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試論民族區域自治地區生態環境問題之救濟體系的構建
試論民族區域自治地區生態環境問題之救濟體系的構建
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  中圖分類號:D633. 2 F323. 22 文獻標識碼:A 文章編號:1009—4458(2007)03—0139—03
  人類生態環境是人類影響(歷史的、現實的、正面的、負面的)的產物,人既是生態環境的建設者,也是生態環境的破壞者。隨著經濟的發展、社會的進步和人類自身問題的層出不窮,生態環境問題成了具有生存意義和戰略價值的根本問題,對于民族區域自治地區來說,更是如此。民族區域自治地區的生態環境問題更顯得帶有敏感性和根本性的社會問題。
  一、生態環境與生態環境價值釋義
  生態環境是包括人在內的生命有機體的環境,是生命有機體賴以生存、發展、繁衍、進化的各種生態因子和生態關系的總和。[1] 生態環境不同于單一的物理因子,它是主體與客體間的相互作用,是生命在有限的時空范圍內所依存的各種生態關系的功能性整合,迄今只在地球表層有限的薄殼中存在。如果把自然環境和生物都當作一維單元的話,生態環境則是兩者間的二維互動關系。生態環境有生物網絡(個體、種群、群落)、有生命活力、有互動關系、有空間格局、有生態過程(代謝、繁衍、進化)、有人類影響、有組織能力的環境,是人類乃至一切生物得以生存、發展、繁衍、進化的必要條件。生態環境是與特定主體相聯系的具有相互作用關系的空間概念,不同于自然環境。一種自然環境如果和特定的人群或生物沒有直接或間接的作用關系,就不是這類人群或生物的生態環境。另外,生態環境也不同于生態系統,它不包括作為主體的生物或人本身,在空間上不一定都是連續的,在形態上不一定都是物質的。生態環境的主要功能就是為主體提供生態服務,涉及生態系統和人類福祉的關系,其中不光有自然因子,也包括了部分社會因素,特別是政策、體制、技術和行為因素以及社會關系,是自然環境、經濟環境和社會環境的綜合體。
  生態環境具有自身的獨特價值,在人類生存和發展進程當中扮演越來越重要的角色:其一,生存型價值,即生態環境與人個體、人類共同體以及人的生存空間有著終局性的聯系,生態環境問題也就變成了人類自我生存、自我發展的重大戰略問題;其二,平衡型價值,即生態環境并非內涵單一的學術概念,而是集自然環境、經濟環境和社會環境為一體的復合概念。生態環境的內在價值與核心理念在于兼顧人的物質利益與自然生存空間的相互依存和相互作用,在追求經濟利益的同時注重人的物質利益、生存環境及其生存秩序得到協調、全面而理性發展;其三,公益型價值,即生態環境具有深刻的非個體性烙印。生態環境問題并非是簡單的個人性質的社會事務,生態環境遭破壞后,其毀滅性后果的承受者也并非是某個自然個體,而是全體種群、成員甚至是全人類。生態環境其實質是:它是一種非常寶貴的生存性資源,其重要的程度并不亞于人類最寶貴的東西——人的生命。生態環境問題也早已超越國界,成了全球共同面臨的共同課題。
  二、民族區域自治地區生態環境問題考察
  所謂生態環境問題,即生態系統退化,是指人類為其自身生存和發展,在利用和改造自然資源與環境的過程中,對自然和環境造成的污染和破壞,包括危害人類生存的各種負反饋效應。[2] 導致生態環境問題的原因可分為兩大類:一是生態破壞,如濫伐森林、陡坡開荒、超載放牧等引起的土地退化、水土流失、物種消失等;二是環境污染,如工農業廢棄物對大氣、水源、土壤的污染。長期以來的單一利用模式及無節制、無控制的經濟發展理念給民族區域自治地區的生態環境帶來了嚴重的安全隱患和生存危機,也使得經濟發展得到有限的物質利益的同時,也不得不為此付出了巨大的代價和無可挽回的損失。民族區域自治地區生態環境問題主要表現在以下幾個方面:
  1. 生態環境主要組成要素問題突出,表現在植被衰退、土地退化現象沒有得到根本性控制
  調查表明:首先,林地植被質量下降。一方面,天然林面積、森林活立木總蓄積量和單位面積活立木蓄積量下降;另一方面,林地面積人均占有量低,林齡單一、林種單一、林相單一、林分結構簡單,森林生態系統呈現數量型增長與質量型下降并存的局面,森林質量低,病蟲害嚴重,森林生態功能衰減的實質沒有改變。其次,草地退化嚴重,質量持續下降,導致草地生態承載力下降,草地超裁現象越來越嚴重,草地生態功能銳減,草地已成為重要的沙塵源區。再次,耕地面積增加,但代價巨大。一方面,民族區域自治地區耕地面積的擴大在很大程度上是來自對林地和草地的破壞,據調查,因草地開墾而增加的耕地面積69.4%,因開墾林地或果園而增加的耕地占22.4%[3];另一方面,在開墾草地與林地的同時,每年又有大量耕地被棄耕,棄耕后的土地不僅水蝕、風蝕嚴重,而且已成為每年春季沙塵暴發生的重要起塵地。另外,土地退化和水環境問題也比較嚴重。
  2. 生態系統的生產功能、調節功能和生物多樣性維持功能等服務功能下降
  隨著民族區域自治地區生態環境的退化,其生產功能隨之下降。以草地生態系統為典型,隨著草地質量的不斷下降,該地區的草地承載力大多持續下降,由此導致生態系統生產功能的衰弱。而民族區域自治地區總體上以資源開發為主的區域,因此生態系統生產功能的下降對該區域的經濟和社會的持續、健康、有力發展帶來了不容忽視的負面效果。
  生態系統具有調節氣候變化、控制病蟲害、調節水循環和緩解旱澇災害等多種功能。由于長期以來對生態環境的破壞,目前民族區域自治地區生態調節功能明顯下降,從而導致沙塵暴、洪澇災害、旱災頻繁發生,地質災害不斷加重,森林、草地的病蟲害現象持續加重。
  由于生態環境狀況的持續惡化,民族區域自治地區的生物多樣性維持功能明顯下降,生物物種,尤其是瀕危野生動植物的數目不斷減少,這反而加劇了該區域生態系統整體功能的步步衰減,使得人類生存環境和生存條件進一步惡化。除上述功能降低外,民族區域自治地區的其他生態功能,如水土保持功能、環境凈化功能、水源涵養功能、營養物質存儲與循環功能均有不同程度的下降或減退。
  3. 生命支持系統受到威脅,生態破壞造成巨大的經濟損失,區域社會可持續發展支撐能力受到削弱
  生態環境不僅為人類提供了必要的生活生產資料,更重要的是,它維持了人類賴以生存的生命支持系統。人類社會的發展主要體現在兩個方面:即經濟的發展和社會的發展,而由于生態環境的持續惡化和生存條件的不斷下降,這兩方面均受到了嚴峻挑戰和巨大損失,生命支持系統也不可避免地受到了現實的威脅。據估算,西部地區九省(區、市)由于生態破壞而造成的經濟損失合計1494億元,相當于同期GDP的13%,而實際上間接和潛在的經濟損失,遠遠大于生態破壞造成的直接損失,因此生態破壞對民族地區的經濟發展產生了巨大的影響。生態環境的持續惡化,使西部地區的社會可持續發展受到阻礙。表現在脫貧難度加大、部分地區生活質量降低、社會不安定因素增加、景觀資源的破壞使旅游業的發展受到一定影響。[4]
  總之,民族區域自治地區的生態環境惡化現象非常嚴重,該地區的生態環境質量下降趨勢仍未得到有效抑制,反而,在人口壓力、經濟利益驅動及錯誤的生存發展的理念下,出現了許多不合理、非理性的帶有不安全因素的生態環境問題。如上所述,生態環境之構成要素、生態環境之服務功能、生態環境之生命支持系統等一系列問題絕非僅僅是理論范疇問題,而它們是帶有深刻戰略意義的關系到民族地區生存安全和社會和諧發展的重大戰略課題,對其應及時、認真地加以解決。
  三、對策建議——民族區域自治地區生態環境救濟體系的構建
  生態環境是民族區域自治地區的重要的戰略資源,更重要的是,它也是該地區的經濟可持續發展的根源,是整個區域保持良性和諧格局的重要保障。民族區域自治地區生態環境問題如此嚴重和頗具深刻意義,對其建立健全相關救濟體系就顯得格外重要和最具戰略價值。
  1. 發展循環經濟是民族區域自治地區生態環境問題之根本救濟模式
  循環經濟是一種運用生態學規律指導人類社會經濟活動可持續發展的經濟模式,以資源的再生和循環利用為核心,以“減量化、再利用、再循環”即3R為原則,以低消耗、低排放、高效率為特征的物質循環流動性經濟。循環經濟倡導的是經濟發展與環境相協調,要求把經濟活動組織成“資源→產品→再生資源”物質反復循環流動的過程,真正做到物盡其用。發展循環經濟的理論是建立在發展性、生態性、協調性和經濟性基礎上的多種理論的有機整合。[5] 發展循環經濟的理念表達了保護環境、優化生態與提高效益的統一性,表達了越是生態環保越有效益的經濟趨勢。
  對于民族區域自治地區來說,發展循環經濟是擺脫目前生態環境危機,確保人與生態環境和諧共存的最有效的經濟發展模式。具體說,應采取以下做法:首先,經濟結構的戰略性調整是根本。應堅決淘汰和關閉浪費資源污染環境的落后工藝、設備和企業,用清潔生產技術改造能耗高、污染重的傳統產業,對節能、降耗、減污的生態環保性產業給予制度性支持。對于農業來說,應優先扶持發展生態農業和有機農業,建立有機食品和綠色食品基地,大幅降低農藥、化肥的使用量,確保生態安全。其次,全社會積極倡導綠色消費模式是內在動力。政府應通過外在的宣傳、引導和規范動作將公眾的消費活動逐步引向節能、環保、減污的正確軌道上來。另外,應從規范市場行為入手,鼓勵與取締結合,對企業、產品、市場進行生態環保性的宏觀控制。最終在政府、民眾、企業和市場等各個環節上共同形成綠色環抱消費理念。再次,建立循環經濟的綠色技術支持系統是關鍵。在民族地區應以發展資源再生利用的高新技術為突破口,以開發經濟體系生態連接技術為基礎,建立包括生態環境工程技術、廢物資源化技術、清潔生產技術等在內的“綠色技術”體系,促進該地區生態環境與經濟的協調發展。
  2. 完善的生態環境補償機制是民族區域自治地區生態環境問題之現實化救濟路徑
  完善的生態環境補償機制是包括在發展區域經濟利益與保護整體生態利益之間實現最佳平衡狀態的必然選擇,也是在社會經濟的發展過程中協調不同價值趨向的各利益主體之間發展關系的有效機制。生態環境補償機制有兩層含義:其一,它包含了污染環境的補償與生態功能的補償,即通常所說的污染者付費。其二,它專指對生態功能或生態價值的補償,包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償,對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能、導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。
  生態環境補償機制的理論基礎在于環境資源價值理論與經濟外部性理論。[6] 根據環境經濟學的理論,生態環境資源是有價值的資源,有價值的資源應當有償使用。因此,開發、利用生態環境資源應當支付相應的補償費用。根據經濟外部性理論,經濟外部性應該內部化,即由行為人承担經濟外部性的后果。具體說,產生外部不經濟性的行為人應該向受害者支付相應的補償;產生外部經濟性的行為人,應該從受益人那里獲得相應的補償。相應的,生態環境補償機制也有自身的運行軌跡和基本原則,即包括污染者負担、受益者補償、開發者保護、破壞者恢復以及公平性原則等。
  民族區域自治地區生態環境補償機制的構建,其內容應包括以下幾點:首先,完善污染補償制度。一方面,完善排污收費制度。應統一收費標準、健全收費項目、完善排污費足額征收的監督、保障機制。同時,應逐步強化排污收費的救濟途徑,對于無正當理由不足額、及時的繳費行為加強行政和司法的強制手段,保證污染環境的有效補償。另一方面,建立區域間污染補償機制。同時,應盡快制定城市對農村的污染補償機制。其次,建立生態補償機制。這包括兩方面的內容:一是生態環境資源的開發、利用者支付的必須代價。二是生態環境建設者應該獲得的必要補償。這樣才能有利于明確各參與者彼此的權利、責任和義務,充分發揮污染者負担、開發者保護、破壞者恢復為核心的生態補償機制的功能和作用。再次,建立受益者補償制度。應根據民族地區生態環境的實際情況和受益者本人的獲益程度以及生態環境問題的未來走勢,建立具有綜合功能性質的受益者補償制度。其中,受益者除包括直接獲益人——公民、經濟組織外,還應包括間接獲益人——地方政府以及相關部門、團體。
  3. 完備的環境公益訴訟制度是民族區域自治地區生態環境問題之應然化司法救濟手段
  環境公益訴訟是和環境私益訴訟相比較的概念。所謂環境公益訴訟制度,是指當環境作為一種公共利益受到直接或間接損害時,允許公眾、社會團體作為公共利益的代表人,對行為人提起民事、行政或刑事訴訟的制度。在這種訴訟中被侵害的是某一群體的集體環境權益,而不是直接損害某個個人的私人利益。[7] 現代環境公益訴訟是在著眼于環境公共利益維護和保全的基礎上發展起來的,其主要著眼點在于損害環境公益行為的抑制和預防以及增進環境公益行為的生成和鼓勵,而非環境損害的事后賠償性補救。
  民族區域自治地區環境公益訴訟制度有著自身的基礎性支持因素:首先,環境侵權的特殊性要求在民族區域自治地區建立環境公益訴訟制度。環境侵權的特殊性主要表現在[8]:加害方與受害方的不平等性、不對等性,使受害方處于弱勢地位;環境侵權的對象、范圍和程度很復雜、很廣泛;環境侵權的損害具有及時性和反復性;環境侵權由于是作用于自然環境,其損害的發生具有潛在性、滯后性和延時性以及受害主體的廣泛性、條件性和差異性。上述問題的出現和日益嚴重,對于在民族區域自治地區建立環境公益訴訟制度提出了現實化的要求。其次,環境權是包括民族區域自治地區在內的環境公益訴訟制度的理論基礎。環境權是一項具有公共利益屬性、帶有集體性的“社會性權利”,并且,國際社會已逐步認可了環境權作為人類生存之基本人權的地位,“環境權作為一種道德權利,是人‘應有權利’、‘與生俱來權利’”[9]。民族區域自治地區的環境問題不斷加重和無秩序、無控制狀態局面的出現,這本身是對人類基本生存權——環境權的任意侵害和非法剝奪,應該堅決給予取締和規范。完善的環境公益訴訟制度,能為民族區域自治地區的環境保護提供最有力的司法保護手段,能為宏觀上控制環境侵權行為提供最有效的法律武器,這對于環境權作為一種公共利益避免各種私人主體的非法侵害無疑具有終局性的意義。
  民族區域自治地區環境公益訴訟制度的構建應包括:其一,原告起訴資格應有所放寬,可培育成熟的環保組織并可賦予環境公益訴訟之原告資格。其二,應拓寬環境公益訴訟之提起方式,賦予公眾選擇權,實行起訴方式之雙軌制,既可以選擇檢察機關作為代表提起訴訟,也可以以自己的名義直接起訴。其三,舉證責任之合理承担。應明確規定原被告舉證責任負担的范圍,讓被告對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間有因果關系、能否依法免責提供證據,而讓原告對損害事實及損失大小負舉證責任。民族區域自治地區環境公益訴訟制度的實質和現實意義在于,將環境權作為一項基本的人權對待,明確環境侵權行為的可訴性,將環境資源保護和環境污染抑制納入到訴訟軌道,最終使得生態環境能夠在法治、理性和受重視的大環境下繼續發揮其應有的作用和價值,這也是民族區域自治地區生態環境救濟體系之靈魂所在。
內蒙古農業大學學報:社科版呼和浩特139~141D5民族問題研究于翠英20072007
民族區域自治地區/生態環境問題/救濟體系
民族區域自治地區生態環境問題顯得異常嚴峻和十分薄弱,突出的表現在:生態環境主要組成要素問題突出,表現在植被衰退、土地退化現象沒有得到根本性控制;生態系統的生產功能、調節功能和生物多樣性維持功能等服務功能下降;生命支持系統受到威脅,生態破壞造成巨大的經濟損失,區域社會可持續發展支撐能力受到削弱。本文認為,應盡快建立和完善民族區域自治地區生態環境救濟體系,其內容涵蓋三個方面:其一,發展循環經濟是民族區域自治地區生態環境問題之根本救濟模式;其二,完善的生態環境補償機制是民族區域自治地區生態環境問題之現實化救濟路徑;其三,完備的環境公益訴訟制度是民族區域自治地區生態環境問題之應然化司法救濟手段。
作者:內蒙古農業大學學報:社科版呼和浩特139~141D5民族問題研究于翠英20072007
民族區域自治地區/生態環境問題/救濟體系
2013-09-10 21:32

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