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關于農民權益保護問題的若干思考
關于農民權益保護問題的若干思考
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        一、當前農民權益保護中存在的主要問題
    盡管國家在農民權益保護方面做了大量工作,取得了一些成效,但由于政策機制、執法水平等種種原因,影響和侵害農民合法權益的現象仍時有發生,主要表現在以下幾個方面:
      (一)農民生存條件差
    雖然近年農民收入實現恢復性增長,但影響農民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的矛盾并沒有解決,城鄉之間、不同地區之間、不同階層之間收入差距擴大的局面不僅沒有改善,而且有加大的趨勢。以重慶市為例:2003年農民人均收入為2215元,如果考慮到農民人均純收入中四成是實物折抵的收入,還有兩成用于購買農資等生產資料,農民每年自行支配的貨幣收入也就1000元左右。因此,農民的實際生活水平相當低,只能維持基本的生存。
      (二)農村社會保障能力弱
    城鄉二元結構模式,使農民在教育、醫療、福利等方面享受不到與市民平等的社會保障權,農民生活保障仍然以家庭自保為主,親友互助為輔,農村社會保障水平極低,失業(隱型失業)、疾病、養老、教育已經成為農民最為頭痛的大事。農民不僅沒有生活最低保障,醫療費用由家庭承担,養老依靠子女、親戚、朋友,而且還要承担“五保戶”、烈軍屬等社會救濟、救助費和撫恤費。“小病不看、大病小看、重病等死”便是一些落后農村的醫療狀況的真實寫照。農民社會生活處境上的尷尬使得其權益極易損害。農民已成為我國社會經濟中最大的弱勢群體。
      (三)農民社會負担重
    雖說近兩年的稅費改革有較大成效,確實減輕了農民的部分負担,但承担的“義務”卻很重。現在農民無論是收入多少、多大年紀都必須交納農業稅及農業稅附加,而且還很少能夠享受到政府提供的公共產品。農村“亂集資、亂攤派、亂收費、亂罚款”等現象仍時有發生。現在農村實行的“農村公路農民修、農村教育農民辦”的政策便集中反映了城鄉負担的不平等。如村社干部的開支、農村的許多公共設施建設基本上全由農民負担;許多地方修路靠農民出資、出工,征收的養路費卻上繳國家。
      (四)土地權益保護乏力
    我國人多,地少,人地矛盾比較尖銳,土地承受壓力大。目前,全國人均耕地為0.1公頃左右,每公頃要養活9.6人。人口對土地的壓力越來越大。從現實情況看,隨著工業用地與城鎮用地的擴展,現行農民的土地權益被隨意剝奪的現象十分嚴重,導致農民失地又失業,增加了社會不穩定因素。
      (五)勞動權不平等
    現行的戶籍制度雖然已經有很大改革,但仍不徹底,兩種戶口人為地把人分割為城市和農村兩大板塊,并將勞動用工、住房、醫療、教育、征兵、退伍、就業、賠償等公民權益同戶口掛鉤。由此形成“一個國家兩種公民”。歧視性的戶籍制度束縛著農民的自由流動。勞動權是公民基本性的權利。在農民的勞動就業沒有保障的情況下,取得勞動報酬的權利也大打折扣。農民與市民同工不同酬的問題已經非常嚴重,從而使得農民成了低收入者,農村成了低購買力地區,農民成了低購買力群體。這樣既阻礙了農村富裕勞動力的正常轉移,又制約了社會經濟的全面發展。
      (六)生產經營自主權尊重不夠
    少數基層政府領導還不適應市場經濟的需要,仍習慣于用行政命令的方式抓農村工作,導致農民的生產經營自主權受到一定侵害。一些地方為了調整農業產業結構,不結合實際就亂下指標、硬分任務,仍沿用計劃經濟的手段指導結構調整。如某山區縣的個別鄉鎮政府為了增加鄉鎮財政收入,強行要求農民棄糧種煙,由于種煙技術指導不到位,導致許多農民減產欠收,其損失也只能由農民自負,農民反映十分強烈。同時,農產品的產銷權在一些地方也受到了不同程度的侵害。一些地方政府為了地方利益或出于保護某些企業的需要,強迫農民定點購買農藥、化肥和種子等生產資料,強迫農民通過指定的渠道、到指定的地方銷售農產品。另外,蔬菜等農產品進入集貿市場要交市場管理費,運輸農產品的車輛經過收費站要交過路費,除去這些成本開支,農民已無利可圖。
        二、當前農民權益尚未得到有效保護的原因分析
    一是政策體制錯位。由于計劃經濟時期形成的城鄉隔離、城鄉分治政策,導致城市和農村形成兩種不同的發展格局。特別是隨著市場經濟的發展,體制上的矛盾進一步加劇,已成為農民走向社會弱勢群體的根本原因。這種城鄉分割的二元經濟結構不但使農民的經營自主權、土地財產權、自由遷徙權和民主政治權等不同程度上受到侵害,而且在教育、就業、社會保障和生活福利等方面與城市居民差距進一步擴大,身份等級差別被人為地強化,農民不可能享受到平等的國民待遇。
    二是法制建設缺位。農民權益保護問題,其實質是農民作為公民應享有法律上的權利保障問題。而農業屬弱質產業,農民屬弱勢群體,農民權益更容易受到侵害,客觀上更需要立法保護。但從當前的情況看,尚無一部集中體現保護農民權益的法律或法規,農民權益的維護在很大程度上仍然還停留在政策層面上。農民權益保護立法上的欠缺、行政執法上的隨意性以及司法保護方面的不完善,都是造成農民權益受到侵害的重要因素。因此,要保護農民權益,必須立法,畢竟政策上的重視不能代替法律上的保護。
    三是執行措施空位。盡管黨中央、國務院對“三農”問題特別是農民權益的保護十分重視,各級各部門也作了許多有益的工作。但在政策制定方面過于注重在理論層面上論證“三農”問題對全面建設小康社會的重要性和必要性,缺乏操作性強的具體政策措施,尤其是保護農民權益方面的舉措不夠有力。加之各級政府對“三農”的投入甚少。“三農”問題沉淀的諸多矛盾無法在短時間內解決,這不可避免地造成國家關于解決“三農”問題的政策不能有效落實的現狀。我們常常聽農民說“中央政策好,就是下面執行不了”,這真實地道出了農民對“執行不了”的無奈。
        三、關于農民權益保護方面的幾點建議
    (一)加強對農民財產權益的保護。農民的財產權益指的是農民在生產和生活中依法對自己合法收入和所有的生活資料、生產資料等享有占有、使用、收益和處分的權利。為確保農民的合法財產權益,減輕農民負担,建議:一是要堅決禁止向農民亂“收費”、亂“攤派”、亂“集資”的行為。即:要明確“沒有法律法規的明確規定,任何機關或單位均不得向農民收取任何費用和進行罚款處罚,嚴禁任何單位以任何形式向農民進行集資或攤派;嚴禁強行要求農民以資代勞”。同時針對當前一些地方達標、升級、驗收等活動屢禁不止,造成農民不堪重負等問題,在立法中要規定“沒有法律法規或未經國務院批準,不得在農村進行任何形式的達標、升級、驗收活動;不得脫離農村實際向村社干部及農民規定統一標準、下達量化指標任務”。為農民提供農田灌溉、病蟲害防治等有償服務的,必須堅持自愿的原則,其服務項目、收費標準應經縣(市)、區農民權益保護日常監督管理和物價部門批準后向農民公布,嚴禁搭車收費、代扣其他費用”。二是要進一步深化農村稅費改革和農民減負工作。農業稅、農業特產稅等違背了公共稅收理論上的法定原則和公平原則,當前應從統一城鄉稅制入手,分情況逐步取消農業稅及農業稅附加。與此同時,中央和地方財政要合理分權,建立規范的轉移支付制度,保證農村基層政權的正常運轉。此外還要通過改革農村“吃飯財政”體制,適時推進農村行政體制改革,合理劃分各級政府的財權、事權、責權,精簡鄉鎮機構和人員,從根本上減輕農民負担。三是要強化農民對集體資產經營管理的監督決策權。為了保證農村集體資產的合理經營和增殖,建議在立法上規定,農村集體經濟組織應當建立健全各種管理制度,全面推廣村級財務鄉鎮代管制確保集體資產的保值增值,維護農民集體財產權益。四是要盡力減少農民因工農剪刀差導致的無形財產損失。政府應建立工農產品價格監測體系,調控銷往農村的工業品的最高價格,同時要在對重要農產品實行保護價收購的基礎上,對生產農產品的農民給予現金補貼。尤其是要實行對種糧農民的直接補貼辦法,以彌補農民在工農剪刀差中造成的無形財產損失。五是要研究建立合理的政府賠償機制。無論是“非典”還是“禽流感”,或是由于環保等因素而被政府強行關停的鄉鎮企業,政府往往出于公共安全利益的需要而犧牲農民財產,使其蒙受經濟損失。為此,國家應按照市場經濟規律的要求,盡快出臺合理的賠償辦法,減少農民非正常性經濟損失。六是強化金融支農政策,切實解決農民貸款難的問題。農民貸款難是制約農村經濟發展和農民增收致富的一大瓶頸,應通過立法進一步放寬農村金融政策,深化農村信用社改革,增加貸款種類,簡化貸款手續,降低貸款門檻,真正方便群眾,促進農村經濟發展。
    (二)加強對農民的土地承包權的保護。土地是農民賴以生存的命根子,是最基本最長期的生產生活資料。可以說保護農民土地權益是對農民權益最直接、最具體、最實在的保護。針對當前土地補償標準過低、亂占濫用耕地、違法轉讓農村土地、隨意破壞承包關系和強行征地等造成農民失地又失業的問題,建議在立法中涵蓋以下內容:一是進一步嚴格征用農村土地制度,提高土地征用補償標準。征用農村土地補償低、失地農民生活難以為繼是農民反映十分強烈的問題之一。為此,要嚴格按照法定程序和審批制度征用農村集體土地,嚴禁拖欠、截留和挪用征地補償費用,嚴禁假借公益性用地的名義低價征用農民土地搞開發;要按照市場經濟規律的要求,調整土地收入分配結構,建立合理的利益分享機制,提高征用土地補償標準,切實改變現行土地征用尤其是社會公益性用地補償價格偏低的狀況。同時還要嚴格實行征地公告制度,讓農民及時了解征地的范圍、征用的目的、征地的批準機關和征地的補償標準。二是逐步完善和加快土地承包權流轉。加快建立有關土地流轉法規的建設進程,對土地流轉主體、流轉客體、流轉價格、流轉程序、流轉中介和流轉后的補償等等進行法律上的約束和規范。同時,積極探索土地流轉市場的價格形成機制、運行機制和補償機制,建立合理有效的土地經營權流轉制度,始終尊重農民的市場主體地位和自主決策權,讓農民在法律規定的范圍內自主選擇土地流轉的形式和對象,切實保護農民的切身利益。三是研究實施多樣化補償辦法,建立失地農民長效保障機制。一方面在要在提高補償標準的基礎上,引入談判機制,允許集體經濟組織代表農民與征地主體平等協商談判,讓農民分享所征土地的增殖收益。同時,鼓勵農民采取合作開發共同受益、合作開發入股分紅、長久租賃永久受益、承包期內租賃經營等方式,獲得長期穩定的收益。另一方面,在明晰產權、強化用途管制和嚴格控制總量的前提下,允許農村集體土地逐步進入有形的一級市場,讓集體經濟組織代表農民作為主體一方直接參與市場交易,真正實現“兩種產權、一個市場,統一管理”,從而最大限度地拓展土地使用權的內涵和外延,使農民由單一的使用權轉到“占有、使用、收益、處分”四權統一的承包經營權上來,以切實提高農民的土地收益率。此外,在征地安置方面,應變貨幣安置等一次性安置為參股、保險及合作經營等永久性安置,把被征地農民的安置費交由勞動部門專戶存儲、統籌使用,并引入養老保險機制,并輔之以積極的就業服務,妥善安置失地農民,防止出現“要地不要人”、一次性“了斷”的做法。同時要全面構建失地農民最低生活保障機制,通過土地價差利潤轉移等方式籌資設立失地農民保障專項基金,真正使被征地農民的生活和長遠利益得到基本保障。
    (三)強化對農民的生產經營自主權的保護。各級政府和集體經濟組織應當充分尊重農民的生產經營自主權,不能隨意干涉農民依法進行正常的生產經營活動。一是政府應強化市場引導,減少行政干預。政府在引導農民適應市場調整產業結構時,要摒棄“婆婆”意識,不要大包統攬,應盡可能多地采用合同形式,引進一批龍頭企業,帶動農民走“公司+農戶”的市場經濟路子,真正把生產經營自主權還給農民。若政府在實行產業結構調整和農技推廣中確因工作失誤直接給農民造成經濟損失的,應當給予必要的補償。二是依法保護農民享有自由的產銷權。任何單位和組織不得為了自身利益而強迫農民購買指定的生產資料或按指定的渠道銷售農產品。更不能違法違規攔路設卡、罚款甚至強行沒收農民進城銷售的農副產品。同時為保護農民的利益,立法上應明確規定:一方面縣級以上政府應組建農產品質量與市場監督管理機構,規范農產品購銷活動;另一方面對經營農業生產資料的單位或個人要實行賠償保證金制度,配套規定相應的賠償范圍和標準。凡農民在生產中因生產資料質量問題直接遭受損失的,均由出售該生產資料的經營者先行賠償。
    (四)加強對農村社會基本保障權益的保護。一是要建立農村最低生活保障制度,完善農村基本的救濟體系。農村最低生活保障制度既是廣大農民最迫切的需要,又是縮小城鄉差別的重要標志,更是維護農民作為公民應當享有的生存權利的基本要求,也是政府應當承担的義務。建議中央財政要進一步加大對貧困地區的轉移支付力度,各級地方政府要利用多種形式籌集農村社保資金,建立國家、地方、個人三位一體的融資結構,按照“因地制宜、分類指導、量力而行”的原則,盡快啟動農村最低生活保障制度,并逐步擴大覆蓋面。要改變舊的救濟方式,在農村建立新的與市場經濟相適應的救濟體系。要把農村各類救濟對象放在同一個層面上,明確其救助需求之間的相互關系,進行總體安排,科學論證,使各項農村救濟措施相互兼顧,協調銜接,相互作用,成為一個有機的整體。二是要建立農村基本的公共衛生醫療保障制度。因病致貧、因病返貧更是造成農民貧困的一個重要因素,從我國的國情出發,在農村首先要建立大病、重病社會統籌機制。大病和重病對農民生存是最大的威脅,這部分醫療費用應盡快納入社會統籌,以分担農民遭遇的健康風險。國家應建立和完善農村衛生專項轉移支付制度,逐步建立農村公共衛生事件應急體系、農村公共衛生救助體系、農村公共衛生責任追究體系。三是要大力發展農村教育,提高農民整體素質。應增加對農村教育投資的轉移支付,加大農村教育投入力度,把鄉村教育與城市教育、高等教育同等對待,使農民子女享有受教育的權利,避免引發農村人力資本低質積累的惡性循環。對因經濟困難而無力接受中小學教育或高等教育的農家子弟,可由金融機構發放無息或低息貸款,由就學者從業后償還。同時,還因應建立對農村勞動力的長效培訓機制,提高農民的勞動技能和文化水平。四是要加大農村社會事業投入。要切實加大中央財政投入,以工哺農;各級財政每年新增部分應重點向農村傾斜,不斷強化農業基礎設施建設,努力改善農村生產生活條件,改變農村落后狀況,為農村經濟發展和農民增收致富提供強有力的支撐。五是建立健全保護農民權益的法律援助機制。當農民權益受到侵害時,有關部門應按照減免相關費用的原則,為農民提供必要的司法援助,以保障農民能夠及時通過行政復議、行政訴訟和民事訴訟等途徑加以解決。同時鼓勵法律自愿者通過定期送法下鄉上門服務,解決農民的法律疑問,幫助農民運用法律手段維護自身權益。
    (五)加強對農民民主管理和監督權的保護。民主政治權利是公民應有的基本權利之一。面對分散面廣、組織化程度低的農民群眾,我們更不能回避他們的民主政治權利問題。建議:一是應建立農民權益保護組織,切實強化農民自我維護功能。農民要保護自己的權益,必須有自己的權益代表,以便在社會其他利益群體面前進行平等對話。農民只有組織起來,有了自己的代言人,才能充分表達他們的心聲和意愿。因此,有必要像維護消費者權益那樣,建立農民利益的法律表達機制和維護機制,要讓農民自己說話,讓其自覺地利用法律手段保護其合法權益。建議應成立各級農會,將許多政府原有管理經濟事務和社會事務的權利交還給農民自治組織——農會、專業行會、合作經濟組織及社會服務團體等,政府應轉變職能,多從宏觀管理和具體服務上下功夫,這樣更有利于農民權益的保護和依法治國方略的落實。二是改革選舉辦法,充分發揮農民應有的政治權利。改革現行選舉辦法,把直接選舉村官推廣到直接選舉鄉鎮官員。這樣直接選舉的結果必然會使被選官員明白自己的權力來源于民,從而增強基層政府官員對民負責、為民服務的意識,也有利于農民更直接、更經常、更有力地監督基層政府官員。此外,建議各級人代會要增加農民代表的比例,實現農民廣泛的參政議政權利和監督權力,以有利于更好地保護農民自身的合法權益。三是繼續實行村務公開和鄉鎮政務公開,加強農民對農村重大問題、經濟事務的知情權、參與權和監督權。四是建議在立法中完善農民權益保護監督機制。通過立法明確規定農民參與農村事務管理及投訴、反饋的具體方式和渠道、以及農民權益保護工作監督的主體和形式,使農民的投訴渠道暢通可行,從而真正使農民權益保護落到實處。
    (六)依法保護農民工的合法權益。一是應將農民工視為產業工人的一部分,給予農民工平等國民待遇。要從立法上取消對企業使用農民工的行政審批及對農民工的職業工種等不公平限制,取消公安、城管等不合理收費。二是要整頓用工秩序,落實勞動保障。要通過立法,制定諸如有關民工最低工資標準、參加社會保險、工傷醫療保障等具體法律規定,建立健全企業招用農民工備案制、農民工欠薪保障制和免費培訓制等保障制度,從根本上解決農民工工資被克扣、拖欠和用工歧視等問題。三是要賦予農民工子女和城市居民同等的受教育權利。必須取消對農民工子女在教育方面的歧視性規定,統一城市居民子女與農民工子女的入學收費標準,保障農民工子女平等接受義務教育的權利。四是深化戶籍制度改革,允許農民自由遷徙。要盡快與國際通行做法接軌,廢止把農民禁錮在土地上的不公平政策,廢止歧視農民的現行戶籍制度有關規定,將“公民遷徙自由權”作為公民基本權利重慶經濟寧波28~32MF1體制改革張黎20042004“統保制”是指統籌城鄉發展,保障農民權利的一種制度安排。提出“統保制”這一新命題,為加快改變我國長期積存的城鄉二元經濟社會結構狀況,更好地推進工業化和城市化,有效地解決“三農”問題等,提供了根本的思路和途徑。實施“統保制”,必須實行“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”,使廣大農民積極支持推動工業化和城市化,并真正成為工業化的得益者和城市化成果的享有者。本文是作者受國家留學基金管理委員會(China Scholarship Council,CSC)資助(學號:20842039)在美國North Carolina Central University商學院進行訪問期間(2002.12—2003.12)的部分成果。滴石克里斯賓·梯On Open Nature of the Socialist Democratic Political Construction
  Wang Lin
  (Peizheng Commercial College Guangzhou Guandong 510830)作者單位:重慶市人大常委會農工委 作者:重慶經濟寧波28~32MF1體制改革張黎20042004“統保制”是指統籌城鄉發展,保障農民權利的一種制度安排。提出“統保制”這一新命題,為加快改變我國長期積存的城鄉二元經濟社會結構狀況,更好地推進工業化和城市化,有效地解決“三農”問題等,提供了根本的思路和途徑。實施“統保制”,必須實行“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”,使廣大農民積極支持推動工業化和城市化,并真正成為工業化的得益者和城市化成果的享有者。本文是作者受國家留學基金管理委員會(China Scholarship Council,CSC)資助(學號:20842039)在美國North Carolina Central University商學院進行訪問期間(2002.12—2003.12)的部分成果。滴石
2013-09-10 21:33

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