲裁機構、爭端解決辦法等政策性和技術性問題作明確規定,以此來規范和指導政府采購行為。二是要制定產和完善政府采購的其他配套法律法規,如《招投標法》、《政府采購指南》、《政府采購代理機構管理辦法》、《政府采購專業人員管理辦法》等。(2)建立和完善政府采購管理機制。一是根據國際慣例在財政部門內設立一個政府采購主管機構,其主要職責是編制采購預算、制定采購法規與政策、對采購事務進行協調與管理、進行采購統計分析與評估等。二是建立政府的招標管理辦法與程序,并加強對招標代機構或采購代理機構的管理。三是建立政府采購審查與仲裁機構,加強政府采購的監督管理和政府采購過程中爭議的解決,確保政府采購市場的公平競爭。(3)建立和完善政府采購制度的保障機制。一是完善現行預算管理體系及其運行機制。加強預算監督管理,如改進政府財政支出管理方式;改革現行行政事業單位會計管理體系及具體操作方法;完善國家金庫制度,允許財政辦理直接撥款,為實行單一的國庫帳戶創造條件。二是協調財政部門與其他有關部門(如計委、經貿部門等)的關系,確保政府采購制度的有序運行。三是建立政府采購的信息系統,拓寬政府采購信息流通渠道。建議政府采購管理部門創辦專門的政府采購信息報紙或刊物,在條件具備的情況下,開通政府采購信息網站。
  4.提高我國企業的國際競爭力,早日進入國際政府采購市場。政府采購市場開放是對等的,我國在對外開放政府采購市場的同時,也取得了進入國際政府采購市場的機會,雖然目前我國企業在國際政府采購市場無法與國外企業相匹敵,但隨著經濟全球化的加快,國際化已成為我國經濟的必然選擇。因此,加入WTO后要充分享受WTO國民待遇原則和最惠國待遇原則所帶來的利益,我國企業必須參與跨國經營,爭取早日進入國際政府采購市場。我們可以按照比較優勢理論,大力發展在國際政府采購市場競爭中處于有利位置的行業,不斷提高其國際競爭力,為其打開走向國際政府采購市場的通道。并通過這些企業在國際政府采購市場的有限參與,熟悉海外政府采購市場的法律制度與國際慣例,為全面參與國際政府采購市場的競爭積累經驗和培養人才。
財貿研究蚌埠F61財政與稅務丁曉欽20032003丁曉欽 上海財經大學經濟學院 作者:財貿研究蚌埠F61財政與稅務丁曉欽20032003
2013-09-10 21:31

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