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論市場監管的幾個基本理論問題
論市場監管的幾個基本理論問題
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  中圖分類號:F713.56  文獻標識碼:A  文章編號:1671-8402(2006)04-0026-04
  一、市場監管產生的原因及其基本功能
  市場為什么需要監管?這是一個看似簡單,但是筆者感到還沒有從理論上正確回答,而在建立市場監管體制中又必須弄清楚的基本問題。有些理論工作者認為,市場之所以需要監管,其原因是存在著市場失靈。筆者認為這樣一種解釋過于籠統,缺乏足夠的說服力。因為市場失靈引發的主要是國家的宏觀調控,而不是市場監管。
  雖然目前沒有市場失靈的權威定義,但是所有關于國家干預經濟運行的理論有關市場失靈的論述都不外乎指這樣一種現象:即在無外界力量干預的情況下,市場主體在經濟理性支配下按照市場規律行為,獲得的卻是非預期效果,導致資源配置不合理。可見,市場失靈的主要原因是個體理性與集體理性之間產生了偏差,也就是,市場主體合理的行為集中起來變成了一種不合理的行為。舉個簡單的例子,甲農民種了西瓜與西紅柿兩種農作物,上市當年是西瓜價格高企,有利可圖,而西紅柿市場低迷,價格疲軟,無利可圖。于是該農民理性的決定,來年多種西瓜,少種甚至是不種西紅柿。顯然,該農民的行為是符合經濟理性的。但是當同一市場上的農產都做出這樣的決定時,來年市場供求局面與市場主體的期望發生重大偏離就無須贅言了。這樣一種現象就是典型的市場失靈。
  市場失靈產生的后果也會沖擊市場秩序(主要是價格秩序與競爭格局),因為在供過于求的市場上,降價出售產品是明智之舉。從理論上講,所有的市場失靈都可以通過市場機制自身進行調節糾正。只是由于人們難于承受市場機制自發糾正的時間與資源成本,才產生了對政府經濟調節的需求,即允許政府運用“看得見的手”糾正“看不見的手”的失靈。我們將政府的這樣的行為就稱之為“宏觀調控”。
  從理論上看,對市場失靈的糾正并非政府的專利,之所以需要政府進行經濟調節糾正市場失靈,并不是因為政府的超經濟強制身份,而是政府了解全局的優勢和承担長遠發展目標的責任。如果一個非政府組織具有這樣的信息優勢并愿意履行這樣的責任,同樣可以發揮糾正市場失靈的作用。
  因此我們說,市場失靈的存在,并不是市場監管產生的主要原因。考察市場的運行,特別是不完善的市場經濟體制的運行,我們不難發現,現實中還存在這樣一種現象:部分市場主體不遵守市場規則,有意地破壞市場秩序,特別是破壞公平交易這一市場核心機制,藉此謀求既不合理、也不合法的經濟利益。這些現象是市場本身無法清除的,任其發展,結果必然是市場機制的崩潰,因為市場不僅是一種定價機制,更是一種合作機制。要保證這種合作機制正常運行,必須借助第三方的力量。這個第三方不僅要獨立于交易或者競爭雙方之外,還必須超越于交易或者是競爭雙方之上,其道理如同在一個契約社會中需要政府管理一樣。
  為什么市場主體會產生有意破壞市場秩序的行為呢?筆者認為,原因主要為如下四點。
  1、市場主體的經濟人本性。市場機制能夠優化資源配置、推動生產力快速發展,其最原始的動力就是市場主體對自身經濟利益追求。從理論上講,市場主體追求自身經濟利益應當遵守約定的規則 (包括成文的法律、規章以及不成文的社會道德準則等),但是在現實生活中,如果市場主體缺乏足夠的自我約束力,在經濟利益的驅使下,常常會越過規則約束謀求巨額的非法利益。早在100多年前,馬克思在剖析資本的逐利本性時就一針見血地指出:只要有300%的利潤,資本家就不怕冒上斷頭臺的風險。可以說,沒有外力的約束,就不可能有正常的市場秩序。換句話說市場監管在市場經濟中是必不可少的。當今市場經濟國家在市場監管上的差別只是因為市場主體自律性水準高低不同,所建立的監管體制和使用的監管手段等不同罷了。
  2、市場交易信息的非對稱性。市場機制正常發揮作用是以對稱的交易信息為基礎的。只有買賣雙方信息對稱,才可能保證市場經濟的基本特征——公平交易的實現。現實中,市場信息在大多數情況下是非對稱的。況且在經濟人本性的影響下,市場主體還有隱瞞于自己不利信息、夸大有利信息的傾向,如隱瞞產品質量中的疵點,信用缺陷,不合實際的廣告宣傳等。為維護交易雙方的合法利益,保障公平交易,就必須采取一定的措施強制交易各方公開影響交易的質量、信用等信息;或者是直接為有關方面提供交易方的產品質量、主體信用等信息,盡可能使信息對稱,交易公平,保護交易各方的合法權益,促進交易的正常進行。
  3、市場主體談判能力存在差異。等價交換是市場化交易、市場機制積極作用得以發揮的核心要求。因此在任何一個國家,要想充分發揮市場機制的作用,必須保證等價交換得以實現。等價交換受眾多因素的影響,它不僅依賴于交換雙方是否具有平等的法律地位,還有賴于雙方是否具有對等談判(討價還價)的實力。實力因素在一定的程度上有著更大更直接的影響。在現實中,即使規定所有的市場主體在法律上都是平等的,只要交換雙方存在實力的差異,在實際的交易中的地位不平等,如果沒有第三方力量的監管,交易就難免出現以大欺小、以強凌弱的現象,等價交換機制被扭曲,公平交易就會成為一句空話。
  4、產權界定不清導致的外部性。在一個產權清晰界定和各個主體的權益都得到足夠保障的環境中,經濟活動的外部性是不存在的。但是在現實中,由于產權界定和保護的成本問題,產權總是不完全的,特別是公共產權的存在,使得經濟活動的外部性在現實生活中相當普遍。由誰來控制市場主體行為的負外部性?由于控制行為結果的外部性,實踐證明只有政府出面最為合適。在現實生活中的表現就是政府對那些破壞環境、影響公共利益的經濟活動的監管。,
  綜上所述,筆者認為,市場監管就是獨立于市場主體的司法、行政、行業協會等第三方組織,依據法律、章程等,對市場主體的經營活動進行的監督、管理,維護正常的市場秩序,保證市場機制正常運行和充分發揮積極作用的管理活動。市場監管是市場經濟中不可缺少的維護市場秩序的手段,基本的功能就是要將市場中的不公平競爭、失信(欺詐)交易、不平等交易、惡意損害競爭對手、損害交易對方利益和公共利益的經濟行為控制在最低水平上;采取的手段有進入管制、日常監管、行政處罚、信用等級評價和公示、取消經營資格等。這些對于我國目前的市場正常秩序的維護,都是不可或缺的。
  二、現代市場監管主體與市場監管體制
  監管作為一種管理活動就必然存在主體與客體。既然市場監管需要超越于市場交易或競爭雙方的第三方力量,那么在現代社會中,這些第三方有哪些呢?考察市場經濟發達國家市場監管的實踐,不難發現,在當代社會中法定的主體主要有:
  1、司法部門,主要是各級各類法院。法院在市場監管中的做法主要是運用司法程序,依照有關的法律,就特定當事人(原告)的請求,對另一些當事人(被告)嚴重違背市場經濟法律的行為(或者說經濟犯罪行為)進行司法制裁。在現代市場經濟中,司法力量是市場監管的重要力量。司法系統對市場監管的特點是嚴格、規范,權威性強,處理的案件威懾力量大,具有殺一儆百的效果。但是司法部門監管程序要求嚴謹,處理案件證據要求充分,因此需要的時間長,成本高。而且從嚴格意義上講,司法系統在市場監管的角色是對違法結果處罚,一般不履行行為過程監督職責,也就是人們通常所說的“不告不究”是司法系統在市場監管中執法的原則。因此司法監管主要是處理重大的案件,和應當事人要求通過司法程序解決問題和矛盾沖突的案件。
  2、各級政府,主要是政府的行政執法部門。行政執法部門市場監管的主要做法就是按照市場行政監管的法律法規,運用行政手段,對市場上的最為常見的違法違規行為進行監督、控制、查處等。主動監督、及時查處、點多面廣是行政執法部門履行市場監管職責的最大特點。對于行政執法部門來說,不僅要查處監管范圍內的違法行為,還要主動監督市場主體的經營行為。既“防打結合,以防為主”。這個系統的市場監管法律的強制性不及司法系統,但是其機動靈活性要強于司法系統。因此特別適合于市場的日常監管。
  3、行業自律組織,主要是各類商會和行業協會。在現代市場經濟中,行業組織承担著越來越多的監管職能。其監管的特點是在國家法律法規的框架下,依據協會的章程,對協會會員的經營活動以及行業發展進行自律性管理。這樣一種管理完全建立在自律的基礎上,協會的監管權部分來自于政府的授權,部分來自于會員的集體意志。行業組織的監管既有監督功能,也有處罚功能。但是,行業協會所發揮的市場監管的作用受國民的自治意識和自治能力的影響很大。在自治意識強的國家,行業組織在市場監管中發揮的作用很大,在其他一些國家,則相對較差。
  除了上述三種主體之外,還有兩種雖然在身份性質上不能夠超越于一般的市場主體,但是法律依然賦予其市場監管權利的主體,分別是:
  4、新聞媒體。市場監管的公益性和外部經濟性與新聞媒體的社會責任共同決定了新聞媒體有責任履行市場監管職責,對社會的責任也使得新聞媒體具有市場監督的權利。在現代市場經濟中,媒體在市場監管中的特殊作用不可否認。媒體開展的市場監管特點是廣泛性,以信息公開揭露的方式,但是,媒體的監管不是系統的、常規性的,并且也只有監督權和行為信息的披露權,沒有處罚權。因此,新聞媒體只能夠是市場監管力量體系中的一種不可缺少的補充。
  5、消費者維權組織。由于消費者在消費交易中總是處于相對弱勢地位,所以各國都出臺了專門的法律對消費者的合法權益進行特別保護,并鼓勵與支持成立消費者權益保護組織,并賦予其對消費個案中糾紛的調解和對消費市場的監測的權力,這些活動本身也就間接地發揮了市場監管的作用。所以我們將消費者以及消費者權益保護組織對于市場秩序破壞行為和現象的舉報、抵制;消費者權益保護組織對于消費糾紛的調節,對于坑害消費者的經營行為的譴責和信息披露等也看作是一種市場監管。不過,來自于消費者以及消費者權益保護組織的市場監管是一種自發性的監管,對市場主體,特別是對企業同樣缺乏強制力,發揮作用的過程是提醒消費者自我保護。不過,其輿論和道義上的譴責對于違規的市場主體還是能夠產生相當大的社會壓力的。
  上述五種監管主體是對市場主體的外部約束力量,也可以稱之為強制性約束力量。不過我們應當清楚的是,市場秩序的維護,不能夠完全依靠外部的強制約束,市場主體的自我約束,也就是內部約束,是維護市場秩序更有效的約束力量。只有內部約束與外部約束有機結合,市場秩序才能夠有最完整的保障。如果說外部約束的加強需要制度建設(包括法制建設和機制建設),那么內部約束則主要依賴教育、市場經濟道德建設、市場信用環境的形成和市場主體自身素質的提高。
  三、市場監管體制模式選擇與制約因素
  上述五種市場監管力量,本文進一步將其歸類后分為兩大類,第一類本文稱之為常規性的監管力量,即上述五種力量中的前三種力量。原因乃在于市場監管是這些力量主體一項法定的基本職能,從事市場監管具有明確的法定依據,在市場監管中的職責比較全面;第二類筆者將其稱之為非常規力量,也就是上述的第四、第五種力量。因為對于這些力量主體來說,市場監管不是他們的分內之事,履行了一部分市場監管職責是出于一種社會責任感。筆者認為,一個國家市場秩序的好壞,主要取決于常規性監管力量的配置以及發揮作用的程度,也就是一個國家市場監管體制的合理化程度。
  一個國家的市場監管體制,本文認為就是常規性監管力量主體的構成以及相互的關系狀態。由于司法部門的特殊性決定了其難于成為日常監管的部門,因此,在現實中市場監管模式的差別主要就取決于行政執法部門與行業組織兩種監管力量的相對地位以及組合方式。這兩種力量的組織模式有三種:以行政執法部門為主、行業協會為輔的模式;以行業協會為主,行政執法部門為輔的模式;行政執法部門與行業協會并重的模式。我們將這三種模式分別稱之為“行政管制型”、“行業自律型”和“二者兼顧型”。各種模式的特點見下表:^  當代市場監管模式比較表
監管   主導   基本     主要   主要   適應模式   力量   特點     優點   不足   條件                              監管成行政   行政執 強制性          本高執  具有集權              管制和   強制性 法矛盾  意識與他管制型 法部門 管理     見效快         律傳統的                       多針對 市場經濟                       性差       行業協 行業自   成本低 約束力  具有強烈行業   會及其 律、調   沖突少 不足僅  自治與自自律型 他自治 解、協   針對性  限于行 律意識的       組織   作       強      業內部 市場經濟       行政執 強制監   吸收前  現實中二者   法部門 管與行   兩種模  找到合  由計劃體兼顧型 與行業 業自律   式的優  理結合  制向市場        協會  結合     點      點比較  體制轉軌                               困難    的市場

  在市場經濟條件下一個國家應當建立什么樣的市場監管體制,取決于一個國家市場經濟發展的階段、國民素質以及政府的歷史地位等因素。主導性力量構成的差異,使我們看到不同特色的市場監管體制。譬如美國市場監管的主導性力量構成可以說是行業協會,司法部門與行政執法部門都是次之,這也是美國“大市場、小政府”市場經濟體制在市場監管模式上的表現。在美國,行業協會不僅數量眾多而且力量強大,在行業準入、行業標準制定、違背行業規范的懲罚、行業競爭秩序的維護等都發揮著重要的監管作用;而行政執法部門相較而言不僅機構很少,而且監管的領域也相當有限。當然,這樣一種以民間為主的市場監管模式與美國國民的政府觀、公民強烈的自治意識和能力是相一致的。政治學研究表明,美國國民對政府是不信任的,認為賦予政府過多的權力將制約社會的活力和為政府官員尋租提供條件。相反美國國民的自治意識強烈,自治能力強,愿意組建自治的非政府組織管理社會,據世界上最大的獨立公關公司——愛德曼公司2004年度信任度調查報告,美國人對非政府組織的信任度呈上升趨勢,從2001年的36%上升到2005年的55%。這樣一種社會價值觀,支持了美國依靠行業組織承担主要的市場監管職能的監管體制的運行。自律行業協會維護市場秩序也就能夠收到良好的效果。
  我國當前應當建立什么樣的市場監管體制?從我國的現實出發,筆者認為,在短期內我們不可能建立起如同美國那樣的“行業自律型”市場監管模式,未來的目標是建立行政執法與行業自律并重的“二者兼顧型”監管體制。筆者提出這個觀點的理由主要是:
  行政執法部門在整個市場監管中的主導地位是由我國的國情和歷史、現實決定的。因為世界上發達資本主義國家的市場監管體制,行政執法部門的力量不占主導地位,行業自律、司法與行政幾乎是三分天下。這樣一種格局可能是我們的發展方向,但是目前只能夠是行政性市場監管發揮主導作用,因為我國歷史上是一個皇權統治占2000多年的國家,國民對政府的依賴性很強,政府受到國民的高度信任和期望。《中國工商報》2005年6月22日報道,據全球最大的獨立公關公司——愛德曼公司發布的年度信任度調查報告披露,中國人對政府的信任度最高。這個調查在一定程度上說明:在我國,其他的組織至少在目前還難于獲得較高的信任,政府在市場監管中還不得不承担更多的責任。
  從另一方面看,我國行業自律組織目前還缺乏權威性。雖然目前我國各個行業都已經建立起行業協會,但是這些行業協會目前還缺乏對于會員的足夠的約束力,在社會上還缺乏足夠的公信力,在市場上還缺乏足夠的影響力,因此在維護市場秩序方面,如制止惡性競爭、控制市場準入等方面還力不從心。有人認為這種狀況是政府執法部門沒有將權力下放給協會所致,筆者認為這樣一種認識是牽強的。如果協會擁有一切行政權力,協會的性質就隨之改變,也就沒有必要設立協會。筆者認為,隨著市場經濟體制的逐步完善,政府職能的進一步轉變,行業協會法律地位的調整和影響力的增強,行業協會將在未來的市場監管中承担越來越多的任務,扮演越來越重要的角色。
  需要指出的是,我國目前的市場監管體制距本文所提出的目標模式還有相當的距離,改革的任務相當艱巨,特別是市場監管中的行政執法體制存在諸多弊端,監管執法效率還相當低下,行業組織的自律機制還有待培育。這些都是建立目標市場監管體制要盡快完成的工作。限于主題,筆者將另文對這些問題進行研究。
福建論壇:人文社科版福州26~29F10國民經濟管理郭躍進20062006
市場監管/行政執法/市場失靈/行業自律組織
市場監管產生的原因不是理論界常說的市場失靈,而是由于市場主體之間的有關信息不對稱,討價還價的實力不對等和產權界定不足,致使市場主體的在趨利動機的作用下對市場公平交易規則的有意破壞行為存在。這樣的問題市場機制本身無法解決,必須依靠其地位和身份超越市場主體的第三方的介入,保證公平交易規則得到貫徹。這樣的第三方包括有司法部門、政府行政執法部門、行業自律組織、新聞媒體以及消費者權益保護組織等。這些組織在市場監管中的不同分工與協作方式構成一個國家在一定時期內的市場監管體制模式。我國目前應當建立的是政府執法部門與行業協會雙軌支撐的市場監管模式。
作者:福建論壇:人文社科版福州26~29F10國民經濟管理郭躍進20062006
市場監管/行政執法/市場失靈/行業自律組織
2013-09-10 21:31

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