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公共利益的法理之維    利益關系的行政法意義
公共利益的法理之維    利益關系的行政法意義
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        一
    行政法作為法律的重要類別之一,并不針對所有利益關系,它僅調整國家通過政府運 用行政手段維護公共利益時所涉及的利益關系。在行政法范圍內,制度設計的價值取向 是公共利益優于個人利益。但是,公共利益優先不是無條件的,而是要依法進行。在法 律范圍內,行政法尊重和保護所有合法權益,不管其主體是國家、集體、個人還是社會 公眾。行政法調整利益關系的基本方式當然是權利和義務的規定。通過界分權利和義務 的方式被確定為受保護的利益對當事人來說就是合法利益,“合法”在這里指利益內容 、實現途徑和方式符合法律規定的要求或沒有為法律所禁止。
    應該指出的是:其一,利益本身并無合法和非法之分,合法利益和非法利益之說反映 的不過是當利益關系被法律調整時,法律上對涉及的利益所持的或肯定或否定的態度而 已。文明社會的法律對利益的否定主要是否定利益實現的手段或途徑,一般不否定利益 主體,也不否定利益需求本身。
    其二,法律在調整利益關系時不可能對利益關系作出范圍上的條塊分割,也不應當存 在價值取向上的不同,不同的法律部門間有的只是調整層面與調整手段的不同。因此, 作為以特定的手段調整特定層面利益關系的行政法制度而言,與其他部門法的一個重要 聯系是已經為其他部門法承認和保護的利益,行政法同樣應當予以承認和保護。不應當 出現在其他部門法中屬于合法利益,而到了行政法中卻屬非法利益,或者其他部門法所 保護的權益,而到了行政法中卻不屬于受保護的權益的情形。
    其三,對于不同的利益主體或不同的利益需要進行選擇性保護是一個立法問題而不是 一個法律實施問題。在法律實施中,只要是已經表現為行政法律關系主體的行政法上權 利的合法利益,行政法制度都應當予以充分尊重和平等保護。即使是那些需要通過行政 權力維護的公共利益,也要通過法律表現出來,法律沒有選擇保護的就不是什么公共利 益,或者是無需通過行政權力保護的公共利益。如果在一些極其特殊情況下,允許一些 主體可以通過損害另一些主體的利益以增加自己的利益或維護自己的權利,如征用土地 、房屋拆遷等,必須有特別的法律根據,這類情形下,都應當給作出特別犧牲者以合理 充分的補償。
        二
    公共利益源于個人利益,又以個人利益為依歸。作為整體性利益,公共利益為每個社 會成員享有,非一個人或一類人所壟斷。由于公共利益的實現為個人利益的充分實現創 造了條件,其實現也必然可以落實在所有社會成員個人利益的實現上。因此,公共利益 優先成為現代社會的共同信仰和集體選擇。
    在一般意義上,行政權力產生于維護公共利益的需要。同時,公共利益的優先性又映 射出維護公共利益的行政權力的專門性與特殊性,是行政權力具備諸種不同于個人權利 特征的最主要原因。但是,這決不意味著行政權力在維護公共利益的優先地位時可以漠 視或無視個人利益。公共利益優先是在充分地尊重和保護個人利益基礎上的優先。因為 ,社會是人的社會,個人是社會的基本構成,個人利益是任何整體性利益的源泉和基礎 。那種無背景、無前提的公共利益根本不存在,更不可能存在所謂優先問題。歷史經驗 表明,通過否定個人利益的基礎性去維護所謂公共利益的優先性,往往是少數權力階層 謀求個人利益的借口和掩飾其濫用權力的擋箭牌。
    以行政權力維護公共利益的優先地位必須明確三個前提性問題。
    第一,要分清公共利益的表達與公共利益的維護這兩者間的關系。公共利益的表達是 指公共利益的形成。民主社會里,公共利益的表達主體是社會公眾,即存在于社會公共 領域的各利益主體。公共利益的形成就其實踐而言十分復雜,但從法律角度看,可以把 這個復雜過程化約為立法結果。即人們通過行使立法權(直接或間接)將他們希望維護的 共同利益以法律形式確定下來,從而完成公共利益的表達。公共利益的維護是指公共利 益的實現過程,它包括全體社會成員通過其行為促進公共利益以及對損害公共利益的行 為予以譴責、懲罚。在法治社會,能夠運用國家強制力量促進公共利益,并對損害公共 利益的行為予以懲罚的權力由政府壟斷。因此,政府成為代表和維護公共利益的最重要 社會力量。
    另一方面,政府作為一個存在于社會公共領域的主體,當然也可以以公眾一員的身份 參加到公共利益的表達過程中,但立法所確定的公共利益可能與政府的初衷并不一致。 如政府可能希望多收稅,而立法表達的卻可能是相反的結果。因此,公共利益的表達與 公共利益的維護并不必然統一。由于行政機關和行政官員有其自身的獨立利益,因而行 政權力的行使可能與公共利益的維護之間出現斷裂、扭曲。
    第二,從根本意義上說,只要一種公共利益被確證,就應當優于個人利益。但確定什 么是真正的公共利益操作起來是困難的,可操作的標準只有立法。也就是說,凡是法律 承認、保護的公共利益就是真正的公共利益,也只有這種通過法律表達出來的利益才優 于個人利益。行政權力是維護公共利益的最重要手段。執行正機關依法設立,其全部權 力也來自法律規定。超出法律之外的行政活動,由于缺乏公共利益的支撐,也就失去其 正當性。
    行政機關和行政官員也是獨立存在于社會生活中的利益集團。他們的集團利益并非公 共利益,而是與其他社會主體的自身利益一樣的個體性利益。這種利益與公共利益之間 同樣存在一定程度的矛盾。正因為如此,行政機關和行政官員無權獨立進行公共利益的 表達,行政法制度的最根本功能之一就在于防止行政機關和政府官員假公共利益之名謀 求私利的權力行為。
    第三,如果說公共利益的優先體現在立法中,而不是體現在維護公共利益的行政執法 活動中,那么至少在理論上,立法已經或者應當對公共利益與個人利益的矛盾沖突的協 調作出了適當的制度安排。由此,在法律實施的范圍內,公共利益與個人利益是“平等 的”,因為所有因公共利益優先所產生的“不平等”已經被立法整合。如果隨著社會政 治、經濟、文化生活等方面的發展變化,出現某種新的維護潛在公共利益或者重新處理 某種公共利益與個人利益間關系的需要,那也只有通過法律的立、改、廢實現。在法律 之外,則是完全自由競爭的領域。盡管可能還存在依靠集體行動來維護的公共需求,但 也只能以公眾的共同道德信念,或者習慣、風俗來維護,而不能以任何強制性行政權力 來維護。
        三
    行政權力因何而來,為何存在?對這個問題,人們的解釋角度和視野各不相同。契約論 者認為行政權力源于個人對其權利的讓渡。新制度經濟學的理論則認為,行政權力源于 界定個人利益時的剩余。(注:[美]巴澤爾:《產權的經濟分析》,費方域、段毅才譯 ,上海三聯書店1997年版,第1、3、5、17頁。)盡管這些解釋的邏輯起點不同,但在一 點上基本相同,即政府的行政權力源自于個人權利,不管它是個人的讓渡或者授予,還 是法律界定個人利益時的剩余,是公共利益的存在決定了行政權力的來源和存在的目的 而不是相反。既然如此,從維護公共利益,保障個人利益的角度看,“國家不應當有其 自身的目的,其全部目的應當在于為社會成員的發展提供方便和保障。在這個意義上, 國家權力的存在和行使才是必要的、有益的、可以接受的。”(注:[意]G·薩托利:《 民主新論》,馮克利、閻克文譯,東方出版社1993年版,第308頁。)行政權力存在的目 的是維護社會公共利益,為個人權利有效和充分的實現提供保障。
    行政權行使的過程中所涉及的利益關系非常復雜,這不僅表現為利益主體具有多元性 ,還表現為不同主體不同利益之間相互交叉,既有相同性又有差異性。更為重要的是, 不同利益主體的不同利益需要存在著各類沖突。行政權是以公共利益為依歸,在調整上 述復雜的利益關系時,它要協調、解決公共利益與其他利益需要之間所發生的沖突。但 正如前問分析的那樣,行政權力并不總能正當地維護公共利益,各級各類的政府機構和 官員假借公共利益之名謀求集團及個人利益或濫用權力損害公共利益、侵犯公民合法權 利的現象經常出現。因此,行政法的基本任務是規范行政權力,保障行政權的正確行使 。
    規范行政權力包括了兩個方面的要求:一是監督制約行政權力,要求行政權力依法行 使。二是要保障行政權力在維護公共利益,并最終保障和實現個人利益方面充分發揮作 用。
    上述兩方面要求涵蓋了所謂“消極行政”和“積極行政”兩大行政法主題。對“消極 行政”和“積極行政”這兩方面作用,人們在不同時期的認識是有區別的。如昂格爾認 為,政府的權力行為的合法性在現代社會越來越多地依賴它能否為社會公眾提供這種積 極的利益結果。(注:[美]昂格爾:《現代社會中的法律》,吳玉章、周漢華譯,中國 政法大學出版社1994年版,第183頁。)這種認識自凱恩斯以來,導致了對兩個問題的爭 論:一是政府在市場失靈的情況下能否干預經濟生活?二是政府機關能否直接參加到社 會再生產過程中去?關于前者,市場的缺陷要通過政府對經濟生活的干預來彌補。因為 ,人們相約組織政府并賦予它廣泛的行政權力并不是為了看到政府面對與每個人自身利 益密切相關的眾多社會問題表現得無能為力。正如市場的缺陷并不構成否定市場的理由 一樣,政府干預的缺陷也不能構成否定政府干預的理由。關于后者,一種流行的觀點認 為政府不應當直接進入到經濟生產活動中,政府不能既當裁判員,又當運動員。這個問 題要從兩方面看待,一方面政府直接參與經濟生產活動中存在眾多弊病;而另一方面, 一些與社會公共利益至關重要,但任何私人性企業沒有能力組織和從事這些經濟活動, 如修建三峽大壩,必須由政府組織實施。但政府在直接從事經濟活動時,必須與其他民 事主體一樣接受民事法律規范和基本原則的約束。
    總之,不管“消極行政”還是“積極行政”,行政權力都應該依法行使。政府行政權 力必須符合民主憲政體制中憲法所統率的法律體系框架的允許程度。(注:這是馬克斯 ·韋伯對法律的一段評論。引自[法]布迪厄·P·華康德:《實踐與反思》,李猛、李 康譯,中央編譯出版社1998年版,第157頁。)政府機關和行政官員由于自身利益的驅動 ,打著“維護公共利益”的旗號濫用或者誤用行政權力的現象屢禁不絕的事實提醒人們 ,僅僅靠道德說教是遠遠不夠的,必須依賴完善的行政法制度嚴格規范行政權力,并對 濫用權力行為予以制裁,使其認識到遵從規則的利益大于無視規則的利益,使行政權力 的行使真正能夠維護和促進公共利益,并保障每一個社會主體的自身利益的充分法學LL滬3~22D411憲法學、行政法學王麟200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容,但是,卻顯示了這樣一項法律原理,即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益,由此而形成的是一種公法關系,國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題:既然公共利益可以構成對私權克 減的理由,那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言,本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”,主要考慮到兩點,一是“個案”的著重點在個人、個體本身,在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面,而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點,顯然,使用“個案”更加貼近本文中的涵義;二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石張長浩,西安政治學院武裝沖突法方向碩士研究生On the Harmonized Application of the Provision of Limited Criminal Responsibility Subject
   LIN Wei
   Law School,China Youth University for Political Sciences,Beijing 100089作者單位:王麟,西北政法學院。 作者:法學LL滬3~22D411憲法學、行政法學王麟200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容,但是,卻顯示了這樣一項法律原理,即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益,由此而形成的是一種公法關系,國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題:既然公共利益可以構成對私權克 減的理由,那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言,本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”,主要考慮到兩點,一是“個案”的著重點在個人、個體本身,在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面,而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點,顯然,使用“個案”更加貼近本文中的涵義;二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石
2013-09-10 21:33

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