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關于商業銀行授權問題的若干思考
關于商業銀行授權問題的若干思考
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  前不久,中國人民銀行發布了《商業銀行內部控制指引》(以下簡稱《指引》),對商業銀行的內部控制包括授信業務、資金業務、柜臺業務、中間業務、會計業務、計算機系統等內部控制作了明確規定,這是商業銀行應該認真遵循的一個重要文件,對于規范商業銀行的經營行為,有效地控制各個層面的金融風險,保障銀行體系安全穩健運行將有著重要意義。
    一、商業銀行為什么要授權
  我國的四大國有獨資商業銀行和10家股份制商業銀行,都實行總分行管理制度,只有總行是法人。但中國地域廣大,由于歷史原因,商業銀行的分支機構比較多,各種業務不可能完全集中到總行辦理,甚至也不可能事事都請示總行后才能辦理;即使在總行內部也不能事事都要行長親自批準后才能處理,因此,各級分支機構和總行有關業務部門必須有處理一定范圍內或一定額度內業務的權力和責任。正是基于這一現狀,《指引》第16條規定:商業銀行應該根據各級機構和各業務部門的經營管理水平、風險控制能力、地區經濟環境和業務發展需要建立相應的授權體系實行統一法人管理和法人授權;授權應適當、明確,并采取書面形式。這種形式在中外銀行都是一樣的,區別只在于各家總行對其分支機構或業務部門授予權力的多少、大小、長短而不在于有無。
  之所以提出這個看似簡單、實際并不簡單的問題,原因在于我們一些商業銀行的分支機構并沒有很好地理解授權經營的實質,有的對為什么要開展授權工作認識并不清楚,在授權的原則問題上往往左右搖擺、“扭秧歌”。《指引》提出了對分支機構授權的四要素:水平、能力、環境、需要,但一些分行往往只強調“需要”而忽略了其他三要素,而有的總行只是單純迎合下面的這種“需要”而放松了對其他三要素的考察和監管,因而不免出現授權“不適當”(過大或過小等)、“不明確”(頻繁調整或概念模糊等)、不配套(此權與彼權不協調)等問題。同時,即便就“需要”而言,也不僅僅是方便開展業務的需要,還有防范風險、對商業銀行資產進行有效配置、獲取最大效益的需要。而后一種需要,既是商業銀行授權經營的本質,又是檢驗前一種需要是否安排合適的一個標尺。
    二、商業銀行信貸授權的基本原則
  我國商業銀行開展法人授權的歷史比較短,在《商業銀行法》頒布以前,一是許多分支機構基本沒有什么法人概念;二是總行也沒有實行過授權,許多業務管理主要通過發布文件、下達計劃或控制指標等進行;三是按什么標準授權沒有建立評價監測體系。1996年9月,人民銀行發布《商業銀行授權、授信管理暫行辦法》后,才為商業銀行開展授權工作明確了基本方向和辦事規則。在該辦法中,確定了授權的四個原則:依法有限授權、量績區別授權、及時調整授權、追究越權責任。可以簡單概括為“四性”,即有限性、差別性、及時性、責任性。但從近幾年的工作實踐看,這四個原則還不盡全面。筆者認為,除了上述四原則外,至少還可以增加獨立性、統一性、靈活性、可轉性等四項原則。
  獨立性是指商業銀行總行作為法人本體,可以在人民銀行核準的業務經營范圍內向所屬機構或部門獨立授權(包括調整或收回授權等,下同),除了國家法律賦予的責任和義務外,不受其他行政機關或個人的干預。商業行的分支機構也是如此。在一定程度上講,分支機構只能在其總行授予的權限和業務范圍內經營,可以不按其他部門和個人的意愿辦事(國家法律規定的義務除外)。
  統一性是指商業銀行實行統一核算,只有總行是法人,各級分支機構不具備法人資格,也沒有獨立的民事權利能力和行為能力。因此,只能在總行統一授權,統一核算、統一管理,統一承担民事責任或法律責任。一級分行對其下屬機構的轉授權既不能超越總行對其授權,也不能違背總行授權的原則和其他管理要求,必要時總行對轉授權、再轉授權也應制定有方向性和操作性的制度,既避免引起歧義,也避免發生失控或違規。
  靈活性是指對授權事項或額度在一定時間或空間范圍內的可調節性。現行制度規定授權基本有效期為一年,而在一年內有時會有許多新情況發生,如果不考慮內部或外部環境變化而固守一個權限,則不能適應市場變化的需要。因此,除了對單個事項的特別授權外,還應該有在授權有效期內對常規權限的可調整授權或常規授權額度上的彈性(區間)授權。
  可轉性是指授權的可轉移性。即總行對一級分行的授權,一級分行可酌情對二級分行或一級分行的業務部門進行轉授,但這種轉授不是強制性的,也不是無條件或無限度的。
  綜上,在商業銀行的信貸授權中應全面體現以下原則:合法性、獨立性、統一性、有限性、差別性、靈活性、時效性、可轉性等。
    三、商業銀行授權管理存在的問題
  盡管我國商業銀行開展授權工作的歷史不長,但這項工作從一開始就受到社會各界和商業銀行分支機構的普遍關注和重視,因為這既是對總行權力的分解和配置,也是對分行工作權責的賦予和確認。在目前市場經濟還不夠規范、金融法制還不夠健全的環境里,權力的大小意味著業務領域的大小,意味著發展速度的高低,意味著資源配置的優劣,意味著機構價值的強弱,意味著受權人前景的明暗等等。但是由于1997年以來亞洲金融危機的爆發和商業銀行體制改革進程的加快,國內外同業在中國市場上各方面競爭的加劇,商業銀行面臨解決危機、補充資本、降低不良、精簡機構等等方面的壓力超過了對內部管理規范的壓力,使得授權管理工作進展不快,目前還處于一種不定型、不規則、不協調、作為少的格局。總起來看有以下幾個問題比較突出:
  1.授權管理體制不定型。首先,沒有確立一個穩定的法人授權規則,隨著機構的變動,規則也不停地變動,在法人授權政策的把握和制定上缺乏一致性。其次,頻繁地調整信貸經營和管理部門的職責,容易產生經營短期行為或管理不作為。第三,使授權管理工作出現隨意性或盲目性。第四,容易導致權責脫節,使授權管理內含的風險內控管理原則流于形式或名存實亡。有些受權人總是希望上級給其權力越大越多越好,而對該權力對應的責任和上交的利益又希望越小越少越好。第五,歸口部門眾口難調,工作被動。
  2.授權管理模式不清晰。本來,人民銀行是將授權與授信結合在一起制定的辦法,目的在于強化商業銀行的統一管理與內部控制,增強商業銀行防范和控制風險的能力,維護商業銀行的合法權益。但各家銀行在具體掌握時都把授權與授信“分而治之”了。直到現在,究竟是統一授權還是分級授權、是公開授權還是內部授權、是授權與授信結合管理還是授權與授信分別管理,各家銀行并沒有一個清晰的概念和權威的說法,在實踐中處于模糊狀態,對分行的指導管理也顯得軟弱無力。
  3.授權管理標準不統一。人民銀行的授權辦法提出了核定授權的幾個參考依據,包括經營管理水平、風險控制能力、經濟發展需要、主要負責人業績等,但這些依據都過于籠統,故人民銀行要求各商業銀行要依據辦法建立和完善各行的授權、授信管理制度,并應與其他內部管理制度相協商,形成權責一致、相互制約、相互補充的內部控制制度。但從商業銀行落實的情況看,在授權標準的確定上還是概念多于實際,定性多于定量,需要多于能力,缺乏科學、統一標準。有的銀行雖然也制定了對分行信貸授權等級確定的打分辦法,但一則打分指標的合理性不充分,二則打分的人為調節因素較大,三則用機構績效代替了對受權人能力、水平、業績的真實估價,使現有的授權管理存在“見物不見人”的先天不足。
  4.授權管理檢查不嚴格。業務授權是商業銀行經營管理活動中最重要的事項之一,本應由總行行長代表法人向下級分行行長親自授書,以示嚴肅重視,但由于多方面原因,這項工作“形式硬而實質軟”,或者說是“授權前硬而授權后軟”。人民銀行規定“商業銀行每年必須至少一次對其內部授權執行情況進行全面檢查,并將檢查結果報人民銀行”;同時要求“商業銀行業務職能部門和分支機構對其總行,商業銀行對中國人民銀行管轄行,每個季度應報送授權、授信實施及風險情況的報告”,這些要求實際上都沒有落實,有的銀行不僅未將人民銀行的要求具體化,甚至連這些粗略的要求也省略不提。現實工作中,一些銀行只是在原授權要到期或下級行對授權有擴大要求時,才對授權工作有所關注,對確定授權后的檢查監督幾乎沒有進行或流于形式,以至一些分支機構至今仍有違規越權、先斬后奏甚至斬而不奏,給銀行造成嚴重損失的行為。
  5.授權文書內容過于龐雜。從人民銀行頒發的授權、授信管理辦法看,本意主要在信貸業務授權,但有的銀行卻把這個授權“擴大化”了,把授權文書變成一個包羅萬象、幾乎涵蓋商業銀行業務方方面面的“通行證”。從財務、人事、信貸、資金、機構、外事、軟件開發到公益捐助等管理事務都納入了授權體系,使授權文書成了一個“大雜燴”。由于涉及面很寬,又很難用一個評價模式或標準對不同的業務事項確定不同分行的權限,甚至很難用準確精煉的語言把授權與非授權事項表述清楚,如有的銀行僅“授權人聲明”就羅列了30條,既顯得繁雜,又重點不明,影響了授權效果。
  6.存在單純授權至上觀念。與上一個問題相關,有的銀行把授權管理邊沿化、粗放化、形式化,以為有了一紙授權文書,分支機構就會自動按照文書賦予的權限經營。有的銀行把授權的邊界設定過寬,似乎授權書什么都要說到,而分支機構視授權為“橡皮圖章”,似乎授權書上給予的權限可以自由行使,沒有確定的事項也可以“打擦邊球”或“邊做邊要”,下級行的“受權系數”不斷膨脹,而上級行的“授權防線”節節退縮。由于有的單位試圖用授權這一種形式的管理去規范或取代其他的制度辦法、管理要求和風險控制等,容易導致“權限萬能”、“非權不能”的狹隘,自覺或不自覺地束縛了對業務、產品、服務、制度創新的手腳,甚至把自身工作質量的高低、服務效率的快慢、市場份額的多少、經營業績的好壞等都記到上級授權權限大小的功過簿上,產生“單純授權思想”。
  7.對超授權管理比較薄弱。一是零亂,多個管理部門之間相互職責不清,有時相互推諉,有時重復行令;二是政策不夠連貫,起伏波動大;三是辦理回復慢,工作效率不高;四是檢查指導少,處罚不嚴格。
    四、改進授權管理工作的幾點思考
  1.確立有限授權目標,克服單純授權思想。授權管理只是統一法人管理一個方面的內容,不應把它的功能、作用夸大化、神秘化、理想化。建議確立有限授權目標,這個有限包括四個方面的含義。一是業務有限。實行授權管理并不是把銀行所有的業務都納入授權管理體系,而要根據業務性質和時間效率原則確定。通常可以把那些能夠計量的業務納入授權體系,由于授權有效期為一年(人民銀行確定),所以可以把那些預計在一年左右變化不大的業務納入授權體系,而對那些可能在一年內經常變化或數年內(一個任期)都不會變化的業務或事務,就不用授權方式管理,而用其他方式管理或明確。二是時間有限。即通常控制在一年,之所以確定為一年,除了要用一定時間來檢驗授權的合理性外,主要是每年都應對客戶、對自身、對下屬進行一次工作檢測和考核,時間太長不利于及時發現和改正不足,時間太短又會陷入頻繁和忙亂。三是權限有限。法人不可能把國家賦予的權限全部授予分支機構,也不能把自身擁有的在資本經營和風險控制額度內的權限全額授予分支機構。因此,授權小于法人權限、轉授權小于授權、再轉授權小于轉授權應該是一個鐵的規律。換句話說,法人授予各級分行權限加上自身行使權限的總和不能超過國家監管部門和銀行監管標準對法人確定的業務最大權限(基本指標可用資本充足率衡量)。而對這一點,我國銀行的授權管理是比較忽視的,即便認識到了,也沒有以此約束自己,因而商業銀行經營始終處于一種超量擴張的亢奮無序之中。四是作用有限。授權只是給分支機構明確一個處理主要業務的基本范圍,而且并不是把分支機構的業務只限制在該范圍內,超限上報也并不意味著把業務拱手讓給其他對手。現在一些分行一味向上擴大要權,有的總行以效率為由也不斷向下放權,這都是把授權作用夸大化、凝固化的表現。在很多時候,效率和效益并不是同向運行的,在強調“以效益為中心”的商業銀行,不適當地夸大效率的作用,有時不免陷入目標多元化的混沌之中。總之,我們只能把授權當作一種管理工具或手段,而不能當作管理的全部和目的。
  2.確立雙授結合思路,改變單邊授權模式。雙授即授權與授信,作為商業銀行,目前授信業務還是其最大量的、也是收入來源最多的業務,而且它具備有限授權的各項條件,因此人民銀行在制定的管理辦法中是把授權與授信結合在一起進行共同規范的,在最近下發的《商業銀行內部控制指引》中,也是既有授權的原則,也有授信的要求。但許多商業銀行卻人為地把二者割裂了。對這種走偏了的授權管理應該把它調整到正確的軌道上來。授權是對分支機構而言的,但必須考慮分支機構對授信的管理控制能力以及其授信客戶合理的、基本的、經常發生的業務需要量,做到授放有度、有序、有效。那種只看自身機構大小、不看市場客戶狀況的單邊授權模式應該摒棄。
  3.確立量力授權規則,突破等級觀念束縛。商業銀行授權不是簡單的權力轉移和分配,而是為實現商業銀行戰略目標服務的管理手段之一,但如何出手,出手的力量大小,都應有一個基本的度量。一是要量資本實力授權。國際上對辦理國際業務的商業銀行都有一個基本的最低資本充足率指標——8%,盡管我國做了很多努力,但我國四大銀行中有三家都未達到,而且差距較大。所以,國有商業銀行一方面要千方百計補充資本,另一方面要在合理的資本約束下管理授權,防止發生“倒逼”和失控。二是要量風險控制能力授權。權責利險是一個整體,權力越大,風險也越大,所以對受權人授予多大的權,不能看他需要多大的權,而應看他在多大權限范圍內有自控能力、駕馭能力、抗風險能力、盈利能力等。此外,要在對全行風險控制總量管得住的前提下,傳導和分配對分支機構的風險限額,對那些系統風險因素大、地域風險性較強、自控能力差的分支機構必須減少授權甚至不給授權。三是要量基本績效水平授權。法人授權權限確定是否得當,要看實際成果。對那些在上一授權年度內取得效益增長、風險降低、質量提高、發展健康的分支機構,原則上在下一授權年度可以保持或適當擴大授權;而對那些業績平平甚至明顯下滑的分支機構,原則上應調減或收回授權,因為要在授權總量內把有效的授權資源轉移到那些可以創造更好價值的地方,同時也是為了促進業績不好的受權機構(受權人)窮則思變、知恥而后進。
  4.確立以人為本授權,調整按崗授權格局。國外的商業銀行一般都是按分支機構負責人的個人能力分別授權,授權的大小與受權人的薪酬、花紅、待遇、責任等密切相關,對授權權限管理得好、運用得當、成效顯著的受權人,不僅收入多、升遷快,在同業中的知名度也會與日俱增,其個人的事業成就感、敬業感會更旺盛;而一旦對所授之權沒有管好、用好,不僅業績不佳,而且可能由于用人、用權不當,造成工作失誤甚至以權謀私等,這個人的權限不僅會全部被解除,甚至可能失去在銀行業和其他相關行業的從業資格,這對受權人來說是一個不堪承受的成本,因此他們對法人所授之權是非常在意的,擅權瀆職意味著身敗名裂甚至身陷囹圄,他們一般不敢冒這個險、玩這個火。然而在國內的商業銀行大都是對機構(崗位)授權,名義上由總行行長對分行行長授權,但分行行長只是這個受權行的代表,總行行長并沒有根據這個分行行長自己的能力、水平、素質、業績等授權。因此,今后一方面要改革用人制度,做到知人善任、能人善用;另一方面要擇優比選,做到量才聘用,因才授權。從預防風險的角度看問題,用人失誤的風險是最大的風險,因此在授權管理上也應該防止“見物不見人”的偏向,調整按崗授權格局,真正體現以效選人、以人為本、以人為范。除了要選好一把手外,還要為其配好左右助手,用好專業人才,發揮多數人的智慧和創造力。
  5.確立授后考評管理,建立權責對應機制。不受監督的權力容易導致腐敗,同時,不受制約和沒有責任考核檢查的權力也容易導致失敗。為了避免權力的濫用和瀆職,必須建立有權有責、有授有收、有獎有罚、有進有退的授權管理制度。目前在授權工作中,有一種重授輕管、以授代管的傾向,授后的檢查、分析、監督、考核、獎罚工作多停留在口上、紙上,甚至紙上有些條款也是一帶而過,很少有人關心。原因在于一些受權人只關心給予權限的大小,而不太重視權力的另一面——責任。而有的上級管理層認為權力授予下級后,如何運用是下級的事,上級不要管得過多、過嚴,以免影響下級的積極性。其實,這種多授少管、只授不管、嚴授寬管的做法也是過去粗放經營管理的一種惡習,不能再沿襲下去。建議有關部門在制定新的授權管理文件和進行綜合考核評價時,要強化授后檢查考核、責任認定、績效獎罚的相關內容,同時對超授權管理的審批、檢查、追究等作出更明確翔實的規定,指定一個部門負責,使授權管理工作健康運行,為商業銀行改革目標的實現發揮更好的作用。
現代商業銀行導刊京F62金融與保險酈錫文20032003酈錫文 中國建設銀行信貸風險部 作者:現代商業銀行導刊京F62金融與保險酈錫文20032003
2013-09-10 21:33

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