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信用的基礎是制度
信用的基礎是制度
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  當政府的最高領導人將“民無信不立”掛上口頭時,我們知道,我們社會對信用問題的共識達到了空前的高度。這既是重建信用社會的起點,又隱藏著某些盲點。正是因為政府對信用來說至關重要,當政府開始重視信用時,我們有理由感到樂觀。然而,如果政府強調信用的言詞只是針對別人,而沒有意識到它自身對信用應該承担的責任,我們最好還是對信用社會的前景慎重一些。
  我們大多數中國人從小就知道“千金一笑”的故事,它再形象不過地說明了為什么政府是社會信用的最關鍵因素。無論是現代共和國,還是古代君主制,政府的出現最終是為了解決公共物品的問題。然而從政府誕生那天起,也就存在著政府及其官員的目標與社會目標的分歧;并且由于政府壟斷著暴力,它很容易單方面地破壞合約,以損害社會的利益為代價而獲取自己的利益,并不受任何懲罚。當周幽王點燃烽火戲弄諸侯(即損害社會利益)時,是為了博得褒姒嫣然一笑(即獲得自己的利益);對于周天子,諸侯們無可奈何(即政府不好制約);結果是諸侯們不再相信烽火傳遞的是真實的信息(即社會信用的喪失)。
  我國現代以來的特定歷史,又使政府信用問題更為突出。盡管我們社會二十多年來迅速地轉變為一個市場經濟的社會,但計劃經濟給我們留下的重要精神遺產——不守信用,仍影響著人們的經濟行為。所謂計劃經濟,就是中央計劃當局制訂經濟計劃,然后強制性地讓全社會執行。因此,在計劃經濟中,人與人之間的主要經濟關系是命令和服從的關系,而幾乎不存在平等人之間的合約關系。在這種關系中的“命令”一方,如計劃當局或主管部門,無須信守承諾,因為它們就代表“計劃”。事實上,在計劃經濟時期,人們很少能看到“嚴肅的”計劃,這與技術和信用因素有關,計劃者們認為他們有權力更改計劃也是重要的文化背景;因此,“計劃趕不上變化,變化趕不上領導的一句話”。
  從結構和職能上看,今天的政府部門已經從計劃經濟中脫胎換骨了,但其文化遺產卻不那么容易拋掉,以致今天我國社會信用的瓦解,是政府部門有意無意造成的。當政府部門在改變制度和政策方面權力過大,并且還沿襲著計劃經濟的“命令”傳統時,它們的許多行為從廣義看就是對信用本身的破壞,盡管政府有時是出于好意,并且大多數人沒有意識到這一點。例如:
  在市場經濟制度已經基本形成的今天,過于輕易地為了技術性目的而改變基本經濟制度。如前幾年“對農村流通體制的改革”,實際上是為了財政目的而破壞了已經形成的農村市場制度;
  不經過正當程序,自我授權,任意增加管制內容。如許多地方層出不窮的審批制度;
  為了政府部門自身的功利目的,而頻繁地改變政策;或者在制定和改變政策時,不能做審慎全面的考慮,朝令夕改,出爾反爾;
  在改變政策時,政府部門往往不顧及已有政策對經濟當事人承担的義務,從而給他們帶來直接的損害。一個突出的例子,是1999年夏天,政府部門突然宣布放開棉花價格;這顯然是由于當時市場價已低于政府收購價,而在此前的春天農民早已按照政府收購價做出耕種多少的決策;
  財政不透明,很難取信于社會;
  有些政府部門故意隱瞞真實信息,如前幾年有些地方政府竟然操縱天氣預報隱瞞真實溫度;甚至制造虛假信息,如一些地方政府直接插手偽造上市公司的財務信息;
  更有些政府部門竟直接違反經濟活動中的合約,我記得有一個城市政府拒不償還銀行貸款,還美其名曰“不當李鴻章”。等等。
  社會信用一般有兩個來源,一個是民間社區,一個是政府。民間社區靠的是人與人之間的互相熟悉,而政府則依賴于它的規模和強制力。記得希克斯曾說,政府發行貨幣的信用取決于政府是否愿意接受這些貨幣作為稅收;保羅·肯尼迪在其《大國的興衰》中亦指出,西方信用制度發源于政府公債形成的市場。反過來說,一旦政府不守信用,它對社會信用的損害是致命的。因為不僅靠政府保證的信用發展不起來,民間信用也將遭受摧殘。因為民間信用一定要依賴于一個法律環境,而這個環境要由政府來提供。所以,重視政府信用,把它作為社會信用的關鍵因素,早已為人們所認知。商鞅變法,從“立木為信”開始;孔子講“民無信不立”時,“信”是優先于“兵”和“食”的重要的治國要素,指的是民眾若無政府的信用則無以依憑;都是在強調政府信用。
  政府信用的最為基礎的部分,是制度信用。仿照個人間的合約關系,在市場經濟中政府是社會同意的產物。從立法程序看,由人大立法確立的基本制度,本身就是社會合約;行政機構制定政策的權力,來源于立法機構的授權,因而間接地也受社會合約的約束。制度的穩定性和政策的可預期性,是廣義社會信用的基礎。因為這使人們有長期穩定的預期。曼瑟·奧爾森在其著名的論文“獨裁、民主與發展”中說道,有了長期預期,才會有長期投資。后者是近代經濟發展的重要形式。制度的穩定性取決于產生和改進制度的立法程序是否得到遵守,政策的可預期性則依賴于能否制約制定政策的人。因此,在我國,重建社會信用的關鍵,是憲政建設。即對政府在改變制度和政策方面的權力作出嚴格限定,建立起針對政策損害的行政訴訟制度,迫使政府部門在改變政策時考慮受影響的當事人的利益,從而謹慎從事。除了外在的制度,政府部門的人應該建立起信守承諾的自律意識,將每一項政策看作是對社會的承諾。
  周幽王終因喪失了諸侯們的信任,自己丟了性命,也導致了西周的滅亡。不能取信于民的政府最終要喪失合法性基礎。然而,盡管從長期看,信守承諾符合政府自身的利益,但由于政府是由自然人組成的,任何個人或局部都會以政府的信用為代價,換取自己的暫時的利益。不容否認的是,較短的任期是許多政府官員采取短期行為的重要原因,他們往往為了追求可以看得見的政績而違背對社會的承諾。然而如果我們將信用看作是最有價值的政績的話,并把這一理念制度化,信用將會成為每一位離職官員的政績紀念碑。
改革內參京15~17MF1體制改革盛洪20022002●計劃經濟給我們留下的重要精神遺產——不守信用,仍影響著人們的經濟行為。  ●當政府開始重視信用時,我們有理由感到樂觀。如果強調信用的言詞只針對別人,我們最好還是對信用社會的前景慎重一些。 作者:改革內參京15~17MF1體制改革盛洪20022002●計劃經濟給我們留下的重要精神遺產——不守信用,仍影響著人們的經濟行為。  ●當政府開始重視信用時,我們有理由感到樂觀。如果強調信用的言詞只針對別人,我們最好還是對信用社會的前景慎重一些。
2013-09-10 21:33

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