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關于我國行政區劃構建問題的探討
關于我國行政區劃構建問題的探討
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      一、我國行政區劃的歷史演變
  行政區劃是指國家各級行政區域的劃分,為實現國家的行政管理,治理與建設國家,對領 土進行合理的分級(分層次)劃分而形成的區域和地方。自國家出現以來,統治階級為了便于 管理自己的國家,推行政令,就要在國家區域范圍內劃分不同層次的政區進行管理和統治。 我國的行政區劃肇始于原始社會向奴隸社會過渡的夏朝,隨著我國經濟的發展和各個朝代的 更迭,行政區劃也不斷向前發展,形成了今天“中央—省—市—縣—鄉”的行政區劃體制。
  (一)我國行政區劃的形成階段,經歷了兩個形成階段。
  1.夏商周階段。這一階段行政區劃是在原始公社部落基礎發展起來的,在此以前的以血緣 為 紐帶的部落不屬于真正意義上的行政區劃,僅是松散的部落聯盟。夏朝統治中原地區后,實 行“方國制”,把隸屬于夏王朝的各部落劃分為不同方國,與夏王朝之間存在松散的隸屬關 系。商朝建立以后,采取分封制,形成了我國歷史上第一個有國家區劃的朝代。商王把全國 劃分為30個方國,并把這些方國分封給商王子孫,各國均“以國為姓”。此外還把土地分給 異姓為侯、甸、男、衛、伯、子。西周承襲商制,以血緣為基礎,繼續實行分封制,把土地 分給宗族和功臣,建立屬國,各屬國統稱諸侯。在諸侯國內,國君可以把封地再分給自己的 子弟親屬,稱為邑。因此,西周的政體實行“中央一諸侯國一邑”三級區劃體制。周王管理 京都附近的地區,稱為王畿或京畿。這一階段是我國行政區劃的真正萌芽階段,行政區劃設 置不完善,各行政區之間無明確的行政區域界線,以分封形式劃分行政區沒有從根本上破除 氏族公社遺留下來的血緣關系,受生產力水平影響,這時的行政區劃僅集中在黃河中下游一 帶。
  2.春秋戰國階段。春秋末期,周王室衰微,各諸侯國實力大增,僧越王權,相互兼并,較 大的諸侯王國形成了半獨立的國家,像比較大的有齊、楚、魯、晉等國。這些諸侯王國為了 管理好自己疆土和抗御鄰國入侵,相繼在自己國內一些重要地區如邊疆和新開墾地區任命自 己親信為地方行政長官,管理某一地方區域,這些被任命的地方行政長官對諸侯國王負責而 不是周王負責。于是原來的分封世襲制過渡到君主官僚制,形成了郡縣制度的雛形。世襲采 邑領地轉變為國君任免官吏,直接管轄的行政區。在我國歷史上第一次出現了按地域而不按 血緣來劃分區域。隨著戰國末各諸侯王國兼并日益激烈,周王名存實亡。血緣分封制全面崩 潰,形成了“諸侯國一郡縣”兩級行政區劃。這一階段主要結束了血緣分封制,奠定了君主 官僚制的基礎,但各諸侯國尚未形成全國范圍內統一的行政區劃。
  (二)我國行政區劃體系演變,共經歷了三個階段。
  1.郡縣制階段。秦始皇統一中國后,廢除了土地分封制,實行郡縣制,秦朝把天下分置為3 6 郡(后增44郡),郡下設縣,全國共設900-1000個縣。漢襲秦制,設立郡縣的同時,又實行分 封制,分封同姓王為諸侯。漢末在郡上設州,形成了“中央一州一郡一縣”四級行政區劃, 奠定了現代區劃基礎。“州一郡一縣”地方行政區劃體制,在東漢時期固定下來,魏晉南北 朝時盛行,隋唐宋時期,只在稱呼上略有不同,如宋時稱“路—州—縣”三級區劃,但是在 地方行政區劃上都實行三級行政區劃體制。
  2.行省制階段。元朝建立后,實行行省制,全國共設置16行省,省下轄路或府,元設185路 ,23個直隸府,府下設縣,全國共置1127個縣,這一制度是繼郡縣制后我國行政區劃的一次 重大變革。行省制歷經明清兩朝一直沿襲至今,明承元制,設12個行省、120府、1169縣, 還設置了專門管理少數民族的土司。清朝在內地設18個省,邊疆設5個將軍轄區、2個辦事大 臣轄區和蒙古轄區,共設26個省級行政區,統轄全國1300多個縣。
  3.省市制階段。民國成立之后,承襲清制,全國共設22個省和4個省級特別區域,以省統縣 。國民政府時期創制了市制,設置特別市和普通市,特別市與省平行直屬于中央,普通市與 縣平行,隸屬于省,省市制是繼元代行省制度以來我國行政區劃發展史上又一重大里程碑。 這一制度經過建國后幾次完善,形成了我國今天的行政區劃。我國目前共設23個省、5個自 治區、4個直轄市共32個省級行政區劃單位、360個市級行政單位、還有2000多個縣、50009 個鄉級行政區劃,基本上形成了農村行政區劃體系、城市區劃體系、民族地區行政區劃體系 相結合的完整的統一行政區劃體系。建國后,雖然對行政區劃作出幾次改革,但在省一級行 政區劃上基本沿襲了明清的制度,最終形成了我國今天的“中央一省一市一縣一鄉”五級行 政區劃體系。
      二、我國現行行政區劃存在的問題
  我國現行行政區劃沿襲了我國元明清時期的行省制度,不斷修補完善而形成,基本上沒有 作太大更改,這一區劃體制在特定的歷史時期曾發揮過一定作用,但隨著我國政治、經濟、 文化等各項事業不斷發展,現行的行政區劃呈現出一系列的不適應性,暴露出了一些問題。
  (一)沿襲了舊的行政區劃體系,過分強調行政區劃的政治統治功能,忽略了行政區劃的經 濟因素。我國行政區劃最初起因是統治階級為了鞏固統治而對國家領土作的不同層級的劃分 ,多是從政治統治角度去考慮劃分不同區域,經濟因素只占極少成分。如周朝的分封制,秦 朝的郡縣制及元明清的省、府、州、縣制等,都是從鞏固封建帝王統治的需要出發的。又加 上 我國經歷了漫長的封建社會,自然經濟一直占主導地位,每一次大規模的行政區劃多是發生 在政權更迭之際進行,新生政權為了鞏固統治地位才進行的區域劃分,各區域之間經濟聯系 是松散的。隨著生產力的發展,行政區劃的經濟因素越來越突出,雖然行政區劃不等于經濟 區劃,但一個國家基本政治制度確定以后,國家政權的主要職能是指導經濟活動,促進社會 生產力的發展,而行政區劃從政治體制和行政管理體制等多方面影響和制約著經濟體制和經 濟活動方式。在當前市場經濟條件下,行政區劃還影響著一個國家區域經濟的形成和發展, 影響著資源的開發和合理配置,國土的管理使用,工業及城市的合理布局,在促進市場經濟 的培育和發展方面,行政區劃具有特殊意義。有資料表明,我國的現行行政區域劃分則制約 各地之間資源的有效配置和合理流動,形成了地區分割,不利于我國經濟結構合理布局,不 利于全國統一大市場的形成。
  (二)省一級行政區劃設置過少。我國國土面積有960萬平方公里,人口13億多,但我國目前 僅有32個省級行政區劃,平均每一個省級區劃管轄面積達32萬平方公里,管轄人口3000萬。 相當于一個歐洲中等國家面積(如波蘭面積32萬平方公里,意大利面積30萬平方公里),省級 行 政區劃設置過少(見下表),省級行政區劃管轄區域面積過大,人口眾多,難以進行有效管理 。各省之間生產力發展水平差異大,同一省區內各地區之間生產力水平不一樣,資源貧富程 度不同,也造成了一省之內各地經濟發展不平衡,單靠省的力量很難進行有效資源調配。市 場經濟發展客觀上要求政府轉變職能,實行宏觀調控和近點決策。目前我國省一級行政區 劃設置過少,省級機構管理的具體事務過多過雜,形成“小馬拉大車”現象,很難根據本省 實際情況制定經濟發展政策,建設具有地方特色協調發展的經濟強省,也不利于國家進行宏 觀指導,制定國家發展戰略。
     省一級行政區 省級行政區劃 省級行政區劃   國名  劃數量(個) 平均管轄二級 的面積(平方公            區劃數量(個) 里)       中國    31      11.3     320000    美國    51     412.6     183529    日本    47      69.3      8043     法國    99     379.5      5566     波蘭    49      58.7      6388    西班牙    50     160.8     111000    印度    28                   
  
  (三)我國目前實行“中央—省—市—縣—鄉”五級行政區劃體制,管理層次過多。實踐證 明,過多管理層次容易造成行政權力集中,助長了官僚主義作風,加劇了機構雍腫,不利于 建立靈活高效行政體系。我國實行五級行政區劃體制,從縱向上看,管理層次過多,行政權 力集中于中央,政令上傳下行,信息流通層次較多,容易造成信息失真;從橫向上看,容易 造成同一層次各地區之間分割,增大了中央協調的難度。目前世界各國普遍采取三角形的行 政區劃體制,多以二、三層區劃設置為主,只有少數國家超過3級。從我國歷史上看,凡是 社會比較穩定,管理效率比較高,經濟發展迅速的朝代均采取三級區劃管理體制,只有少數 朝代區劃體制超過了5級。
  (四)有一些地方政企不分。除了正式的行政區劃體制外,我國實際上還存在相當數量的礦 區、墾區、油區等大型企業履行著準行政區的職能。這些企業的管理機構是特定時期的產物 ,不是一級獨立的行政區劃,但這些企業兼具企業和政府的雙重職能,在這些企業內部擁有 一整套獨立的人事、社區管理和職能機構,與正式的行政區在資源配置、權力運行和管理等 方面職能相互重疊,不利于這些企業建立現代企業制度,也不利于建立完整統一的行政區劃 體系。
  (五)行政區劃方面理論研究比較薄弱。行政區劃工作是一項涉及因素眾多、結構復雜、綜 合性強的系統工程,它涉及政治、經濟、文化、地理、民族等方方面面的問題,有其自身發 生、發育、發展的客觀規律。目前我國行政區劃理論研究比較薄弱,關于行政區劃理論方面 的書籍寥寥無幾,常把行政區劃放置地理學科中去,缺乏系統研究,沒有形成專門的行政區 劃學。在具體的行政區劃設置工作中多是遵循古代或國外的區劃經驗,帶有很大盲目性。
      三、關于我國行政區劃構建的幾點思考
  我國目前正處在政治、經濟、文化等各方面的轉軌時期,行政體制改革時機已成熟。歷史 證明,行政體制改革、行政區劃的大變動總是伴隨著政治經濟的大發展而進行,反過來又極 大促進我國政治經濟地發展。隨著現代科學技術發展,交通、通訊技術的高速化、多元化, 各行政區之間的橫向聯系不斷加強。行政系統對信息的容量大大增加,特別是政府職能的轉 變,各級政府由微觀直接管理為主的領導方式轉向宏觀間接管理為主的領導方式,減少行政 管理層次,擴大管理幅度是完全可行的,可以說,政治經濟的發展為我國當前行政區劃改革 提供了一個新的契機。
  (一)增加省一級行政區劃,適當縮小省區面積。我國目前僅有32個省一級行政區劃,省一 級行政區劃過少,容易導致權力過分集中,省級機構管理事務過多過雜,不利于各省區之間 根據本地實際制定切實可行的經濟發展策略。省級區劃設置過少,在省和縣之間不得不增加 市一級行政區劃,因此省級行政區劃過少是我國行政管理層次過多的重要因素。在我國歷史 上,地方第一級行政區劃大多在40—50之間,像秦代設44個郡,唐代設40—50個道,國民政 府時期我國也設置35個省級行政機關,建國初期我國也過50個省級行政區。我國大部分省份 都存在二元或三元政治經濟文化中心,像河南省的鄭州和新鄉市、遼寧的大連和沈陽市、山 東的濟南和青島市、福建的廈門和福州市、四川的成都和綿陽市等,在這些省份省會以外存 在另一個中心城市成為劃分省區的天然基礎。另外現代管理手段的科學化,信息傳輸的現代 化使中央一級政府完全有能力直接統轄更多省一級行政區劃。我們完全可以在條件成熟地區 進行省級行政區重新劃分,全國設置40~50個省級區劃是完全可行的和可能的。這有利于徹 底改變我國目前權力運行機制和增加政府宏觀調控能力。如果省級行政區劃增加至40~50個 ,有利于徹底改變我國目前行政區劃層次過多、管理幅度較小的缺陷。
  (二)增設直轄市。我國目前有4個直轄市行政區劃上與省一級行政區劃具有相同權力,屬于 國家第一級地方行政區劃。這些大城市有著雄厚的經濟基礎和巨大發展潛力,是國家經濟發 展的支柱,具有強大的輻射力和內聚力,影響帶動著鄰近地區的經濟不斷發展。除了這4個 直轄市外,我國目前還有諸多類似城市,還沒有完全發揮作用,像武漢、大連、青島、沈陽 、西安、徐州等。隨著經濟發展,各地區間經濟橫向聯系增強,需要建立一個跨越若干省區 的大經濟區的中心城市,以促進經濟協調發展。因此,我們目前有必要把這些大城市增設為 直轄市,行政上賦予省級行政區劃相同權力,經濟上賦予直轄市組織和協調若干區域經濟發 展的職能,建議將大連、青島、徐州、武漢、沈陽、廈門設為直轄市,與前述的省級行政區 劃加在一起,可使我國的省級行政區劃達到50—60個左右。
  (三)注重行政區劃理論研究。目前我國行政區劃理論發展相對滯后,行政區劃涉及地理學 、經濟學、社會學、政治學、人口學等諸多學科和領域。我國專門的行政區劃理論研究的書 籍寥寥無幾,多散見于其他相關學科中,缺乏系統的理論研究。我國歷史上行政區劃設置較 早,形成了一系列完備的理論體系,在國外諸如美、法、德等國行政區劃研究也已走在前面 。因此,有必要加強對國內外行政區劃歷史發展的系統比較和研究,加強對行政區劃方法和 技術研究,推動我國行政區劃工作進入一個新階段。
  (四)行政區劃應注意經濟因素。縱觀歷史,我國行政區劃設置過程中過多強調了政治和軍 事因素,行政區劃設置單純地服務于國家政治統治,很少考慮行政區劃經濟因素。在具體行 政區劃設置中,單純地為了政治安定而人為劃分行政區的例子屢見不鮮,靠人為因素及國家 權力的力量割裂了許多地區天然經濟聯系。當國家政權體系穩定后,必須看到作為上層建筑 行政區劃,應服務于經濟建設,根據我國市場經濟配置和調控資源的特點,合理進行行政區 劃調整,更好服務于我國經濟建設。
廣西社會科學南寧121~123K9地理王啟峰20022002市場經濟/行政區劃/構建[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6917(2001)05-0121-03南京大學政治與行政管理學系,江蘇 南京 210093  王啟峰(1975-),男,山東費縣人,江蘇南京大學政治與行政管理學系2000級研究生。 作者:廣西社會科學南寧121~123K9地理王啟峰20022002市場經濟/行政區劃/構建[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6917(2001)05-0121-03
2013-09-10 21:33

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