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論政府經濟職能
論政府經濟職能
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  作者認為,職能分類是管理分工的基礎,管理職能是在系統目標與管理主體任務指導下對管理工作內容或工作過程按其質的規定性與統一性所作的分類,而不是系統目標與主體任務本身,也不是實現目標與任務的具體手段。而政府經濟管理工作內容與管理過程質的規定性與統一性是由國民經濟的產權特性和政府在經濟建設中的地位與任務、客觀經濟規律以及管理對象的屬性與特點所決定的。作者從科學管理的要求出發,通過對上述因素的系統考察,對市場經濟體制下我國政府的經濟職能進行了分類,并闡述了其客觀必要性與主要工作內容。
  作者:阮文彪,現在安徽農業大學農業經濟系工作。
  任何以共同勞動為基礎的社會化大生產,客觀上都要求管理主體按照分工協作的原則,對管理對象實施有效的管理,而管理分工的基礎和依據是職能分類。只有在科學的職能分類的基礎上進行政府行政管理體制與機構改革,才能從根本上做到因事設人、職責與目標明確,促進政府機構的“精悍與效率”,最終實現政府行政的目標。經濟建設是黨和國家新時期的工作重心,經濟職能在政府職能中具有核心的地位。因此,科學地劃分政府經濟職能,對于當前的政府管理體制與機構改革,加快政府職能轉變,促進社會主義市場經濟的健康發展具有十分重大的意義。
  按照科學管理的要求,管理職能強調的是管理對象與工作內容質的規定性(同一性)以及工作過程的有機統一性(內在聯系),而這種“規定”與“聯系”又是在特定系統整體目標與任務指導下的規定與聯系,以保證系統目標與任務的有效實現。從目標與職能之間的關系看,管理職能僅僅是對工作內容或工作過程所作的分類,而決不是系統目標本身。管理職能按照分工與協作的原則與相應的管理機構聯系起來,就構成了特定的職責結構。如果在劃分政府經濟職能時,不能認識這一點,不僅會造成職能劃分的混亂,以致誤導政府行政管理體制與機構改革,而且在實際工作中還會引起手段、職責與目標不明甚至顛倒錯位的問題。我們當然不能象薩繆爾遜那樣就事論事地把“最低的福利”、“公共勞務與稅收”、“法定的命令”、“直接控制”、“穩定的財政政策和貨幣政策”、“政府從事生產”甚至“穩定尖銳和長期的失業和通貨膨脹的循環及達到和維持健康的經濟增長”都作為政府和經濟職能(作者)。我們可以說“制訂經濟發展規劃”是政府的職能,但“掌握和運用經濟手段”能否作為“與規劃”相提并論的政府經濟職能是值得商榷的。如果不是按照科學管理的要求,按管理工作或內容的規定性與統一性進行職能分類,那么,這種劃分對實際的管理分工又有什么指導意義呢?可以說,管理就是管理主體為實現系統(組織)目標,采用各種管理方法(手段、方式或途徑),行使管理職能,對管理客體施加影響并對其結果負責的行為與過程。
  那么,管理工作內容或工作過程質的規定性與統一性又是由什么決定的呢?我們認為,主要是由以下因素決定的:一是國民經濟中的產權特性及政府在經濟建設中的地位與任務;二是管理對象的屬性與特點;三是客觀經濟規律。
  社會主義市場經濟體制的建立,要求政府和企業在“兩權分離”的基礎上,通過角色分離與重新定位,嚴格實行政企分開,各司其職,各負其責。政府在社會經常生活中主要充當國有資產所有者以及宏觀經濟管理者與調節者的角色,而企業在獲得了生產資料經營權的同時,也就獲得了作為法人主體和市場競爭主體、完全獨立的商品生產者的地位與權力。政府和企業則是主要通過市場發生經濟聯系,國家利益和企業利益也主要是在市場聯系中獲得協調與統一。   
  政府和企業市場經濟地位變化后,政府經濟管理的主要任務已不再是“直接領導和組織社會經濟”,其主要任務包括三個方面:一是行使國有資產所有權職能,保證國有資產的保值增值,以鞏固和壯大社會主義經濟基礎;二是對宏觀經濟進行調節與干預,以保證國民經濟在結構優化和總量平衡的基礎上獲得有效增長;三是對微觀經濟活動進行指導、協調和服務,以增強企業活力,保證國民經濟發展獲得生機勃勃的微觀基礎。在管理方法上,隨著“兩權分離”和“政企分開”,企業在法律上獲得了完全獨立的商品生產者地位和經營自主權,政府也就不能通過對企業合法經營行為的直接控制與干預來實現宏觀經濟發展目標。市場經濟體制下,政府應以市場為“中介”與“中心”,主要通過利用與價值有關的經濟杠桿與手段,按照客觀經濟規律的要求,對社會經濟生活進行間接調控,實現宏觀經濟發展目標。所有這些變化,必將對政府經濟職能提出新的要求。
  根據上述科學管理和實現政府宏觀管理任務的要求,結合我國經濟管理對象的若干特點,我們認為,市場經濟體制下,政府應通過行使以下經濟職能,才能充分發揮其在社會主義市場經濟體制建設中的作用。
  (一)制訂計劃 經濟計劃是實現有效調控的必要條件之一,是社會主義經濟有計劃按比例發展規律的客觀要求。計劃職能是任何社會化大生產的首要職能。社會主義經濟就其本質來說,是以各種經濟活動在計劃指導下的自覺性為特征的,沒有科學統一的國民經濟計劃,宏觀調節就無的放矢,社會主義國民經濟各部門之間的比例協調、生產和需要的相適應、總供給與總需求的平衡以及經濟發展和國民經濟現代化目標就難以實現。
  計劃經濟體制和市場經濟體制下的計劃在本質上并沒有區別,但其內容、范圍和形式卻有很大的不同。計劃經濟體制下的計劃內容與范圍基本上無所不包,并以年度計劃為中心,雖然在經濟體制改革過程中逐步縮小了指令性計劃的范圍,但傳統行政管理的行為慣性使得許多指導性計劃實際上等用于指令性計劃,因而,不可避免地將各級計劃部門的主要精力囤捆于年度計劃的編制、落實執行與檢查總結上,而計劃執行的結果則是“形勢大好,問題不少”。考慮到我們的計劃水平不高和為了充分發揮市場機制的作用,市場經濟體制下的計劃應以中長期計劃為主,計劃工作的重點應放在預測總產值水平及其增長率的基礎上,對總供給與總需求以及國民收入的平衡、積累和消費的比例、投資規模與結構、產業結合、技術結構、地區結構、勞動就業、貨幣發行等重要方面進行計劃。為了提高計劃的科學性,要徹底改變傳統計劃經濟體制下計劃決策的觀念和方法,實現計劃決策的民主化與科學化。
  (二)管理資產 “兩權分離”后,政府代表國家行使國有資產所有者的權力與職能,通過國有資產的界定與評估、經營權讓度與風險管理、國有企業經營監督等工作,確保國有資產的保值增值。目前,理論界對改革全民所有制在國家所有制下的產權形式和國有資產管理辦法尚存在著爭論與分歧。所面臨的主要問題是,國有大中型企業在獲得了“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的法人實體和市場競爭主體后,能否真正承担起“負盈又負虧”的責任。如果不能真正改變目前的“負盈不負虧”狀況,國有資產的保值增值只能是一個理論上的可能性。“管理的基本原則--一定的人對所管的一定工作完全負責。”無論國有資產經營權采用何種形式讓度,國有資產管理的關鍵在于政府能否在經營權讓度條件上來個“質的跳躍”,真正克服“軟性約束”,硬化風險責任約束剛性。
  (三)組織培育市場 健全的市場體系是充分發揮市場機制功能的基礎和前提。我國的市場體系還很不完善,特別是全國統一的、與世界市場接軌的大市場急待進一步發展與完善。市場是商品生產與交換發展的結果,但不能因此否認市場對商品經濟的反作用。實際上,我國商品經濟發展落后與市場發育落后有很大關系,長期用人為的手段遏制市場的發育所帶來的惡果是人所共識的。改革開放以來的實踐證明,地區經濟的發展在很大程度上取決于那里的地方政府“搭臺”是否搭得好。市場建設涉及到布局、資金、技術、管理以及各方面等一系列問題,不可能僅僅依靠幾個部門和企業自身力量,就能解決好的。社會主義統一的大市場體系要求徹底打破部門和地區封鎖與壁壘,拆除一切有礙于市場發育的樊籬。政府要在調動各方面積極性并給予方便、協調與支持的同時,妥善安排與組織好市場建設,中央和地方政府要合理分工,密切配合,爭取在較短的時間內建立起較為完整統一的社會主義市場體系。
  (四)規范市場市場經濟的健康發展需要平等、公正、公開的市場秩序。如果市場處于紊亂無序的狀態,市場機制就無法有效地發揮作用。政府規范市場的職能就是通過“市場規范”及其相應的市場管理組織體系,造就一個平等競爭、公平公開交易、合法經營的市場秩序。市場規范是一切市場主體權力義務規定和市場交易行為與關系準則,任何違反市場規范的行為都將受到法律和行政制裁與輿論譴責。政府規范市場的職能主要通過兩方面工作來實現:一是完善市場經濟法規和市場行政管理制度;二是完善市場管理組織系統。規范市場的基本要求是做到“有法可依,違法必究,執法必嚴”,各部門和機構既要合理分工,又要配合作戰。目前,市場鐵序較為混亂的狀況必須引起各級政府的高度重視,采取切實可行的措施,促使市場行為的法制化、規范化。
  (五)調控市場 現代市場經濟并不等于“自由經濟”,社會主義市場經濟在本質上應是按照宏觀經濟計劃運行的自覺過程,建立社會主義市場經濟的目的就是要使市場在社會資源配置中起基礎作用,以利于進一步解放和發展生產力。在決策主體多元化和自由競爭的情況下,市場機制的自發作用對宏觀經濟運行具有自動調節的功能,最終實現資源的優化配置,社會主義市場經濟發展要求政府充分利用這種自動調節功能。但市場有其自身的弱點和消極方面,完全競爭的市場在現實中也是不存在的。市場的自發性和盲目性特點所導致的消極后果包括競爭過程中資源的重復與盲目配置造成資源的浪費與損失,投資和需求膨脹引發通貨膨脹,收入分配不公導致貧富懸殊甚至兩極分化,等等。這些后果在市場尚未發育成熟、資源短缺、供求矛盾突出、區域間生產力水平差異大的情況下更易發生。并且市場機制對優化資源配置的作用過程是較為緩慢的,對公共物品的供給無能調節。因此,如果任其自發作用,不僅宏觀經濟發展目標難以實現,而且可能還會引起宏觀經濟發展的波動、震蕩乃至危機。過去,我們試圖通過直接干預的方法和手段來實現宏觀經濟按比例發展。實踐證明,這種直接調控的方法與手段不但難以保證計劃目標的質量與效率,而且窒息了微觀經濟活力,給經濟發展帶來了一系列嚴重的問題。市場經濟體制下,各個微觀經濟單位實行分散自主決策,政府則通過市場實現間接調控,通過“政府調控市場,市場引導企業”來解決國民經濟按計劃目標運行的問題。政府調控市場的依據是科學的計劃與客觀經濟規律。實際上,市場調控是在科學計劃指導下,按照客觀經濟規律,自覺干預市場機制的過程。政府調控市場主要方式有兩種:一是利用經濟杠桿與手段(主要是財政政策與貨幣政策);二是直接參與市場(物資吞吐,中央銀行公開市場業務,直接投資等)。通過引入和調節可控市場參數,影響企業活動的約束條件與環境,促使企業做出符合宏觀調控目標要求的決策,使其經濟活動朝著宏觀計劃要求的方向發展。
  (六)服務市場(主體) 政府作為社會經濟生活的領導者,領導者重要職責之一就是為對象提供服務,從某種意義上講,“領導就是服務。”社會主義市場經濟的健康發展要求市場主體誠實勞動、合法經營,同時,激烈的市場競爭會使經營者和消費者在生產經營與商品消費中遇到各種困難,勞動者在知識更新與就業上遇到障礙,市場主體之間會產生各種矛盾與糾紛。因此,政府應通過各種服務幫助他們擺脫困境,適應市場與環境。這些服務內容包括提供公共物品、法律宣傳與咨詢、經濟信息發布、資產效益評估、企業發展戰略研究、就業指導與培訓、經濟關系協調等等。
  (七)保護與治理環境及保護動植物與人民群眾的生命安全 發達國家工業化過程中的環境污染有目共睹,環境問題已引起經濟學家們與國家社會的高度重視,經濟與環境協調發展的呼聲越來越高。人類作為生態系統的有機組成成份之一,也只有在與環境的協調中才能求得全面與長遠的發展。我國在世界環境保護與治理中的地位及社會主義基本經濟規律決定了我國政府在市場經濟建設中必須從戰略高度重視環境問題。我國地大物博,特別是生物資源十分豐富,許多動植物資起源于我國,有些為我國所特有。對這些珍稀的國民財富應予以珍惜與愛護。此外,農業在我國國民經濟中舉足輕重,動植物的自然再生產過程是農業賴以生存與發展的自然基礎。因此,保護與治理環境及保護動植物的安全在我國經濟發展中具有特別重要的地位。
  (八)嚴格控制人口增長 經濟再生產包括物質資料再生產與人口再生產兩個相互聯系、相互影響的方面,人口的再生產必須與生活資料再生產相適應與協調是馬克思主義的基本經濟觀。計劃生育是我國的一項基本國策,必須警鐘長鳴,嚴抓不懈。
  (九)社會經濟救助 共同富裕、人道主義和國際主義是社會主義的基本特征,社會經濟發展的不平衡性是我國現階段經濟發展的重要特點。市場競爭的加劇可能還會在一定程度和范圍內加劇城鄉之間、地區之間、企業之間、個人收入之間的差距。國內的基本矛盾決定了我們現階段要實行“以按勞分配為主,其他分配形式為補充”的分配制度,在一定程度、范圍和時間內承認并允許這些差距的存在,以利于發展社會生產力。然而,社會主義的根本目的是消滅這些差距,實現共同富裕。國民經濟系統的整體性特點決定了如果這些差距超過一定程度、范圍和時間,就會嚴重影響國民經濟的發展。實際上,“二元經濟結構”、東西部差距已成為制約我國國民經濟發展的重要因素。此外,我國自然災害頻繁,受災范圍廣,災情重,對于大范圍的災害,需要政府救助與社會救助(包括來自國際社會的救助)相互配合,才能保證災區人民盡快恢復生產與生活。因此,在社會主義市場經濟建設中,要有“全國一盤棋”的思想,堅持“三個有利”的標準,執行“效率優先,兼顧公平”的方針與分配政策,積極發展社會保險保障事業。同時,我國政府還要在力所能及的范圍內向其他發展中國家與災害國家伸出援助之手,幫助他們發展經濟,改善與恢復生活。政府社會救助職能是社會主義優越性的具體體現,做好政府發展援助、災難救助、個人(家庭)救助以及接受安排國外援助與對外援助,是建設社會主義物質文明與精神文明的共同要求。
  (十)資助社會公共事業 社會主義各項事業的發展離不開國家的財政支持。發展公共事業,提供公共服務,不僅是社會主義市場經濟建設的目的,而且是社會主義市場經濟健康發展的重要條件。公共事業是國家主權安全、社會安定團結、市場經營環境優化的重要保證。因此,合理分配財政收入,支持社會各項事業的發展,是任何國家政府的共同經濟職能。
  (十一)體制改革與創新 改革開放給我國經濟帶來了舉世矚目的成就,并成為新時期最鮮明的特點。改革的目的是通過調整與完善社會主義上層建筑與經濟基礎、生產關系與生產力不相適應的成份,解決社會主義發展動力問題。生產力與生產關系總是在不斷發展的,一勞永逸的經濟體制是不存在的。我國經濟體制中尚有許多不適應生產力發展的成份,經濟體制改革是一項長期而艱巨的任務,改革也是一場革命,改革的目的也是為了解放生產力。我國經濟體制改革具有自身的目標與特點,改革的目標模式是建立社會主義市場經濟體制,改革的過程是社會主義制度的自我自覺的完善過程。然而,改革并非中國“特產”。改革與發展是當代世界經濟生活的重大課題。從資本主義社會的“明治維新”到“新制度主義”與“制度創新”,從東歐的“體制變革”到戈爾巴喬夫的改革號角,都是從改革中求發展的嘗試。應該清醒地認識到,一旦改革成為必要,臺階上的一切絆腳石都將被改革大軍踢到一邊,甚至墜落深淵,而無論其多么頑固,也都將被拋在歷史的后面。改革是歷史發展的必然要求與必然趨勢。
  (十二)擴大對外開放,改善對外經濟關系 開放是系統發展的必要條件。我國基本上還是一個貧窮落后的發展中國家,對外開放的目的是通過創造生產力要素與商品在國際范圍內的流動環境,利用國外的資金、資源、技術、管理經驗和國際市場來促進國內經濟的發展。20世紀世界市場的最終形成使得全球經濟一體化,當今世界又出現了區域經濟集團化趨勢,使得國際經濟關系變得更加復雜。因此,政府要在平等互利的基礎上,進一步加快改革開放的步伐,努力發展與改善與世界各國,特別是與發達國家的經濟技術合作關系,培育良好的投資環境,保護中外經濟技術合作主體的合法權益,充分利用國際分工與國際貿易,帶動國內產業結構、技術結構的優化,以盡快實現國民經濟的趕超目標。
              (責任編輯:田焱)
  
  
  
經濟體制改革成都104-109F10國民經濟管理與計劃阮文彪19951995 作者:經濟體制改革成都104-109F10國民經濟管理與計劃阮文彪19951995
2013-09-10 21:31

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