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論市場化進程中的政府經濟職能多元性
論市場化進程中的政府經濟職能多元性
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  直到20世紀末,東西方國家才終于在這一點上達成了共識:市場機制是迄今為止人類擁有的最具效率和活力的經濟運行機制和資源配置手段,其無與倫比的功能優勢在于借助價格機制的作用,把經濟人的理性利己行為轉變為利他行為,并自動實施供求調節,實現經濟運行的瓦爾納均衡和資源配置的帕累托最優。但是市場機制也不是萬能的,即使是在發達的市場經濟條件下,市場機制也存在著自身無法克服的缺陷。這些缺陷在西方市場經濟中被稱為“市場失敗”。市場失敗為政府干預提供了基本依據。事實上,在發達的西方市場經濟中,政府干預已成為滲透到市場經濟運行過程中的“內生變量”。(注:關于政府干預,國內外學者有許多闡釋。如斯蒂格里茲:《政府經濟學》, 春秋出版社1988年版;《政府為什么干預經濟》,中國物資出版社1998年版;世界銀行《1997年世界發展報告》編寫組編著:《1997年世界發展報告:變革世界中的政府》,中國財政經濟出版社1997年版;蔡玉峰:《政府調節經濟學》,中國發展出版社1995年版;徐滇慶、李瑞:《政府在經濟發展中的作用》,上海人民出版社1999年版。)對處于市場化初期、有著特殊國情的中國來說,市場失敗比發達市場經濟國家表現得遠為復雜和嚴重,相應的,政府在干預社會經濟生活、彌補市場失敗、推動市場化改革方面就必須承担更重要的職能,也面臨著更艱巨的挑戰。
      一、由市場固有缺陷決定的中國政府一般性經濟職能
  對一切實行市場經濟的國家而言,市場機制固有的內在缺陷具有普遍性和必然性,由此而造成的市場失靈要求政府必須在以下幾方面發揮其經濟職能。
  1.保持國民經濟的綜合平衡和穩定協調的發展市場調節實現的經濟均衡是一種事后調節并通過分散決策而完成的均衡,它往往具有相當程度的自發性和盲目性,由此產生周期性的經濟波動和經濟總量的失衡。例如在糧食生產、牲畜養殖等生產周期較長的產業部門更會發生典型的“蛛網波動”。再者,市場主體在激烈的競爭中,為了謀求最大的利潤,往往把資金投向周期短、收效快、風險小的產業,導致產業結構不合理。這就需要政府運用計劃,利用財政、貨幣、信貸、匯率、優惠、制裁等政策措施、經濟杠桿和法律手段,特別是采取“相機抉擇”的宏觀調節政策,適時改變市場運行的變量和參數,以減少經濟波動的幅度和頻率,同時通過制定發展戰略和產業政策,或對若干重要領域進行投資來引導生產力的合理布局,優化產業結構,保持宏觀經濟穩定與經濟總量平衡。
  2.遏制市場競爭走向壟斷 在市場競爭較為深入的階段,自由競爭往往會走向自己的反面——產生壟斷,而壟斷又會極大地限制競爭,從而導致對市場競爭機制的扭曲,使其不能發揮自發而有效的調控功能,這就需要政府充當公益人,對市場主體的競爭予以適當的引導、限制,如制定反托拉斯法、價格管制、控制壟斷程度等。在這方面西方發達國家百年來的經驗教訓多有可供我們借鑒之處。
  3.補償和糾正經濟外在效應 所謂外在效應(externality )是指“單個的生產決策或消費決策直接地影響了他人的生產或消費,其過程不是通過市場”。(注:貝格、費舍爾和多恩布什:《經濟學》(英文版),紐約,1984年,第334頁。)也就是說, 外在效應不能通過市場機制自動削弱或消除,這意味著有些市場主體可以無償地取得外部經濟性(external  economics ),  而有些當事人蒙受外部不經濟性(external diseconomics)造成的損失卻得不到補償。 前者常見于經濟生活中的“搭便車”現象,后者如工廠排放污染物會對附近居民或其他企業造成損失,對自然資源的掠奪性開采和對生態環境的嚴重破壞等。這類外在效應難以通過市場價格表現出來,當然也就無法通過市場交換的途徑加以糾正。通過意識形態信念和道德教育固然能夠使之弱化,但作用畢竟有限。只有通過國家稅收或補貼政策或行政管制,才能使外部效應內在化,最大限度地減輕經濟發展和市場化過程的外在效應,保護自然資源和生態環境。
  4.組織與實現公共產品的供給 所謂公共產品,是指那些能夠同時供眾人共享的產品和勞務,并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享用它的人數規模的變化而變化,如公共設施、環境保護、文化科學教育、國防等。正是公共產品具有消費的非排它性和非對抗性特征,一個人對公共產品的消費不會導致別人對該產品消費的減少,于是只要有公共產品存在,大家都可以消費。這樣,一方面公共產品的供給固然需要成本,這種費用理應由收益者分攤,但另一方面,即公共產品的供給一經形成,就無法排斥不為其付費的消費者,于是不可避免地會產生如前所述的外部經濟性以及由此而出現的“搭便車者”。更嚴重的是,既然如此,人人都希望別人來提供公共產品,而自己坐享其成,其結果便很可能是大家都不提供公共產品。而缺乏必要的公共產品,便會大大降低資源配置的效率。這就需要政府以社會管理者的身份組織和實現公共產品的供給,并對其使用進行監督。
  5.調節收入和財富分配 一般說來,市場能促進經濟效率的提高和生產力的發展,但不能自動帶來社會分配結構的均衡和公正。奉行等價交換、公平競爭原則的市場分配機制卻由于各地區、部門(行業)、單位發展的不平衡以及各人的自然稟賦、教養素質及其所處社會條件的不同,造成其收入水平的差別,產生事實上的不平等,而競爭規律往往具有強者愈強,弱者愈弱,財富越來越集中的“馬太效應”,導致收入在貧富者之間、發達與落后地區之間的差距越來越懸殊,構成對經濟持續增長和社會協調發展的極大威脅。這就需要政府通過制定社會保障政策等措施,調節收入分配,防止貧富分化。
  6.劃定市場主體的產權邊界和利益分界,維護經濟秩序 在市場經濟活動中,個人、企業等市場主體的各種經濟行為的方式及其目的的實現固然受到市場各種變量的支配,并且這些變量以其特有的規律調整著他們的行為,自發地實現著某種程度的經濟秩序;但是作為經濟人以謀求自我利益最大化為目標的市場主體又總是在密切、廣泛、復雜、細致的經濟聯系中進行競爭,產生利益矛盾和沖突是不可避免的,而當事人自己以及市場本身并不具備劃分市場主體產權邊界和利益界限的機制,更不具備化解沖突的能力。這就需要以社會公共權力為后盾的政府充當仲裁人,設定體現和保障市場原則的“游戲規則”,即以政策或法律的形式明晰界定和保護產權關系的不同利益主體的權利,保證市場交易的效率和公正性,確保市場機制運行的基本秩序及市場主體的合法權益不受侵犯。
  上述六個方面是所有市場經濟中政府所必須履行的職能,是彌補市場的內在缺陷的需要,也是政府干預的基本方面,中國當然也不例外。
      二、由體制轉型決定的中國政府階段性經濟職能
  中國處于市場化進程初期亦即體制轉型期,不僅面臨著市場機制存在內在缺陷的問題,而且面臨著市場力量薄弱,從而不能充分有效地實現資源配置的問題。這樣中國政府除了彌補市場失靈外,還必須在以下三個方面發揮其功能。
  1.部分地替代市場 所謂部分地替代市場,就是在市場機制尚不能充分發揮作用的領域,由政府代替市場行使一部分配置資源的職能,以適應經濟發展的需要。在我國現階段,市場經濟形成和發展所需要的各種資源都很有限,特別是現代企業家人數較少,素質也不高,尚沒有成為一支重要的社會力量,這樣,單靠市場機制來引導現代化經濟的發展,不僅力度不夠,而且持續的時間較長,穩定性也較差。這在客觀上要求政府代替市場行使一部分配置資源的職能,以推動現代化經濟的發展。
  政府的替代活動,主要表現為政府選擇和確定某些有動態比較優勢和示范效應的現代產業部門,運用政權力量影響其要素投入和配置狀況,以促進其發展。從政策手段看,政府替代,是政府用行政辦法直接代替市場行使配置資源的職能,如興辦國有企業,對某些生產要素的價格實行直接的干預等。間接替代,是政府通過財政補貼、信貸分配、稅收優惠、進口限制等辦法,影響民營企業的經營方向,使其投資于經濟發展急需和潛在收益率較高的項目,或通過經營許可、價格限制等辦法,防止私人經濟部門中的過度競爭。需要強調的是,此類職能具有明顯的階段性,被稱為“發展中的政府職能”,隨著市場體系的完善,這一職能將逐步弱化。
  2.培育市場 所謂培育市場,是指由政府采取種種措施,為市場發育創造良好的環境和條件,以加快市場發育的進程。在市場經濟建設過程中,中國政府之所以要承担起培育市場的作用,是由于我國的市場發育受到社會歷史條件特別是傳統計劃經濟體制的強韌惰性力的重大制約。在市場化進程十分緩慢的情況下,要拆除市場發展所面臨的各種障礙,建立能夠促進市場發展的機構和經濟條件,政府必須發揮重大的關鍵性的作用。
  培育市場是一項巨大的社會系統工程,其中關鍵性的幾項內容是:(1)培育市場主體。政府應廢除各種形式的等級制度和特權制度, 使社會各階層均有擇業、就業、遷徒、契約的自由。要鼓勵民間的投資熱情,使民營企業制度盡快建立起來,要進一步深化企業制度改革,使其逐漸成為獨立的市場競爭主體。(2)建立市場體系。 在發展商品市場的同時,要重點培育要素市場,促進有關改善勞動、資本、技術、信息等市場的制度的發展。要打破地區封鎖、部門壟斷的局面,促進國內統一的大市場的形成。(3)改進價格制度。 但應注意克服政府干預所帶來的價格的過度扭曲,逐漸把價格理順,特別是要逐步建立起主要由市場形成價格的機制,在時機成熟的條件下,允許大多數商品和要素的價格在市場上形成。(4)加快宏觀管理體制的改革, 使市場機制更充分、更有效地在資源配置中起基礎性作用。政府宏觀管理體制的改革要立足于使經濟運行中的主要參數,都通過合理的影響市場價格信號而起作用。政府宏觀調控則主要針對經濟周期、通貨膨脹、失業、國際收支等總量問題,為市場機制的發育與演化創造良好的條件。(5 )加快國內市場與國際市場的對接。如促進進出口貿易的發展,改善投資環境,吸引外國直接投資,打破國內與國際兩個市場相互分割的體制。培育市場是一個制度變革和制度創新的過程。在這個過程中,政府應進行市場法制建設,制定并實施各種市場法規。
  3.推進市場化改革 中國要在很短的時間內實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場體制的根本性轉變,其間政府起著重要的推進作用,這主要表現在幾方面:(1)減少無序狀態,緩解矛盾沖突, 將混亂限制在最小范圍內,縮短體制轉軌過程,并保證平穩順利地實現市場化改革目標。特別是中央政府對加快建設新體制機制和法律框架具有決定性作用。(2)引入市場經濟會造成社會躁動不安, 并很可能造成大規模政治沖突。這時,政府就應該以說服為后盾,向社會公眾灌輸市場經濟觀念,在社會普遍推行市場經濟原則,逐步使之為公眾所接受并法律化。(3)市場化改革過程就是利益重新調整的過程, 它在短期內會引起通貨膨脹、失業、經濟失調和相對收入下降等劇烈波動,貧富差距迅速擴大。由此勢必導致一部分人產生失落感,對現行分配制度產生不滿,如果不滿情緒彌漫全社會,就會變為社會不穩定的重要因素。這時,為了減少改革阻力,政府就應該為失業人員提供保險,創造就業機會等。(4 )經濟改革的成功需要一個穩定的相對寬松的宏觀經濟環境。在體制轉軌過程中,改革舉措的失誤,常常導致宏觀經濟不穩定,如高通貨膨脹、外貿逆差、金融系統混亂等。宏觀經濟不穩定會阻礙體制轉軌。這時,政府就應該實現政府財政收支平衡,營造寬松的經濟環境。總之,對于中國這樣的市場經濟后發國家,政府對于促進市場發育和建立市場競爭秩序負有更加重大的責任。我們完全可以利用自己的“后發性優勢”,充分利用社會有組織的力量縮短趕超的過程。在這一過程中,需要注意以下兩點:第一,政府行為是幫助市場的發育,推進市場化改革的進程,而不是越俎代庖。第二,所謂市場秩序,說到底,就是平等競爭的秩序。因此,為了建立市場秩序,最主要之點是設定規則,保護平等競爭和防止各種妨礙競爭的行為,防止可能發生的并遏止已經出現的各種各樣“分利集團”(注:奧爾森:《國家興衰探源——經濟增長、滯脹與社會僵化》,商務印書館1993年版,第1章。 )等各種形式的壟斷。當然,我們強調目前培育市場行為的重要性,是以確保市場在經濟運行機制中的基礎性地位為前提的,政府在資源配置上只能是市場機制的必要的補充者和引導者,處于從屬地位,否則就會導致政府失敗。(注:金太軍:《政府失靈與政府經濟職能重塑》,《經濟體制改革》1998年第2期;金太軍、談鎮:《政府失靈的對策研究》,《晉陽學刊》1998年第3期;唐興霖:《政府主導與市場機制》,《華夏》1996年第1期。)
      三、由國情決定的中國政府特殊性經濟職能
  中國是實行社會主義制度的、落后的東方大國,中國的特殊國情決定政府必須在以下幾方面充分發揮其特殊的功能。
  1.對人口的剛性控制 中國龐大的人口基數,造成控制人口壓力很大。而市場化的改革措施在一定程度上弱化了政府控制人口的手段,許多行之有效的計劃生育行政管理措施相繼失靈。人口增長過快,對資源的壓力加重;人口增長也增加了就業負担。為了控制人口,同時又保證市場化改革的順利進行,政府有必要在計劃生育方面加強干預,確保實現人口控制目標。從人口結構看,伴隨著人口轉變,人口老齡化日益迫近,單純依靠市場機制不能充分解決養老金籌集和使用問題,只有政府強制實行社會保障計劃,才有可能解決得比較好。
  2.強化對環境污染的防治 近年來,中國的環境污染問題越來越嚴重,這與市場化的改革有一定的相關性。一些地區、部門和企業忽視環境保護,忽視社會效益,以犧牲環境和資源為代價換取經濟的超常規增長。值得注意的是,污染源在結構和分布上也正迅速發生變化,由城市向農村擴展,由以工業污染為主向生產型和生活型污染并重轉變,并伴隨著由以點源為主向點源與面源并重方向轉變。生活污染和農村污染已成為環境污染的重要部分。經驗表明,靠市場機制來解決環境污染問題是不可能的,政府尤其是中央政府必須承担起防治環境污染、整治國土資源的責任,通過對污染物排放量的總量控制、完善環境收費制度等手段,抑制環境污染,保護生態平衡,實現經濟和社會的可持續發展。
  3.加大基礎設施建設的投入 中國地域遼闊,地理復雜,加上歷史的原因和經濟發展水平的限制,基礎設施建設嚴重滯后,對經濟發展的“基礎瓶頸”制約十分明顯。而基礎設施建設項目一般都具有一次性(啟動)投資規模大、“門檻”投資成本高、行業進入難度大、建設周期長、直接經濟效益較低等特點,企業一般不愿也不能經營。如果僅靠市場推動是難以發展的,必然形成滯后于國民經濟發展的“基礎瓶頸”。緩解“基礎瓶頸”的制約需要政府強制集中社會財力,通過財政、金融、稅收、產業政策等政府行為和公共政策手段支持補貼公共項目建設,強化發展社會基礎設施,使之從“滯后”達到“適應”,逐步實現“超前”,從而掃除中國經濟起飛的嚴重障礙。
  4.緩解就業壓力 在市場經濟轉型過程中,中國將面臨大量的公開或潛在的失業人群。隨著經濟市場化程度的擴大,城市失業率普遍上升,在職失業逐漸顯現為公開失業。據國家勞動部統計,到1996年底,我國城鎮失業率為2.9%,尚未突破3%這道警戒線(注:王東:《改革、發展、穩定的協調機制論》,《北京大學學報》(哲社版)1994 年第6期。),但隱性失業率高達16.7%。若加上約1.07億的農村剩余勞動力當中每年約有2000萬人流向城鎮,(注:夏積智、朱紅:《我國就業問題研究》,《經濟學動態》1995年第10期。)則失業率會更高,因此我國面臨著勞動力供需極度失衡的總量矛盾。在目前我國勞動力資源呈無限供給的情況下,政府推動勞動力市場的發育與制定降低失業率的政策必須同時并舉。此外,為了保障失業人口的基本生活需要,政府必須加強干預,為他們提供必要的生活保障。
  5.遏制貧富分化 近年來中國的貧富差距呈不斷擴大趨勢,無論是人群還是地區均是如此。據分析,20%的高收入戶和20%的低收入戶的收入差距之比,1992年為3.4倍,1993年為3.6倍,1994年3.9倍, 呈拉大趨勢;城鄉居民收入之比則從1978年的1.8倍擴大為1994年的2.9倍,同期農民的收入差距從2.9倍擴大為6.6倍。造成這種貧富差距乃至懸殊的原因固然是多方面的,有歷史形成的原因、地區資源稟賦的差異、國家經濟政策的傾斜,以及新舊體制轉軌時期的不公平競爭、不正當致富等原因,但市場競爭的優勝劣汰也在相當大的程度上加劇了貧富差距,而且隨著全國統一市場的形成,地區間的貧富差距也會進一步拉大。這必然影響社會安定,成為引發政治動亂的嚴重隱患。再進一步說,我國畢竟是社會主義國家,解放和發展生產力,消滅剝削和貧窮,最終實現全體人民的共同富裕是我們建立和發展社會主義市場經濟的題中應有之義。為了不重蹈西方發達資本主義國家走過的、又為庫滋涅茨描述的“倒U型道路”(注:美國經濟學家、 諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙·庫茲涅茨借助于基尼系數,以西方發達國家經歷過的社會收入分配演變的統計資料為依據,提出了著名的“倒U型假說”。該假說認為, 各國經濟發展由初期收入分配比較平衡開始,在其發展過程中,為提高經濟效率,必須擴大收入差距,使社會不平等日趨嚴重,當經濟發展進入高水平階段,收入分配差別又逐漸縮小,不平等狀況逐步改善。這一收入分配的變化曲線,頗象英文中倒寫的“U”,故稱“倒U型曲線”。該假說的核心是推定經濟發展的特定階段效率與公平是絕對對立的,為效率必須容忍數代人的不公平分配,付出諸如喪失人格尊嚴、品質惡化、性格扭曲、種族和性別歧視、金錢壓迫、不安全感、社會動亂等慘重代價。這種所謂經濟發展的“必經道路”不應作為世界各國處理增長與分配關系的普遍模式,更與我國社會主義制度相悖。),中國政府無疑担負著更為艱巨的任務。
  需要說明的是,上述中國政府的特殊經濟職能,有些屬于市場經濟條件下政府的一般性經濟職能(如遏制貧富分化),或轉型期國家政府的階段性經濟職能(如發展基礎設施),只是中國的特殊國情使這些職能顯得更為突出、重要和緊迫。
  
  
  
中山大學學報廣州C3管理科學唐興霖/金太軍20002000我國正在進行新一輪的以“轉變職能”為思路的政府機構改革。要實現政府的職能轉變,首先要清楚政府應具有那些職能。該文認為,市場化進程中的中國政府承担著多元的經濟職能:一是為彌補市場的固有缺陷而承担的一般性經濟職能;二是為推進向市場經濟轉型而承担的階段性經濟職能;三是為適應本國國情而承担的特殊性經濟職能。市場化進程/政府經濟職能/多元性本文于1999年11月獲第二屆全國行政管理優秀科研成果獎、論文二等獎中山大學政治學與行政學系,廣州510275  江蘇省行政學院  行政學教研部,南京 210004 作者:中山大學學報廣州C3管理科學唐興霖/金太軍20002000我國正在進行新一輪的以“轉變職能”為思路的政府機構改革。要實現政府的職能轉變,首先要清楚政府應具有那些職能。該文認為,市場化進程中的中國政府承担著多元的經濟職能:一是為彌補市場的固有缺陷而承担的一般性經濟職能;二是為推進向市場經濟轉型而承担的階段性經濟職能;三是為適應本國國情而承担的特殊性經濟職能。市場化進程/政府經濟職能/多元性本文于1999年11月獲第二屆全國行政管理優秀科研成果獎、論文二等獎
2013-09-10 21:31

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