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韓國“新村運動”運行機制對我國新農村建設的啟示
韓國“新村運動”運行機制對我國新農村建設的啟示
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  韓國始于20世紀70年代的“新村運動”歷時10多年,成功吸引了韓國村民們和社會各界的廣泛參與,改變了韓國農村的落后面貌、增強了韓國村民的自信心,取得了舉世矚目的成就。我國當前建設“社會主義新農村”的背景和預期目標與韓國當時有諸多不同,而且我國的新農村建設應該是一個惠及全國農民的村莊發展事業,不應只是一場運動。但如果把新農村建設看成一個永續項目的話,從項目的啟動及運行機制的角度來看,對韓國“新村運動”做法的分析將有助于我國“社會主義新農村”建設順利開展、少走彎路。
  比如說,在我國社會主義新農村建設過程中,如何避免將國家對新農村建設的投入變成新的“尋租”機會,使新農村建設過程中的大量資金真正落實到農民頭上并發揮應有效益;在具體操作中,如何避免變成一場由政府主導的獨角戲,成為地方官員短暫任期內的政績工程、超前的形象工程;如何避免在整治舊“空心村”的同時又花巨資修建新的“空心村”;如何避免違背規模經濟規律,大搞不可維持的高標準基礎設施建設?這些都是擺在我們面前的緊迫課題。
  研究韓國歷時十幾年的“新村運動”的運行機制,進而通過利弊分析尋求適合我國實際情況的可持續的發展機制,對我國現階段“社會主義新農村建設”具有現實意義。
  一、韓國“新村運動”的運行機制分析
  韓國的“新村運動”由兩部分組成:在村一級實施新村項目和培訓新村領導人。[1] 運行機制是使“新村運動”得以持續進行的制度基礎,而“新村運動”的運行包括運動思想、運動項目的實施、運動的組織基礎、運動的保障、激勵機制等幾個因素。站在村民的立場,村民參與“新村運動”的動機能否轉化為行動,除了取決于自身需求這一主體變量之外,還取決于參與行動的物質基礎和組織基礎,以及參與過程中可能遇到的困難能否化解等這些外部環境變量。在韓國“新村運動”中,運動思想、運動的組織基礎、運動的保障、激勵機制對村民來說都是外生的,都屬于村民行為決定中的外部環境變量。下面將從主體變量與外部環境的相互作用的角度分析“新村運動”的運行機制。
  (一)“勤勞、自助、合作”:一以貫之的精神主旨確定了“新村運動”的實施主體和價值取向
  1970年4月樸正熙總統正式號召要搞一場以“勤勞、自助、合作”為精神主旨的鄉村建設運動。這一精神主旨貫穿“新村運動”始終,確定了“新村運動”的實施主體和價值取向。
  首先,這一精神主旨簡單明確,容易理解,在全國范圍內不需要多少宣傳即可被各文化層次的人正確理解,從而避免實施過程中可能出現的觀念上的沖突,降低協調成本。
  其次,“勤勞、自助、合作”的精神主旨表明了“新村運動”的實施主體是村民,運動作用的對象也是村民,運動是否成功也要看村民,政府部門只是管理者,是制度提供者,物質捐助的提供者、監督者。
  另外,也明確了“新村運動”的價值取向。要完成一個個具體的新村項目可以有很多方法和手段,而此精神主旨確定了新村項目的實施需要村民們集體參與,其特點是自助,不會形成對政府的依賴。“新村運動”中弘揚勤勞的品質,固然是當時缺少重型機械條件下不得不進行手工勞動的需要,同時也正是修道路、屋頂、河岸等工程所需的大型工具的缺乏和資金的緊張激發了村民們的奉獻精神和創新精神,村民們的全力奉獻使他們的生活倫理得到了新生。
  這一精神主旨一方面從對村民的價值觀發生作用,通過思想的轉變影響行為;另一方面從行為產生的機理的角度看,正是因為村民們不得不自己解決項目必需的除政府提供的物資之外的物資、勞動、土地和技術等要素,使他們在解決問題過程中提高于決策能力,培養了合作精神和民主意識。
  (二)運動項目的具體實施
  運動項目的具體實施主要包括三個方面的內容:具體項目的確定、推舉帶頭人,以及項目實施評價。政府確定新村項目可以選擇的類型,村民從中選擇本村優先發展的項目作為本村要實施的新村項目,并在全村推舉的帶頭人(村莊領導人)的帶領下,利用政府提供的援助物資進行實施,并接受基層政府對新村項目的階段性評價。向全國的村莊統一發放水泥標志著新村項目的開始實施。
  由于對如何實施“新村運動”沒有具體的要求,地方官員發動“新村運動”要做的第一件事情是在村級篩選可以實施的具體項目。村莊存在的問題被分為三類:通過農民自己來解決的問題、需要村民的合作來解決的問題和需要中央政府解決的問題,選擇可以通過村民的合作努力后能解決的問題作為具體新村項目,由每個村莊按優先順序排列后向鄉鎮政府報告,再由鄉鎮報告給縣政府。盡管存在地區差異,但大約有16個項目幾乎在全國33000個村莊都需要。
  當地政府要求村民為新村項目選出一名男性和女性村莊領導人,獨立于現存的作為村子正式代表的村長,因為現存的村長需要村民為其公共服務支付報酬的,收取報酬的領導人被認為在引導全體村民參與新村項目中是有局限性的。
  村莊領導人需要抽出個人時間來為村莊選擇的項目制定計劃,并安排村民會議,最困難的是說服土地所有者為村莊項目捐獻土地,勸說村民貢獻勞動力。做領導人是對個人生活的一種犧牲,所以很少有村民競爭來當新村領導人,大部分情況是由村民推薦選出。
  (三)內務部(Ministry of Home Affairs)牽頭的條塊結合的組織架構:有效但脆弱
  政府作為啟動者、組織者和主要出資者,從中央到地方建立了一整套組織領導體系。在中央一級,具體領導部門是內務部而非農漁部,負責“新村運動”的計劃與執行。內務部管理省級、縣級地方政府和警察系統,比只負責農業生產的農漁部更有利于所有村莊同時有效開展新村項目。
  中央政府其他各部、委、辦,從主管經濟建設的部門到文化、教育、衛生等部門,大都被列為支持性機構,內部也設立了管理“新村運動”項目的專門機構。另外,中央政府還在1972年成立了一個專門機構以協調中央各部門,并負責“新村運動”的政策制定工作,成為中央“新村運動”咨詢與協調委員會,由內務部長掛帥,其他相關部門的副部長任委員。以下各級政府也都照此辦理,從各道、市、縣到最基層的行政鎮(township),層層復制這種模式。
  在鄉村社區這一級,即村莊(maul),一個鄉鎮由大約20個村莊組成,鄉鎮政府(叫做“面事務所”)是最基層的地方行政機構,在70年代平均有20個工作人員,每個人被指派到1個或2個村莊去幫助發放和使用水泥、鋼筋用于村莊建設項目。村莊的最高權力機構是村民大會,本村“新村運動”項目的選定與組織實施辦法大都通過村民大會的形式來集體決策。每個村還推選出男女各一名新村領導人作為“新村運動”的帶頭人。
  “新村運動”組織系統中,還有1972年1月啟動的新村領導研修院,用于培訓“新村運動”領導人。
  “新村運動”組織基礎的穩定性依附于當時韓國最高領導人的政治決心,其組織系統遠未形成一種可以獨立運行的制度。有人統計過,在70年代的一年一度新年新聞發布會的總統演說中,有關“新村運動”和鄉村發展主題占總演說時間的比重為第2位,僅次于國際關系和國內政治主題所占用的時間[2](Wang In Joung, 1982)。地方官員政績的考核和升遷直接與當地“新村運動”的實施情況掛鉤,總統不時的突擊檢查也對地方官員的行為構成威懾,政治壓力構成了地方官員參與“新村運動”的強大的驅動力。其結果是在一定時期內政府官員與廣大農民的目標函數保持了一致。從而使“新村運動”即使在無專門獨立的組織機構、無專門法律、無永久編制人員的情況下得以順利實施。
  但是,一旦換了總統或總統的關注度減弱,這種政治壓力就會消失,內務部和其他支持部門的政治目標函數將發生變化,在韓國這樣一個政治高度中央集權的國家里尤其如此。這些部門中的臨時負責“新村運動”的職能就會萎縮,轉向新的政治熱點,以協調各部門工作為目標的中央“新村運動”咨詢與協調委員會的職能也將大打折扣。
  現實情況是:韓國政府對“新村運動”的物資援助都是通過已經存在的地方政府渠道進行的。進行新村培訓的場地是從位于水原的農村發展辦公室借來的,培訓人員也是從農業合作聯盟的工作人員中挑選出來的。因此,與其巨大成就相比,用于維持“新村運動”系統的正常運行的費用并不需要很多,但是,其系統運行的脆弱性也是巨大的。即使把“新村運動”僅看成是一個需要較長期間的階段性行為,“新村運動”取得成功似乎也完全依賴于發起人樸正熙總統的相應長時期的總統任期,這也是“新村運動”系統運行在持續性方面的一個致命缺陷。
  (四)培訓項目:運動得以持續和深入的保證
  村莊領導人在組織上和利益上獨立于行政體制,其志愿者的性質保證了其代表性,但作為“新村運動”在本村的帶頭人,需要花費更多的時間和精力在新村項目的組織和動員上,只有那些有奉獻精神并被大多數村民認可的人才能担任。在“新村運動”的開始階段,許多村莊由于缺少好的領導人,新村項目的實施受到阻礙,并隨著“新村運動”的深入,村莊領導人中不愿繼續的數量在增加。在1971年秋天舉行的首屆新村項目績效評估會議上,根據村莊參與程度,33000個村莊中有一半被評為滿意村莊類別,會議認為村一級好的領導人是決定新村項目成功的最重要因素,為此向總統建議迫切需要培訓村莊領導人。
  培訓項目的初衷是培養能夠致力于改善村級生活的優秀領導。培訓計劃包括解釋政府的政策項目、傳授新的農田作物生產技術,培養農民建立農村發展意識,而農林部官員在以村莊發展為目的培訓方面經驗非常有限。在培訓課程的安排方面,按照總統的建議,邀請了一批優秀的農民來宣講他們的成功事跡,村莊領導人可以基于這些事跡去討論解決自身問題的辦法。能夠為農民梳理農村發展思路的合格培訓人員最重要,也最難尋找,畢竟這類培訓尚無先例。有過培訓農村青年經歷的國家農業合作社聯盟資助的農業合作社學院的一位教授金朱(Kim Joon)被認為是担當培訓主任最合適的人選。最初只有幾名培訓人員,都是從農業合作社的工作人員中挑選出來的。他們雖然沒有教育領域的學位證書,在農民培訓方面積累了豐富的經驗和智慧,其薪水由農民合作聯盟支付。最初,新村領導研修院要求每個縣(郡)政府為每期培訓推薦一名男性村莊領導人,后來增加了對女性村莊領導人的培訓。
  第一期培訓于1972年1月中旬啟動,借用當時放寒假的農業合作社學院的設施進行培訓。村莊領導人的培訓課程根據他們的需要在在時間上和課程內容上作出相應的調整。隨著培訓課程一期接一期往下辦,評分表中學員們打了高分的課程分到了更多時間。結果,小組討論、案例故事、有關國家安全和經濟發展的講座以及培訓人員及工作人員的奉獻精神四門課程被作為新村教育的核心課程。1972年開始的培訓項目對象包括村民領導、鄉鎮官員、警察、中央高級官員、教授、知識分子、新聞編輯、電影制片人、商界領導人,培訓人員,研修院后勤人員等。
  培訓項目提供了難得的學習機會,使信息較為閉塞的村民能夠與各方面的專家和其他村莊領導人建立聯系,并進行交流,刺激了村民個人成長的需求,從而起到了激勵作用,在一定程度上緩解了新村項目實施所需要的帶頭人的缺乏。各行業的社會精英通過培訓加深了對在全國范圍內實施的“新村運動”的理解,從而在社會各界人士中達成共識,吸引他們以各種形式參與到“新村運動”中去。
  (五)“新村運動”有效進行的保障機制
  1、物質資助。1970年冬水泥的發放標志著“新村運動”的正式啟動,對全國的村民們來說,“新村運動”不再只是政府的一種說法或想法,而是與村民息息相關,不再“事不關己,高高掛起”。水泥和第二年開始發放的鋼筋是新村項目必需而又稀缺的資源,政府的資助排除了村民實施新村項目的一個重要障礙。
  在援助的金額上,1971到1978年的援助總量并不大,政府的援助主要起到了引導作用。根據內務部的統計資料,1971年~1978年政府對村莊新村項目的水泥、鋼筋援助情況如下:
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  注:每包水泥40公斤,1971年~1974年間的價格按照1974年價格計算,1975年~1978年間的價格按照1978年價格計算。
  在分配援助物資的過程中,內務部通過當地的行政渠道給村級援助物資的使用進行指導,一開始就命令不得分配到個人,而是應該作為村級財產,并且只用于廣泛需要的16種新村項目。
  2、政策傾斜。為了加速農村供電,政府提供了長期低息貸款來援助農民。約所有電力安裝的80%的費用都是通過政府發放的30年一次性長期貸款來解決,電力公司承担了13%的費用,剩下的7%由農戶通過現金支付。到1977年,農村電氣化率由1970年的27%增加到97.8%。
  為減緩農村對醫療服務的迫切需求,實施了兩項政策措施:向特別貧困的農民提供免費的醫療服務,享受免費醫療的貧困家庭由當地政府列出,醫療費用由財政支出。另一個是以鄉鎮為單位建立一個農村診所向農民提供基本的醫療服務。將數量不斷增加的衛校畢業生招募為初級醫生,他們可以允許不用參加強制性兵役,但要在農村診所服務三年。
  在糧食短缺的背景下,為了提高農民的生產積極性,政府實行農產品價格保護政策,并引入高產水稻新品種,組織培育和推廣;為了使農民產品有了更廣闊的銷路,政府幫農民大力開發市場,每年都搞全國性農產品展銷會。有數據表明,1969年~1978年韓國谷物價格的年平均增長率為22%,遠遠高于同期消費物價指數增長率(14.6%)和農戶購買價格指數的增長率(18.7%)。[3]
  1961年舊農協組合和農業銀行合并后,農協的信用事業部門負責農村金融業。基層農協根據互助原則,從成員中聚集資金,并貸給成員,比一般的儲蓄年息高2%~3%,享受政府的優惠政策,吸引了更多成員儲蓄,平均每個帳戶儲蓄額從1974年的22.8萬韓元增長到1981年的88萬韓元,增長了4倍。[4] 充足的儲蓄保證農民能得到發展生產所需信貸資金,為生產再投入提供了條件。
  為了推廣農業技術,提高農業生產率,鼓勵知識分子深入農村大量調研,了解農民急需,并把適用技術傳授給農民。每年11月至次年3月農閑時間,政府組織農民集中培訓學習,進行以技術為主的廣泛教育,提高了農民素質,提高了農業生產率。
  3、收入保障。在新村項目實施過程中,除了政府提供部分水泥和鋼筋外,其他必需的物資大都是村民通過投入現金、物質、土地和勞動力獲得。以1974年數據為例,村民投入的現金占當年韓國“新村運動”總投入的13.5%,投入的勞動占40.8%,而當年的各級政府投入是23.2%。[5] 如果沒有村民的收入的持續增長,這樣的結果是難以想象的。
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  1970年,全國農家的平均收入只有城市家庭工資收入的83%,但從1974年開始到70年代末,這一比例朝有利于農民收入的方向變化。統計數據表明,在20世紀70年代,農家的平均收入高于城市家庭的工資收入。[6] 農村收入的增長彌補了新村項目中村民額外投入的大量現金支出。農民收入的增長來源于如下幾個方面:
  (1)農業收入增長專門項目。1968年政府實施的農業收入增長專門項目,使農民收入來源多樣化,經濟作物和飼養家畜產量的增加,仍然無法滿足國內需求的快速增長,引起價格快速上漲,極大提高了農民收入。
  (2)新水稻品種“統一號”的引進,產量顯著提高。為了緩解稻米的短缺,高產的新品種必須盡快引進生產。在20世紀70年代早期,試驗田里的“統一號”水稻品種和當地水稻品種相比產量有顯著提高。在一個領導小組的領導下,農民組織了許多小組集體育苗以便系統引進新品種。集體育苗強化了集體的耕作方式。由于引進了新品種,每公頃水稻的產量從1972年的3.34噸(精米)增加到1977年的4.94噸。[7] 期間單產提高了近50%。因為水稻是大多數農民收入的主要來源,水稻產量的顯著提高為農民收入的快速增加做出了貢獻。
  (3)政府的農產品價格保護政策。為了鼓勵農民增加產量水平,政府提高了政府收購大米的價格。農業的平均收入從1972年的1025美元增加到1977年的2961美元,全國大多數村莊在新村項目實施的6年間,收入幾乎增加了2倍。
  (4)新村工廠計劃。20世紀70年代后期,為給農民提供從事非農就業的機會,政府通過提供貸款,減免所得稅和地方政府的其他支持來實現在農村地區發展中小型企業的計劃,即新村工廠計劃。因為吸引不到熟練勞動力、地方政府改善當地基礎設施的預期不能實現等原因在農村建立新村工廠的成本并未明顯降低,且當地農民也沒有像預期那樣得到很好的發展。農村地區中小型企業的發展不得不等到九十年代,那時為了發展主要的汽車產業,需要大批數量的小型制造加工廠。
  4、監督機制。為避免給村莊的政府援助在行政系統內被截留,韓國政府采取了簡單、透明的做法,并盡可能采取直送的方法,省去中間環節盤剝。如政府資助農村的水泥和鋼筋無差別提供給村莊,任何官員無權改變分配數量,從而形成從下而上的層層監督機制。在播種季節,政府資助的資金和肥料直接送農村,避免了中間人從中牟利。
  5、反饋機制。運動運行的反饋機制包括了來自基層政府的反饋和來自村莊領導人的反饋。鄉鎮政府會定期總結本區域的“新村運動”的進展,并向上級政府上報總結報告。中央研修院在培訓新村領導人的培訓同時,客觀上也起到一個接受來自村莊的反饋的功能。
  (六)未制度化的激勵政策
  在“新村運動”中,針對不同層次的需求,主要的參與主體都受到了不同程度的激勵。但采取的激勵措施并未在運動中被固化為制度,隨著運動的結束,這些激勵措施因其依附的政治環境的變化而失效或不復存在。
  1、對政府官員的激勵。“新村運動”是由當時的政治強人樸正熙總統親自倡議、啟動并支持的一場由上至下進行動員的鄉村發展運動,地方官員政績的考核和升遷直接與當地“新村運動”的實施情況掛鉤,如果當地出現全國矚目的成功案例,基層地方官員還可與政府共進午餐。可見,對地方官員的激勵也主要是針對其成長需求和關系需求。但是,對政府官員的激勵措施并未固化為制度,隨著總統遇刺這些激勵措施逐漸淡化。
  2、對村民參與的激勵。(1)獎勤罚懶:提高農民改善村基礎設施的積極性。堅持政府幫助只提供給“那些能夠幫助他們自己的人”。1970年項目開始的第一年,政府提供了338包水泥給所有的村級單位;但第二年,數量增加了的500包水泥和1噸的鋼筋只提供給了在運動中積極參與的村莊;在第三年,政府仍然堅持給“新村運動”中表現好的村莊提供幫助。這種差別性援助的選擇標準從第四年不再使用(1974年),因為那時全國所有村莊已經積極地參與運動了。
  另外,在選擇優先通電的村子時,選擇標準直接與“新村運動”的目標掛鉤,包括村莊大小、村民參與程度、經濟作物的商品化程度等。
  (2)良性競爭機制:政府幫助只提供給“那些能夠幫助他們自己的人”。根據村民的參與程度把全國的村子劃分為3個等級:自立村、自助村、基礎村。通常認為,那些被劃分為低級別村子的村民會感到羞愧而努力改進自己,被劃分為高級別村子的村民會感到驕傲會繼續努力改進他們的村子。由鄉鎮政府對每個村定期測量,并允許和鼓勵級別低的村子晉級。
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  1972年11月舉行第一次全國“新村運動”領導人會議之際,自立村莊的所有村民都被邀請,而且得到了2000美元現金的獎勵用來改善他們自己的村莊。看到這些榮譽,那些基礎村子的村民受到了激勵來改變他們自己的狀況。
  (3)考察項目。在“新村運動”之初,估計全國所有自然村中大約1/3被認為是參與熱情不高的。為引導那些參與度不高的村民更大程度的實施“新村運動”,總統建議為這些參與度低的村莊的領導安排一個到先進村莊去學習考察的項目,新村領導研修院為這個學習考察項目新設了一門課程,目的是讓參觀的村民們明白,他們能從這些最先進、發展程度最高的村莊學到什么。為鼓勵這些經過特殊訓練的村莊領導人,地方政府還會給他們提供所需的水泥和鋼筋以實踐學過的課程。這個學習考察項目在“新村運動”的初始階段施行了多年,直到新村項目在全國各地都得到了實施才結束。
  (4)經濟月評會議。參加由總統担任主席,所有內閣成員和國會議員的領導人都參加的經濟計劃部的經濟月評會議,每次會議聽完村民的成功案例后,總統都會與兩對農民夫婦共進午餐,他們所在郡(縣)和面(鄉鎮)的官員也有機會同席而坐,這激勵著其他地方政府官員也會盡力使他們所轄地區出現更多的成功典范。在月評會上發表演講的夫婦,還會被邀請到電視臺錄制晚上的節目,節目內容會包含介紹他們成功故事里最精彩的部分。在20世紀70年代,每年在月會上都會介紹大約15個成功的案例。在經濟月評會上的演講給他們提供了很好的匯報機會,他們解決可以向內閣成員、國會成員以及總統匯報農民們在農村缺乏通訊設施服務的遭遇、缺乏農村醫療服務的現狀。村級電話系統、鄉村診所項目因此得以順利實施。
  從如上分析可見,這四種激勵措施取得了很好的效果。但同時也注意到,如上激勵措施的評價標準主要是基于政府總結的16項具體新村項目的完成情況,具體項目完成之后這些激勵措施就完成了使命,隨著16項具體項目的普遍完成和村民需求的變化,一場運動即告一段落,成為過去的故事。而并未隨著村民需求的變化再繼續總結,繼續針對村民的不同層次的需要制定出新的標準引導村民,從而把勤勞、自助和合作的精髓代代相傳。
  可見,如上無論是對政府官員,還是對村莊和村民的激勵,都只能是一種暫時性的激勵措施,未形成制度,不具有延續性。這也是“新村運動”只能是一場運動的原因之一。
  二、對我國建設社會主義新農村的啟示
  我國的新農村建設是一項長期的事業,不只是一時的面貌一新,更是農民生活方式和生產方式的變革,不是一年兩年就能建成的,需要一個長期的過程。農村基礎設施的一次性的完善用不了一年,可長期的維護和保持需要的則是一個可持續發展的機制,而不僅僅是一次性的投入。“新村運動”雖然在總統遇刺后逐漸衰退,但作為一場運動無疑是成功的,改變了農村的落后面貌,把農民們“我們不能做”的宿命思想轉變成了“我們能夠做”的積極進取的精神狀態,提高了村民們的合作意識。在促進農民的生活方式和生產方式的轉變方面,其運行機制的設計方面的經驗仍然值得我們吸取,其中的內在缺陷更應引起我們的高度關注。
  (一)既要強調目標標準,也要強調手段標準
  “新村運動”中“勤勞、自助、合作”的精神主旨強調了項目實施過程中的理念,即手段標準,但未能強調做成什么樣才算好,即目標標準,以至于當時的城市生活的便利和現代成為了村民們心目中的行為目標,忽視了對文化古跡、生態保護的強調,造成了韓國農村的文化古跡和生態環境遭到了破壞。
  我國在建設社會主義新農村的過程中,應該既強調目標標準,也強調手段標準。中央2006年“1號文件”描繪了社會主義新農村的藍圖:“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”,這是一個提綱挈領的抽象概括,在各個區域和村莊把目標具體化的過程中,也就是在運動的初期,要做好提高生活質量宣傳和可持續發展觀念的宣傳,明確什么是好的,什么是不值得追求的。同時,在實施的手段方面,也需要類似韓國“勤勞、自助、合作”的簡單明了的口號作為手段標準,而不是不擇手段,避免地方政府人為樹典型等不顧實際、損害農民利益追求政績的做法。
  資金支持可能解決問題于一時,項目扶持可能解決于一段時期,而精神狀態和理念的轉變卻可能影響幾代人。從培養價值觀的角度來看,精神主旨的重大意義正是在于弘揚一種精神和理念,并把這種精神固化在村民觀念中,并代代相傳。具體實施了什么項目并不重要,重要的是留下來的這種精神。韓國通過“新村運動”把“勤勞、自助、合作”的精神和理念固化于一代人身上,成為他們一生的財富。我國社會主義新農村的建設是一項長期的事業,簡單明了的精神主旨的存在是這項事業持續發展的精神基礎。
  (二)加強對地方官員的培訓,統一認識
  韓國“新村運動”中細化了具體的新村項目(如總結出的16項具體項目),秉承簡單明了的手段標準(即“勤勞、自助、合作”的精神主旨),即便如此,在運動開展的早期,仍然有很多村民對“新村運動”的目標認識很不統一。參加過培訓項目的村莊領導人們也意識到地方官員向他們描述的“新村運動”與他們在新村領導研修院所學到的有實質性區別,并強烈建議對地方官員進行此類培訓。
  我國在建設社會主義新農村的過程中,應吸取韓國“新村運動”的教訓,盡早意識到地方官員正確理解“社會主義新農村”的重要性,不要等到認識不一致出現負面效應時才進行矯正。
  (三)能否避免村民受到行政強制力將成為新農村建設能否成功進行的關鍵
  韓國“新村運動”是當時總統發起并熱情支持的自上而下的一場政府主導的運動,但始終未強制村民執行政府意愿,村莊是否實施、實施什么項目都是村民自己選擇的。在村莊一級,村長由村民選出,并由村民付酬,與鄉鎮政府只存在信息溝通的關系,在這種背景下,政治壓力不可能傳遞到村民一級,村民不會感受到來自行政體制的強制壓力。即便如此,在韓國的“新村運動”中,仍然選擇尋找有能力的志愿者作為村莊領導人,固然是由于其不計報酬的志愿者性質便于動員村民的積極參與,另一方面這樣的領導人完全獨立于現行政體制,不構成利害關系。但在我國,村級黨政組織的權力依附于鄉鎮政府,目前正被村級債務問題,以及免征農業稅及附加后村級經費來源問題等所困擾,即使村民推選出了類似的“村莊領導人”,也難以保證其獨立性,因此,能否避免村民受到行政強制力將成為新農村建設能否成功進行的關鍵。如果不尊重農民意愿,不讓農民決定做什么、怎么做,“社會主義新農村建設”將變成地方政府干預農村經濟的一個新借口。
  (四)提供農業科技支持、實施農產品價格的“結構性保護”和“農民增收專門項目”有助于轉變農業增長方式和農民增收
  在韓國“新村運動”中,增收項目并未被列為需要村民們的合作可以達到的新村項目,而是通過提高農產品收購價格政策、引進新品種、推廣新技術、實施“農業收入增長專門項目”,以及為農民提供非農就業機會等政府行為實現的。
  韓國“新村運動”中的農產品價格保護政策的現實基礎是糧食的長期短缺和農民選票的政治力量決定的,而我國的糧食雖然產量不少,卻存在結構性問題,不能施行和韓國一樣的單一的農產品保護政策作為解決糧食產量和增加農民收入的方法,但實施農產品價格的結構性保護卻有助于轉變農業增長方式和農民增收。以玉米為例,可以按照農藥殘留、玉米的含油量、玉米的酒精含量把玉米分為幾個級別,國家給予不同級別的玉米不同的收購價格,把農藥殘留少、玉米的含油量高、玉米的酒精含量高的高質量玉米和特色玉米價格定得足夠高,并配合相應的免費或低費用的農業技術支持和方便的農產品檢測設施,必將引導農民改變一貫的粗放經營,把力量花在科學種田上。
  我國目前的財政實力已經遠遠超過當年的韓國,應該吸取韓國在農業科技推廣方面的經驗的同時,增加在農產品品種、農業技術、農產品檢測設施和農業機械等方面的支持力量,引導農民積極改變耕作方式和產品結構,客觀上也將推動現代農業建設。
  我國不必復制韓國的“農業收入增長專門項目”,卻可以吸取其運作經驗。我國多年的經驗證明把農民增收的希望寄予地方政府是徒勞的。在全國范圍內以“農民增收專門項目”的形式為有能力致富的和愿意帶領大家致富的農民提供技術、資金和政策支持可能不失為一個有效的辦法。
  (五)僅僅依靠強大的政治壓力作為組織運行的主要驅動力是脆弱的,新農村建設的運行只有制度化才能持續
  從如上的分析可以發現,“新村運動”的做法和組織機制并未在運動中逐步制度化,未形成外在推動力向內在動力的轉變,“新村運動”始終只是政府主導的運動。而制度只有在實施的過程中才能逐漸被認同,并固化在人們的觀念里,這也是80年代后認識到這一失誤進行補救仍難以奏效的主要原因。
  新村項目因為由已經存在的政府部門或者人員實行,不需要新的法律。直到樸總統去世,韓國還沒有一個專門的法律來支持“新村運動”。我國在新農村建設過程中,需要制定相應的法律對組織制度和相關的政策作出規定,避免其隨意性和受到領導層變化的影響,逐步由政府主導轉變為在制度的規范下運行。
  在組織上可以設置直接隸屬于國務院的獨立組織機構,獨立于其他部委,專注于農村發展。在制度設計上關注培訓、部門間合作、激勵、監督、評價等的制度化。使培訓制度能夠自下而上反映需求(農業生產、社會教育)的變化,針對不同地區不同需求實行多樣化的培訓項目;形成各部門在農村地區道路修建、電力供應、農村通訊、醫療服務等的部門間合作機制;要有意識地針對不同參與主體的不同層次的需求設計激勵制度,把能否調動最廣泛人群的持續的積極性作為判斷標準;在涉及資金和物質援助的環節設計制約機制,避免提供可能的尋租機會;設計對進展情況和外部環境狀態進行定期評價的機制,注意排除外部環境中的障礙,隨著參與主體需要的變化和新農村建設的進展不斷完善各項制度。
上海經濟研究95~103F2農業經濟導刊戴偉娟20072007
新農村建設/“新村運動”/運行機制
我國社會主義新農村建設吸引了學術界和地方政府對20世紀70年代韓國“新村運動”的廣泛關注,而我國當前建設“社會主義新農村”的背景和預期目標與韓國當時有諸多不同。本文對“新村運動”的運行機制進行分析后認為,作為一場運動,韓國的“新村運動”無疑是成功的,而如果把村莊的發展作為一項事業,韓國的經驗在運行機制方面存在制度缺陷。盡管如此,在運行機制的制度設計方面,我們仍能從正反兩個方面得到一些啟示。
作者:上海經濟研究95~103F2農業經濟導刊戴偉娟20072007
新農村建設/“新村運動”/運行機制
2013-09-10 21:32

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