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論產業結構優化中的政府經濟職能
論產業結構優化中的政府經濟職能
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  經濟結構戰略性調整是我國“十五”計劃經濟發展的主線,其中產業結構優化,提高產業 競爭力是經濟結構調整的核心內容之一,是應對入世和經濟全球化挑戰的必然選擇。本文以 產業結構優化中如何有效發揮政府職能作為切入點,就其所涉及的相關問題展開分析并作進 一步的思考。
  一、產業結構優化過程中政府介入的必要性
  按照市場經濟發展的要求,企業應該成為產業結構優化的主體,市場機制在社會資源配置 中發揮著基礎性作用。但是,這并不意味著政府在產業調整中無所作為,尤其在我國,作為 一個在歷史傳統、現實體制、人口規模等方面都有著特殊性的最大發展中國家,單純依靠市 場機制的作用實現產業結構優化顯然脫離了實際,因此政府必須積極介入并加快推進產業結 構優化的進程。
  首先,我國市場經濟體制尚未最終建立,市場體系和市場功能尚不健全,市場機制不夠完 善,市場價格訊號還不能靈敏準確地反映市場供求變化,市場經濟秩序仍然比較混亂無序。 在這種狀況下,市場機制難以對產業結構優化起有效調節作用。
  其次,市場經濟中市場本身存在著缺陷和失靈之處,主要體現在市場逐利性、短期行為性 以及壟斷、外部性、公共產品及不完全信息等。這種由于市場固有的內在弱點導致了經濟效 率和社會福利的損失,對于產業結構升級和合理化也會產生不利影響。
  第三,我國是一個有著特殊國情的最大發展中國家,發展中國家在世界經濟中處于不合理 的分工體系和被剝奪的地位,并且本國經濟基礎薄弱,經濟結構問題較為突出,技術相對落 后,這些都客觀決定著本國經濟發展帶有明顯的趕超性質,面臨盡快增強民族產業競爭力, 適當保護和促進本國幼小產業發展的任務。
  第四,加入WTO與國際經濟接軌,增加了我國產業結構優化的緊迫性,同時也加大了政府介 入產業結構調整的重要性。加入WTO后,我國傳統產業具有比較優勢可獲得進一步發展的空 間,但對于相對落后的技術密集型產業,特別是高新技術產業和新興服務業將產生較大沖擊 ,這種沖擊可能使我國產業結構優化的進程受到較大影響。如果政府沒有采取適當措施,而 單靠市場機制的力量,那么我們將難以擺脫國際分工中的不利局面,產業結構優化將受到嚴 重制約,從而損害我國經濟的長遠發展。
  第五,從世界范圍看,盡管不同國家經濟發展水平及其所處發展階段不同,在國際競爭中 所處的地位不同,從而對待政府產業政策的基本態度和實施的內容手段有所差異,但是在各 國產業結構優化進程中政府或多或少都扮演了一定角色。比如,日本政府自二戰后,就把產 業政策作為各項經濟政策的核心,調動財政、金融、外貿、法律、行政干預和指導等各種政 策手段,把有限的資源重點投入到戰略產業部門,優化產業結構、技術結構和進出口結構, 提高產業素質和結構效益,以保證經濟趕超目標的實現。一向奉行自由企業制度的美國并不 重視產業政策,不過,對于推動產業發展,政府還是發揮了一定作用。
  二、我國產業結構中政府失靈問題分析
  如前所述,政府應該而且可以在本國產業結構優化進程中有所作為,但不可否認的是政府 作用同樣存在局限性,只有正視政府失靈的存在并深入分析造成失靈的原因,才能為有效發 揮政府在產業結構調整中的積極作用奠定基礎。
  根據經濟學理論,政府失靈主要表現在:1、信息系統方面的局限,政府決策與市場決策不 同之處在于,宏觀層面通過各種渠道收集到的信息通常要累積到一定程度政府才會做出決策 上的反應,而受到時間、空間及各種因素制約的信息其完備程度有限,所以,在政府不可能 收集到完全信息基礎上制定的產業政策只具有相對有效性。2、政府決策作為一種集體決策 和“為他決策”,如果缺乏完善的責權利的機制,則會使決策成本過大和決策實施效率低下 。3、由于決策者個人在時間、精力、閱歷、知識、能力等方面的局限,導致了決策能力和 決策科學性的局限。4、政府決策的科學有效性還受到參與決策者追求自身利益的約束,作 為政府官員在參與決策和貫徹執行決策時,即使不是代表某一利益集團說話,往往也會在一 定程度上考慮個人的意愿、欲望和利益,尤其是在公務員制度不健全,對政府官員行為的法 律規范不嚴明的制度環境下,進而可能發生不同程度的以權設租、腐敗現象。此外,在市場 經濟條件下,政府政策和行為效果還受到市場環境和企業能力的約束。如果政府不能促進市 場發育完善,保證市場力量作用的空間,那么政府的經濟作用是不完全的;如果企業的素質 低下或者企業行為扭曲,那么政府行為和政策效果也將受到很大約束。
  縱觀我國產業結構調整的歷史實踐,盡管建國以來我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就 ,但也一直在失衡——調整——再失衡——再調整中波動,迫使我國一次又一次進行了結構 調整,但似乎總是收效甚微。目前我國經濟結構性矛盾仍然十分突出,嚴重制約著經濟發展 后勁和產業競爭力以及經濟效益的提高,深入反思個中原由,政府失靈是重要原因之一。
  我國長期以來在宏觀上缺乏科學理性、明確有力的產業發展規劃和產業政策體系,缺少相 應的配套政策和有效的政策手段。建國以后相當長一段時期指導產業發展的政策僅僅停留在 粗線條的原則上,缺少科學的理論依據和科學定量的指標體系要求,有的時期提出的原則口 號則明顯違背經濟規律要求。由于排斥市場作用或市場機制很不完善,而運用計劃行政體制 和方式推進工業化發展,在這種情況下,政府制定有關產業政策時即使決策者完全立足于社 會整體利益和長遠利益,也仍然存在主觀與客觀相脫離的可能,從而導致資源配置不合理、 效益低下、產業結構非優化以及產業調整困難或失效。
  地方和部門利益以及由此帶來的保護主義也是影響產業政策科學性的重要因素,這種利益 傾向因改革放權更加明確和強化,致使產業政策在貫徹執行中常常被扭曲變形。地方影響產 業政策的渠道主要有二:一是通過控制、過濾提交上報給國家有關部門的各種信息影響產業 政策的制定;二是對國家產業政策在執行過程中實施策略性行為。20世紀80年代初,我國進 行了“分灶吃飯”的財政體制改革,使地方政府和企業相對獨立于中央財政,極大調動了地 方政府積極性,但同時也導致地方政府一方面向中央討價還價,要求下放企業;另一方面對 從屬于地方的企業實行行政性保護,搞地區封鎖和市場分割,破壞了全國統一市場形成,阻 礙了資源優化配置。有些地方政府甚至不考慮國家中長期發展規劃和產業政策導向,不考慮 自身經濟環境和條件,千方百計擴大基建規模,盲目發展短平快項目,加劇了低水平重復建 設,造成了地區產業結構趨同的問題。問題的關鍵在于,地方自主權的運用,既缺乏法律依 據和保障,也缺少相關的有效監督和制衡力量,于是理性自我約束的缺失就誘發了地方政府 的短期行為以及種種以權設租和腐敗現象。
  目前我國政府產業政策的實施效果還面臨一個突出的制約,就是來自市場機制不完善和企 業行為扭曲以及政府自身行為能力和方式的制約。由于我國市場經濟發展的歷史短,市場體 系和市場機制尚不健全完善,限制了生產要素全國范圍內合理流動,各種生產要素難以合理 有效地配置到產業部門,市場進入和退出的非經濟壁壘仍較嚴重。還有相當一些政府部門無 法擺脫對傳統的依賴,繼續沿用計劃經濟的做法行使政府職能,比如有些地方政府為追求規 模經濟效益和當地經濟發展而采取行政限制或行政捏合方式進行資產重組,結果不僅得不到 規模經濟效益,而且因為相對封閉又喪失了專業化分工協作帶來的好處,導致產業組織結構 不合理。從產業技術進步方面看,我國科技創新發展機制仍不健全,投融資體制不夠完善, 不能很好地給予企業技術創新提供適當的激勵和有效的資金來源,造成我國技術進步貢獻率 不僅低于發達國家,甚至低于一些發展中國家,這些都阻礙了產業結構優化步伐。再從企業 方面看,許多國有企業先天不足,加上企業運行環境不佳,特別是產權制度改革尚未到位和 完成,使得本應成為產業結構調整主體的企業,難以真正成為市場活動中獨立的微觀經濟主 體,內在動力機制和外在市場環境均不完備,因而對產業政策缺乏敏感性,導致產業結構優 化乏力。
  三、當前我國產業結構優化中的政府職能定位與產業政策選擇
  首先,必須對政府擁有的經濟職責予以恰當定位,才能有效減少失靈,實現經濟與社會效 益最大化。政府推進產業結構優化、提升產業競爭力的目標主要是通過制定和實施產業政策 來實現的。產業政策按內容可分為四類:一是產業結構政策,主要包括選擇確定和扶持主導 產業及新興產業,援助衰退產業;二是產業組織合理化政策,主要是反壟斷,推動規模經濟 ,維護市場競爭秩序,實現有效競爭;三是產業布局政策,主要是確定區域發展重點,改善 地區之間產業關聯,促進產業區域集中效益的形成;四是產業技術政策,就是引導和促進產 業技術進步的政策措施。
  具體而言,從我國產業升級和合理化目標來看,對于一些市場需求不斷萎縮,企業出現大 面積虧損,技術進步緩慢的衰退產業部門,政策重點是以幫助工人再培訓、再就業,促進企 業轉產、撤并為主要內容的產業退出援助政策;對于大量仍有一定市場的傳統產業部門,主 要是促進以高新技術改造傳統技術,以新產品新設計替代傳統產品和傳統設計,更好地滿足 市場需求,并注意進一步發揮勞動密集型產業的比較優勢;對于新興產業部門,則可以通過 資助研究開發、提供稅收和融資優惠,給予進口先進技術設備以便利及人員和信息跨國流動 更大的自由度和支持等措施,加速新興產業成長。在三次產業層次上,繼續加強農業基礎地 位,合理調整農業內部結構,發展優質高產高效農業,同時政府投入和扶持的重點應放在農 業基礎設施和促進科教興農上。基于目前中國城市化水平與發達國家相比仍存在較大差距, 所以在今后相當長一段時期內都必須通過城市化來發展第二產業和第三產業,第三產業的發 展只能建立在第二產業高度發達的基礎之上,第二產業中的制造業不僅要繼續擴張總體規模 ,而且更要調整結構,實現產品和產業的升級。在此,產業政策的著力點應該在加大對技術 進步的扶持和促進力度,以產品和產業升級帶動產業結構優化調整上。
  從我國產業組織合理化的目標看,對于以前依靠政府部門通過行政性壟斷經營發展起來的 “ 政企不分”的行業,如電信、鐵路、電力等,應放松行政管制,打破壟斷格局,降低進入壁 壘,引入競爭機制。同時對產業規模經濟屬性比較明顯,形成寡頭壟斷或自然壟斷型市場結 構的行業,政府仍需適度管制并確保消費者利益不受侵害。鑒于目前我國反壟斷與反不正當 競爭政策及實施中的眾多缺陷,制訂完善的反壟斷政策法規,建立高效、權威的反壟斷機制 顯然刻不容緩。對于存在過度競爭局面的行業,如一些制造業,政策的重點則是通過存量結 構調整,鼓勵企業展開多種形式的資產重組,促進優勢企業成長壯大和劣勢企業淘汰出局, 從而改善企業規模結構。大量的中小企業因為具有創造更多的就業機會,更好地利用地方資 源,與大企業更密切分工協作等優勢而得到許多國家政府的政策扶持,在我國更應該在政策 上大力扶持發展適應資源有效配置原則的中小企業,形成大型企業與中小企業分工協作、有 效競爭、共同發展的良好格局。
  就產業布局合理化政策而言,既要保證發達地區繼續提高經濟發展水平,也要促進不發達 地區走向經濟繁榮,正確把握效率與公平的結合區間。西部大開發戰略的提出,正是我國當 前和今后一段時期確定產業布局政策這一重要原則取向的體現。在制定產業布局政策時,還 必須充分考慮產業專業化、高度化和經濟規模,強調全國一盤棋,避免重復建設。關鍵是要 建立全國統一的產品和要素市場,打破地方保護主義,消除地區壁壘,使各地區能平等地獲 得發揮地區優勢的機會,同時,為一些產業向優勢地區、優勢企業集中創造市場環境和條件 ,促進產業地區集中效益的形成,從而提高資源配置效率,增強產業整體競爭力。
  依靠技術進步促進產業結構優化,把經濟發展建立在科技進步的基礎上,這是中國今后長 期的目標和任務,要實現這一目標任務就離不開政府產業技術政策的制定和實施。政府在促 進技術進步中的作用主要體現在以下方面:制定科學的科技發展規劃,提出恰當的科技奮斗 目標,選擇產業技術發展的主攻方向和重點領域并確定實現科技奮斗目標的策略和措施;必 須加大國家對科學技術研究的資金投入,研究與開發費用年均增長率應高于國民生產總值增 長的速度;宏觀上協調整合技術創新部門的技術資源,避免企業、高等院校和科研機構相互 脫節造成技術資源的浪費;建立完善市場機制和有效的激勵機制,調動全社會技術創新、技 術進步的積極性,運用財政支出、稅收、金融等優惠政策鼓勵企業開展技術研究與開發,促 進企業技術改造,特別是采取有效的政策措施加快高科技產業化發展步伐。
中共福建省委黨校學報福州28~31F10國民經濟管理陳麗華20022002政府應該積極介入并推進產業結構優化進程,但同時必須正視政府失靈問題。文章通過分 析造成政府失靈的原因,進一步闡明了我國政府在產業調整中的職能定位和產業政策選擇。產業結構優化/政府經濟職能/政府失靈中圖分類號:F20 文獻標識碼:A 文章編號:1008—4088(2001)12—0028—04福建省委黨校 作者:中共福建省委黨校學報福州28~31F10國民經濟管理陳麗華20022002政府應該積極介入并推進產業結構優化進程,但同時必須正視政府失靈問題。文章通過分 析造成政府失靈的原因,進一步闡明了我國政府在產業調整中的職能定位和產業政策選擇。產業結構優化/政府經濟職能/政府失靈中圖分類號:F20 文獻標識碼:A 文章編號:1008—4088(2001)12—0028—04
2013-09-10 21:31

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