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論市場經濟中的政府經濟職能  ——對西方經濟學的思考
論市場經濟中的政府經濟職能  ——對西方經濟學的思考
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  〔摘要〕 市場經濟可以有效地實現社會資源的合理配置。但是,市場經濟不是完美無缺的,市場會發生失靈的情況。因此,在市場經濟中,政府必須履行一定的經濟職能,以彌補市場調節的不足。但是,政府的調節又必須在一定的機制和一定的約束下才能有效地發揮作用,否則政府也會出現失靈的現象。本文研究了西方經濟學對政府經濟職能的分析,并以此為借鑒從原則上探討我國社會主義市場經濟中的政府經濟職能。
  〔關鍵詞〕 市場經濟 市場失靈 政府失靈 政府經濟職能
  我國正加快向社會主義市場經濟體制過渡。隨著經濟體制的轉變,政府的經濟職能也必然轉變。在社會主義市場經濟體制中,政府應該履行什么經濟職能以及怎樣履行經濟職能,是一個必須明確的重大問題。社會主義的市場經濟也是一種市場經濟,具有市場經濟的共性。作為西方發達國家市場經濟運行經驗和教訓的概括的西方經濟學,對于我們認識社會主義市場經濟的政府經濟職能具有參考意義。
  一、政府是宏觀經濟的管理者
  市場經濟是由市場來決定社會資源配置的經濟運行方式。市場經濟具有靈活、有效的優點,但也具有自發、盲目的缺點。在市場經濟里,當某種商品供不應求而導致該商品市場價格上升時,如果生產者過度地作出擴大生產的反應,有可能導致該商品的生產過剩。而當社會產品的需求普遍較為旺盛時,如果生產者也過度地作出擴大生產的反應,則有可能導致全面的生產過剩。30年代資本主義世界的經濟大危機,就是市場經濟局限性最充分的體現,它使西方經濟學家對市場經濟中的政府經濟職能重新認識。
  英國經濟學家凱恩斯(J.M.Keynes)認為:“繁榮后期之特征,乃一般人對資本品之未來收益作樂觀的預期,故即使資本品逐漸增多,其生產成本逐漸加大,或利率上漲,俱不足阻遏投資增加。……故在樂觀過度,購買過多之市場,當失望來臨時,來勢驟而奇烈。”[1]“一旦真相大白時,代之而起者,乃是過度悲觀,……結果是新投資崩潰,產生失業狀況。”[2]因此,凱恩斯主張政府放棄自由放任的態度,主動對經濟進行干預。他指出:“政府機能不能不擴大,……然而我為之辯護,認為這是唯一切實辦法,可以避免現行經濟形態之全部毀滅。”[3]在政府如何對經濟進行干預的問題上,凱恩斯主張實行宏觀財政政策和宏觀貨幣政策。他指出:“舉債支出雖然‘浪費’,但結果倒可以使社會致富。”[4]“設貨幣而可以象農作物一樣生長,或象汽車一樣制造,則不景氣可以避免或減少。”[5]
  第二次世界大戰以后,凱恩斯經濟學成為主流經濟學,凱恩斯的政策主張被廣泛采用,對經濟進行干預已普遍成為西方國家政府的經濟職能。政府對經濟的宏觀調節的方式在不同的國家有所不同。例如,法國政府通過制訂指導性的中期經濟計劃,然后利用經濟政策保證計劃實施的方式,來進行宏觀經濟調節。日本政府則通過制訂調整和優化產業結構的產業政策,然后用補貼、稅收、貸款等措施貫徹產業政策的方式,來進行宏觀經濟調節。如此等等。但是,政府對經濟進行宏觀調節的主要方式仍然是宏觀財政政策和宏觀貨幣政策。宏觀財政政策是通過改變政府支出和稅收的方式來調整總需求,從而達到穩定經濟目的的政策。當政府增加支出或降低稅收時,會通過刺激總需求而對經濟產生擴張作用;反之,則會通過抑制總需求而對經濟產生收縮作用。宏觀貨幣政策則是通過改變貨幣供給量的方式影響利率,從而達到調整總需求和穩定經濟目的的政策。當政府增加貨幣供給量時,會導致利率下降和總需求增加,從而對經濟產生擴張的作用;反之,則會導致利率上升和總需求減少,從而對經濟產生收縮的作用。因此,政府可以交替使用宏觀財政政策和宏觀貨幣政策,平抑經濟的周期波動。
  70年代以后,隨著經濟形勢的變化,西方國家的政府也采用某些新的經濟政策來補充宏觀財政政策和貨幣政策。例如,隨著結構性失業的出現,有些國家實行對勞動者提供職業培訓和就業指導的人力政策,以降低失業率。隨著成本推進通貨膨脹的發生,有些國家實行工資物價指導和工資物價管制的收入政策,以抑制工資和物價的過快上升。隨著停滯膨脹的惡化,有些國家實行降低稅收和放寬對企業的規章制度的約束的方法,來刺激總供給。
  80年代以來,由于西方國家的政府頻繁采用宏觀經濟政策來干預經濟帶來了許多副作用,要求減少政府對經濟活動過多干預的呼聲高漲。某些國家的政府轉向采用穩定貨幣供給量增長率的方法而不是交替改變貨幣供給量的方法,以及采用減少政府財政赤字的方法而不是不斷舉債支出的方法來穩定經濟。
  盡管西方國家的經濟在不斷變化,但是政府一直對經濟進行調節,始終履行宏觀經濟管理者的職責。
  二、政府是市場失靈的糾正者
  在市場經濟中,社會資源的配置是通過市場價格機制的作用實現的。當某種商品供不應求或供過于求而導致市場價格上升或下降時,廠商將會擴大或減少這種商品的生產,使社會資源能夠分配到不同商品的生產中去。但是,市場的調節在一定的條件下才能有效地發揮作用。另外,市場的調節也不是無所不及的。正如美國經濟學家薩繆爾森(P.A.Samuelson)所說的:“市場不是理想的,存在著市場失靈。”[6]在下述情況下,市場的調節將會失靈:
  第一,壟斷的存在。市場的調節作用是以競爭為前提的。在自由競爭條件下,市場的個別供給者和需求者不能影響市場價格,因而市場價格可以隨著供給和需求的變化而變化,從而發揮對社會資源的調節作用。但是,在壟斷的條件下,市場的某個供給者或需求者可以控制市場價格,因而市場價格無法反映供給和需求的變化。這樣,價格機制的作用將受到破壞,市場調節將會失靈。
  在西方經濟學家看來,壟斷有兩種情形:一種是自然壟斷,另一種是市場壟斷。自然壟斷是指在某些行業如公用事業中,廠商必須在大規模條件下經營才是經濟的,因而一個行業往往只存在一、兩家廠商,從而形成自然的壟斷。市場壟斷則是指市場參與者對商品的供給和需求在市場中占有較大的比例,因而他們可以通過控制市場供給和需求的方法來控制價格。美國經濟學家張伯侖(E.H.Chamberlin)和英國經濟學家羅賓遜(J.Robinson)較早系統地研究市場壟斷的問題。張伯侖認為,即使是壟斷競爭,即壟斷和競爭并存,也會導致價格較高產量較低,生產能力沒有得到充分利用的情況[7]。羅賓遜也指出,不完全競爭與完全競爭相比,所雇的工人減少,對工人的剝削加重[8]。因此,在存在壟斷的條件下,社會資源的配置和利用缺乏效率。
  第二,公共物品的存在。在市場經濟中,廠商出于追求最大利潤的動機不斷地對市場發出的信號作出反應,從而實現社會資源在不同商品生產中的配置。因此,在市場經濟里,廠商不會生產利潤較低或沒有利潤的商品,因而不可能向社會成員提供他們所需要的一切商品。
  在現實經濟里,社會產品分為兩種:一種是私人物品,另一種是公共物品。人物品的特點是消費者必須支付這種物品的價格才能使用這種物品。公共物品的特點則是不論消費者是否支付這種物品的價格,他都可以使用這種物品。例如,類似非繳費道路、公路、橋梁、國家安全、公共教育、疾病控制等,不論人們是否支付它們的價格,都可以使用這些物品。因此,在市場經濟里,市場的調節只對私人物品的生產是有效的,對公共物品的生產是無效的。美國經濟學家薩繆爾森、馬斯格雷夫(R.A.Musgrave)、黑德(J.G.Head)等人曾研究了公共物品的問題,并指出市場調節對公共物品的生產是失靈的[9]。
  第三,外部效應的存在。在市場經濟里,市場價格必須能夠反映成本或收益,市場才能有效地對社會產品的生產發揮調節作用。但是,在存在外部效應的條件下,市場價格并不能正確地反映成本或收益,因而市場并不能準確地發出信號,同時也不能解決外部效應的問題。
  外部效應分為外部負效應和外部正效應。外部負效應形成外部成本,外部正效應形成外部收益。例如,一家化工廠在生產過程中污染了河水,給沿河用水的企業和個人造成損害。但是,這家化工廠的產品價格只反映它的生產成本,并沒有反映它所造成的污染帶來的社會成本。在這種情況下,個人成本低于社會成本,個人收益大于社會收益。又如,一個養蜂人在果園旁邊養蜂,蜜蜂在果園采集花粉,從而促進了果樹的結果,但種果人并沒有為此而付出成本。在這種情況下,個人成本大于社會成本,個人收益小于社會收益。在存在外部效應的條件下,由于市場價格沒有完全反映成本或收益,市場調節不可能消除外部負效應的影響。例如,化工產品的生產者從市場獲得的個人收益大于社會收益,他不可能在市場的調節下消除污染。
  第四,市場規則的破壞。在市場經濟里,市場的供給者和需求者彼此是獨立的,他們依靠契約關系和市場規則聯系在一起。顯然,只有在市場參與者遵守這些契約關系和市場規則的條件下,市場經濟才能正常運轉,市場調節才能發揮作用。但是,如果部份市場參與者為了自己的利益破壞了契約關系和市場規則,市場調節將會失靈。
  在上述情況下,必須依靠政府的干預和管理,才能糾正市場失靈的現象。
  在壟斷造成市場失靈的條件下,西方國家的政府通常采用管制和立法的方法來糾正。對于自然壟斷,政府可以采取價格管制的方法來管理。政府可以要求公用事業部門的廠商實行按平均成本定價的制度,廠商要進入公用事業部門經營,必須以遵守按平均成本定價制度和接受政府的價格管制為前提。對于市場壟斷,政府則可以采取推動國會制訂反托拉斯法,并爭取得到國會委托參與執行反托拉斯法的方法來加以限制。
  在市場對公共物品調節失靈的條件下,西方國家通常采用由政府提供公共物品的方式加以糾正。政府通過征稅的方式取得收入,然后用于生產公共物品。由于生產什么公共物品和生產多少公共物品已不能由市場決定,因而只能采取投票的方法,即所謂公共選擇。
  在外部效應造成市場調節失靈的條件下,西方國家的政府通常采用外部效應內部化的方式來加以糾正。首先,政府可以規定污染的標準,超過污染標準將處以嚴厲的懲罚或征收污染稅。這樣,企業必須增加投資來減少污染,從而使外部成本內部化。其次,明確人們的權利并以法律或法規的形式予以確定。這樣,損失者可以以權利受到損害而提出起訴,從而促使雙方談判賠償方案,使外部成本內部化。這就是美國經濟學家科斯(R.H.Coase)提出的科斯定理[10]。
  在市場規則受到破壞而造成市場調節失靈的條件下,西方國家通常采用經濟立法的方式加以糾正。政府可以推動立法機構以法律的形式把市場主體的行為、市場運行的規則確定下來,保證市場經濟的正常運轉。
  三、政府是收入分配的調節者
  在市場經濟里,收入分配是由市場決定的。在生產要素市場上,生產要素所有者提供生產要素,并且按市場價格取得收入。在西方經濟學家看來,這樣一種分配的方式是有效率的,但在公平方面卻是有欠缺的。首先,市場經濟是部份人有財產,部份人沒有財產,而財產又是可以繼承的這樣一種狀況下運行的,因而有一部份人可以依靠他們的財產或依靠他們前輩的財產,而不是依靠他們的能力和工作取得高額收入。其次,人們的智力和接受教育的程度不是由他們的個人決定的,而是由他們父母的遺傳和家庭的經濟狀況決定的。因此,他們所得到的收入受他們個人以外的因素影響。再次,生產要素所有者所提供的生產要素要受到市場無情的選擇,在市場競爭中處于有利地位的生產要素所有者可以得到較高的收入,而在市場競爭中處于不利地位的生產要素所有者則可能被市場所淘汰。因此,收入分配在市場的調節下可能走向兩極分化。薩繆爾森曾寫道:“我們所學的關于看不見的手的最早成果之一是,它是有效率的。但是它對公正或平等則是盲目的。人們最終是富還是窮部份地依賴他們從父母那里繼承的財富或智力的大小,依賴他們所能提供勞務的市場價格,還依靠于他們鉆井或擊球的運氣。”[11]
  在西方國家,政府主要利用稅收制度和社會福利制度對收入分配進行調節。在稅收制度方面,政府通過征收財產稅、累進的個人所得稅、高額的遺產稅,來適當地減少收入的差距,對收入實行再分配。在社會福利制度方面,政府通過實行社會保障方案,對低收入者、失業工人、喪失勞動力的人給予一定的補助,對公眾的醫療給予一定資助,以保證人們維持最低的生活水平。
  四、政府對經濟干預的局限性
  西方經濟學家認為,市場經濟不是完美無缺的,它存在許多缺陷,因而需要政府的調節作為補充。但是,政府對經濟的調節不一定能改善經濟的效率。薩繆爾森指出:“應當先認識到,既存在著市場失靈,也存在著政府失靈。……當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時,政府失靈便產生了”[12]政府失靈產生于下述原因:
  第一,尋租活動的存在。尋租活動(rentseeking activities)是指為了維護自己的經濟利益或者為了對現有經濟利益進行有利于自己的再分配而從事的非生產性活動。在這里,所謂租是指經濟租金(economic rent),即生產要素所有者獲得的超過生產要素機會成本的收入;尋租就是追求這種經濟租金的行為。在政府對經濟活動進行干預的過程中,大多數決策都是政府官員作出的。因此,各種利益集團通過各種方式影響政府官員,以使本集團得到更多的利益。同時,一些政府官員也在從事政治創租和租金抽取的活動。所謂政治創租是指政府官員以要求利益集團向他們提供某種好處為條件,利用政府政策為該利益集團創造經濟租金。租金抽取則是指政府官員以作出某項不利于某利益集團的決策相威脅,迫使該利益集團向他們提供某種好處[13]。政治創租和租金抽取助長尋租活動,造成社會資源的浪費,破壞了社會資源的有效配置。
  第二,政府效率的缺乏和政策實施的困難。西方經濟學家認為,在私人部門里,廠商缺乏效率就會被市場所淘汰。但是,在政府部門里,官員缺乏效率則很少被罷免。由于在政府部門中沒有一種壓力能像私人部門中市場懲罚的壓力那樣推動人們提高效率,政府部門往往是缺乏效率的。另外,政府部門對決策的成本和效益很少認真地核算,因而容易造成社會資源的浪費。薩繆爾森指出:“即使政府建造過多的水壩,過多的轟炸機、過多的漂亮的政府辦公大樓,也沒有借以計算這些項目經濟價值的損益報告。支持如此項目的唯一需要是立法的多數,而這個可以通過由少數人向足夠數量的國會議員提供競選費用來獲得。”[14]還有,在作出經濟決策的時候,政府難以掌握充分的信息。即使政府能夠掌握充分的信息,按照目前經濟學的發展水平也難以作出準確的判斷。即使政府作出準確的判斷,也難以掌握政策實行的程度。因此,政府在政策的制訂和實施過程中存在許多困難。
  在西方經濟學家看來,解決政府失靈的方法是實行公共選擇的制度,而實行公共選擇制度就要貫徹多數票規則。但是,多數票規則也不是盡善盡美的。美國經濟學家阿羅(K.J.Arrow)證明,能保證效率,尊重個人選擇,不依賴于議事日程的多數規則的投票方式是不存在的[15]。這就是阿羅定理。另外,多數票規則并沒有考慮人們的選擇強度。不論人們對議題感覺的強烈程度的差別如何大,每個人都只投一票。還有,多數票規則仍然不能避免投票人受利益集團影響的現象發生。薩繆爾森說道:“民主政體選出了林肯、丘吉爾和肯尼迪,也選出了希特勒、墨索里尼和庇隆,正象經濟學家們必須關心如何克服市場失靈一樣,公共選擇的分析家們必須研究避免政府失靈的方法。”[16]
  五、對社會主義市場經濟中政府經濟職能的思考
  西方經濟學關于市場經濟中政府經濟職能的分析,是對西方發達國家市場經濟實踐的經驗和教訓的總結,它對于我國在建立社會主義市場經濟體制的過程中如何確定政府的經濟職能具有重要的參考價值。
  我國實行的社會主義制度下的市場經濟。作為市場經濟,它具備市場經濟的共性,即社會資源的配置主要由市場決定。作為社會主義的市場經濟,它又具備自己的特性,即它是以公有制為主體的,目標是共同富裕的市場經濟。我們所要探討的政府經濟職能,應該是既具有市場經濟共性又具有社會主義市場經濟特性這樣一種條件下的政府經濟職能。從這個角度分析,我認為從西方經濟可以得到下述啟示:
  第一,既要認識市場經濟的優越性,又要了解市場經濟的局限性。我國是根據對歷史經驗教訓的總結而選擇市場經濟的道路的。50年代,我國高度集中的計劃經濟體制對于集中我國有限的社會資源迅速地走上工業化道路曾經發揮過重要作用。但是,隨著經濟結構的日益復雜和生產力水平的不斷提高,在還存在商品生產和交換的條件下實行高度集中的計劃經濟體制的弊端也顯露出來。首先,中央計劃機構不能也不可能掌握充分的社會需求的信息,有效地對全社會所有產品的生產作出全面的安排。其次,高度集中的計劃經濟排斥了競爭,使企業的經營狀況和經營利益相分離,企業經營沒有壓力和缺乏效率。再次,高度集中的計劃經濟體制把創造性的經濟活動變成軍事式的服從和被服從的關系,抑制了企業的主動性與積極性。最后,由于政府部門可以直接干預企業的經營活動,在官僚主義普遍存在的條件下,決策錯誤易于發生,從而對企業發展造成不利影響。因此,我國選擇了市場經濟的道路,由市場來決定生產什么、怎樣生產和為誰生產的問題。但是,在向市場經濟轉變的過程中,我們必須清楚市場經濟的局限性,切不可重蹈西方發達國家的挫折。市場經濟對某些經濟活動是無法調節的,如公共物品;對某些經濟活動是不能有效地調節的,如收入分配。另外,市場對微觀經濟活動的調節還有可能導致不利的宏觀經濟后果,如生產過剩。因此,僅靠市場這只看不見的手還不行,還需要政府這只看得見的手。
  第二,既要重視政府對經濟的干預,又要控制政府對經濟干預的程度。由于市場會出現失靈,所以政府必須對經濟進行調節。首先,政府應該對宏觀經濟進行管理。社會主義的市場經濟是以公有制為主體的市場經濟,政府除了可以用宏觀經濟政策為市場經濟創造一個合適的需求和貨幣環境,還可以通過指導國有企業的發展來對宏觀經濟產生影響。其次,政府應該彌補市場調節的不足。當市場對某些經濟活動不能調節或不能有效調節時,由政府來調節。如政府應該負責組織公共物品的生產,糾正企業活動可能給社會帶來的不利影響。另外,政府還應該利用推動立法和制訂規章的方法,確保市場經濟正常運行,如促進競爭,維護市場規則等。第三,政府應該對收入分配進行調節。社會主義的市場經濟是既承認收入差別又注重共同富裕的市場經濟。因此,政府除了利用稅收和福利制度來緩和收入差別過大的情況外,還應該用職業培訓、創造就業機會等方式來幫助在市場上處于不利地位的勞動者。但是,我們也必須清楚,市場經濟是主要由市場決定社會資源的經濟運行方式,政府的調節僅僅是對市場調節的補充而不是對市場經濟的取代,政府調節的范圍和程度必須限定。這就是說,主要靠市場這只看不見的手來調節經濟,政府這只看得見的手僅起輔助的作用。
  第三,經濟體制的改革必須與政治體制的改革相結合。社會主義市場經濟中政府的經濟職能與傳統計劃經濟中的政府職能存在明顯的區別。在經濟體制轉變的過程中,政府職能必然要轉變,而政府職能的轉變與政治體制的改革是息息相關的。因此,政治體制不改革,經濟體制的改革無法實現。隨著政府職能的轉變,政府的機構設置必須要調整。與社會主義市場經濟中的政府經濟職能相適應,政府需要設立宏觀管理機構,如計劃、財政、稅收、中央銀行等部門,還要設立經濟監督機構,如國有資產管理、工商管理、審計等部門。另外,市場經濟是法治經濟,市場主體的行為和市場運行規則需要法律來規定,政府的經濟行為也必須由法律來約束,政府的決策方式也應該用法律的形式加以規范。對各種貪污受賄、政治創租的行為予以嚴厲的懲罚,對政府部門的決策官員實行輪換制度,等等。
  在市場經濟中,既存在市場失靈,也存在政府失靈。尋求市場調節為主政府調節為輔的最優組合,是我們在市場經濟實踐中應該不斷探索的問題。
               〔責任編輯(兼職):郭小東〕
  注:
  [1][2][3][4][5] 凱恩斯:《就業利息和貨幣通論》,中譯本,商務印書館1977年,第269、274、323、109、194頁。
  [6][11][12][14][16] 薩繆爾森、諾德豪斯:《經濟學》,中譯本,中國發展出版社1992年,第1173、1173、1189、1190、1192頁。
  [7] 張伯侖:《壟斷競爭理論》,中譯本,商務印書館1961年,第77~79頁。
  [8] 羅賓遜:《不完全競爭經濟學》,中譯本,商務印書館1961年,第210~283頁。
  [9] 薩繆爾森:《公共支出純理論》,載于《經濟與統計評論》1954年11月,第386~389頁;
  馬斯格雷夫:《公共財政理論》,英文本,紐約,1959年,第9~12頁;黑德:《公共物品和公共政策》,載于《公共財政》1962年第17期,第197~221頁。
  [10] 科斯:《社會成本問題》,載于《法學與經濟學評論》,1960年10月。
  [13] 麥克切斯尼(F.S.Mcchesney):《經濟理論中的租金抽取和租金創造》,載于《尋租的政治經濟學》,英文本,紐約,1988年,第179~196頁。
  [15] 阿羅:《社會選擇和個人價值》,英文本,紐約,1951年。
  字庫未存字注釋:
  ①原字羽加中
  本文1994年12月29日收到。
  
  
  
中山大學學報:社科版廣州1~7F11理論經濟學李chōng①19951995 作者:中山大學學報:社科版廣州1~7F11理論經濟學李chōng①19951995
2013-09-10 21:31

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