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公共利益的法理之維    公共利益的程序主義考量
公共利益的法理之維    公共利益的程序主義考量
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        一
    公共利益是政治學、法學、經濟學、公共管理學、社會學都關注的一個理論問題。但 是,各個學科中卻很難對公共利益在概念上形成統一的意見。從實踐起源上看,自人類 社會出現私人與私人利益以來,公共利益就會如影隨行而存在,因為,任何社會組織都 或多或少地需要一種聯動與協調以實現更大程度上的生產活動的效率,此階段的公共利 益與公共意識是人類一種自發性的判斷與追求。在人類的封建君主統治和神權統治的時 代,無論是在法律上,還是在道德上或者宗教信仰上,公共利益實際上是一種強權性、 等級性、單方性的話語表達與具體實現,個人的自由意志與利益也因之而受到長期的壓 抑與扼殺。
    現代意義上的公共利益是在現代人本主義與法治國家出現之后而產生的,這種公共利 益的構建與實現在本質上是一種社會契約的過程,它以肯定私人的意思自治為前提,以 承認私權為起點,在法律的框架內依照法定的程序,在各種不同利益博奕的基礎上而形 成。從公共利益與私人權益關系的和諧一面上說,公共利益不僅可以解釋為私人利益的 集合,更可以理解為以私人自愿性的權益讓與為基礎的利益聯合。
    應該看到,在現實生活中,現代公共利益的存在與實現時常會同對私人權益的限制與 克減聯系在一起,即公共利益與私人權益也存在矛盾的一面。對于私人權益的限制與克 減,經濟學關注的基本問題是,倡導以限制與克減私權為內涵的一項公共利益比不這樣 作,哪一種方案會更加有利于資源配置效率的實現;社會學所關注的是,主張與不主張 公共利益,哪一種選擇會更有利于實現社會秩序;公共管理關注的則是如何才能實現管 理目標,限制與克減較小、較少和即時的個人利益能否實現較大、較多與長遠的個人利 益;而政治學與法學強調的是如何保證公共利益存在與實現的正當性、合法性。公共利 益的正當性與合法性是終極性的問題,因為,資源配置的效率、管理目標與社會秩序歸 根結底都需要轉化為某種制度安排才能具有現實意義,也只有具有正當性與合法性的公 共利益才可以優越于私人權益。
        二
    在法律上觀察,公共利益的正當性、合法性不僅是指實體上要符合法律的規定與原理 ,還意味著在程序上也必須符合具體規則的要求。就公共利益的正當性與合法性這個命 題來說,與之相關的實體問題固然重要,但是,其核心是程序系統的設置問題。這種論 斷的根本理由在于,公共利益這一概念在實體方面具有相對性。
    首先,公共利益的代表主體是多元的,能夠代表公共利益的不僅可以是人們所習慣的 政府,也可以是政府以外的各種社會自治組織、自愿者組織;可以是公有制性質也可以 是非公有性質的組織;可以是非贏利組織也可以是贏利組織。其次,公共利益的政府性 代表主體具有層次性,公共利益可以由一國的中央級或聯邦級政府代表,也可以由地方 各級政府甚至是其派出機構(或機關)代表;不僅有人們所熟悉的國家意義上的公共利益 的代表主體,還有跨國性甚至是全球性的公共利益的代表主體。再次,公共利益自身還 具有變動性或性質上的不確定性。一項此時被完全作為公共利益看待的社會事務,彼時 可能會被當作不純粹的公共事務來對待,如教育、環境保護、公共安全等,即使是純粹 的公共事務也完全可能由私的手段與策略來處理,如城市軌道交通管理、職業中介、社 會保障等。
    基于以上幾個方面的分析,在現實社會生活中,從實體的角度(主體、權力界限、目標 和結果)要辨明一項利益是否具有公共性,是否應當作為公共性問題來對待往往會是非 常復雜、困難的任務,甚至是難以有絕對最優答案的命題。即使是一些純粹的公共利益 并且應當由政府介入的事項,還涉及到不同層級政府之間的分權與沖突問題。也就是說 ,與公共利益有關的制度設計不僅會涉及到政府與社會、市場的界限問題,不同的社會 價值判斷與取舍問題,公與私的適度分割與協作問題,例如,政府管理與社會自治的關 系問題,效率與公平的取舍問題,城市房屋拆遷中的公益性拆遷與商業性拆遷的劃分問 題等。同時,這種設計還會涉及到政府系統內部的分權與糾紛解決機制問題,例如,上 級與下級政府在面對公共利益時的權屬問題,上級政府所代表的公共利益與下級政府所 代表的公共利益之間的差異與協調問題等。
        三
    實體上的相對性要通過程序機制來彌補應當作為一項社會治理的基礎性方略來看待。 社會活動的合法性也必須從程序的角度加以約束才能得到保障。正因為如此,在許多情 境下,程序都應當被理解為法治主義的核心。處理公共利益的相對性問題也當如此。具 體地說,不管如何界定公共利益,也不管是哪一級別的公共利益,只要公共利益的主張 會引起對私人實體利益的限制與克減,就必須存在一種程序系統來保證這種限制與克減 的正當性與合法性。
    首先,這種程序系統意味著,公共利益的代表人與代言人必須是合法存在的政府機構 或其他社會組織,其所代表、代言的公共利益要在其法定權限之內,在內容上要具有必 要性、正當性,為此,需要設置一種能夠捍衛和保障代表的真實性、全面性、公正性的 議事機構。其次,當實現公共利益的過程中出現對私人權益的不利影響時,需要配置一 種事中性質的正當程序以保障私人或當事人的基本權利,如知情權、參與權、聽證權等 。第三,當私人的權益受到基于合法公共利益的理由的損害時,受損害人必須具有獲得 法律上的救濟的權利,包括申訴權、補償權、訴訟權等,對于最終被確定為非法的公共 利益的侵害,當事人還應當擁有賠償的權利。第四,從更廣的意義上說,公共利益的不 同代表主體之間也完全可能發生圍繞公共利益的糾紛,即公益與公益之爭,因此,也必 須存在一種程序機制來解決公共利益不同代表人之間的紛爭。
    根據上述的理論分析,要正確理解我國憲法第20條和第22條修正案的規定并保證其在 法律的軌道內落到實處——既能實現公共目標與公共利益,又能保護私權不受專橫、非 法的公權力的損害,必須解決好三個方面的問題。一是,以保障公民合法權益為重心的 法律程序與救濟機制要通過相關立法予以落實,尤其是一些極易對公民權益產生影響或 者現實中公眾意見較為集中、民怨較為突出的公共管理領域,如公共安全應急處理、國 家緊急狀態、城市規劃與房屋拆遷等。在制定統一的《行政程序法》的同時,一些在操 作程序上尚屬空白、需要抓緊制定的單行法律也應盡快制定,例如《行政補償法》、《 行政強制法》、《行政征收法》。二是,已經起草或正在起草的相關立法應當將憲法保 護私權的精神具體化,例如,《物權法》、《緊急狀態法》中就應當有與憲法相呼應的 有關征收與征用以及補償的規定。三是,在現代法治國家,司法權力需要出任最終在法 律上解釋公共利益的第三方,否則,公權力組織與公民個人之間必然會在對公共利益內 涵界定上限于無休的爭論,而個人往往又必然會因其弱者的地位而限于不利。為此,不 僅需要拓展我國現存司法審查的范圍,還需要司法機關在審查公權力組織的合法性方面 增加強度,即除了主體、程序、權限、事實之外,還要有目的性的合法法學LL滬3~22D411憲法學、行政法學楊寅200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容,但是,卻顯示了這樣一項法律原理,即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益,由此而形成的是一種公法關系,國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題:既然公共利益可以構成對私權克 減的理由,那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言,本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”,主要考慮到兩點,一是“個案”的著重點在個人、個體本身,在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面,而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點,顯然,使用“個案”更加貼近本文中的涵義;二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石張長浩,西安政治學院武裝沖突法方向碩士研究生On the Harmonized Application of the Provision of Limited Criminal Responsibility Subject
   LIN Wei
   Law School,China Youth University for Political Sciences,Beijing 100089作者單位:楊寅,華東政法學院。 作者:法學LL滬3~22D411憲法學、行政法學楊寅200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容,但是,卻顯示了這樣一項法律原理,即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益,由此而形成的是一種公法關系,國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題:既然公共利益可以構成對私權克 減的理由,那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言,本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”,主要考慮到兩點,一是“個案”的著重點在個人、個體本身,在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面,而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點,顯然,使用“個案”更加貼近本文中的涵義;二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石
2013-09-10 21:33

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