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增加農民收入要有新思路
增加農民收入要有新思路
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  近年來,在我們千方百計地要求增加農民收入的同時,農民收入的增長速度卻連年下降。從1997年以來,已經連續4年出現了增速回落。在我們大聲疾呼要啟動農村市場的同時,由于農民收入的增速減緩,農村市場一直是啟而難動,甚至出現了相對萎縮。這種情況說明,繼續沿用傳統的農民增收思路,已經很難有效地促進農民收入的增長。在農村發展新階段,增加農民收入必須采取新思路。
  一、用新階段的觀點,科學地看待農民收入的增長
  (一)農村發展新階段,實際上就是農民收入增長難的階段
  目前,對于農村發展新階段,農民收入的增長特點是什么,各方面仍然是見仁見智。我們認為,農村發展新階段,農民收入增長的特點,就是增長比較難,甚至越來越難。對此,必須有清醒的認識和充分的估計。
  在農村發展進入新階段以前,整個80年代和90年代初期,影響農民收入增長的因素,主要在農業和農村內部。隨著新階段的來臨,來自農業和農村外部的因素,與農業和農村發展環境有關的因素,對于農民收入增長的制約,越來越強烈。農村發展進入新階段以后,農民收入的增長,已經越來越取決于整個國民經濟的發展狀況,取決于城鄉經濟的相互作用。這就意味著,影響農民收入增長的因素,已經越來越多;這些因素之間,及其對農民收入增長的影響,越來越復雜。為改善這些因素對于農民增收的影響,所采取的許多措施,往往涉及到不同利益集團之間利益矛盾的調整與整合,涉及到農村改革中的矛盾、農村發展中的矛盾、農村穩定中的矛盾,和與此相關的城市經濟、國民經濟中的矛盾。這些矛盾通常相互交織、千絲萬縷,形成“亂麻團效應”,制約著農民收入的增長。因此,在農村發展新階段,農民收入增長難,基本上是難免的。
  (二)農村發展新階段,要求我們科學看待農民收入的增長問題
  在農村發展新階段,認識到農民收入增長的這種特點,要求我們在實際工作中,注意以下三點。一是調整對于農民增收的過高預期。在農村發展新階段,除個別年份外,企圖象80年代初期那樣,通過農村改革的單項突破——尋找突破口,來實現農民收入的超常規增長,基本上是不現實的。因此,促進農民增收,要放棄“一抓就靈”、“立竿見影”的空想。二是要認識到,農民收入增長難,這并不排除農民實現較快增收的可能性。只要我們的思路科學,方法得當,實現農民收入的較快增長,不是沒有可能的。三是中央提出要“千方百計增加農民收入”,要充分理解這里“千方百計”的含義。具體到當前,就是要:一方面,積極采取有效措施,增加農民的近期收入;另一方面,將更多的精力,轉到扎扎實實地抓好促進農民增收的基礎工作。換句話說,在促進農民增收方面,要將戰略性措施與戰術性措施優化組合起來,實現標本兼治。如調整國民經濟收入分配格局,加快行政體制和財稅體制的改革,加快農業組織制度的創新,積極推進城鎮化,等等。通過諸如此類的措施,消除妨礙農民收入增長的制度約束。目前,在有些地方,企圖通過強化農民收入增長的目標責任制,扭轉農民收入增速減緩的趨勢。這種行為動機是良好的;在一、兩年內,有可能會取得比較好的效果。但是,從長期的觀點看,會不會侵蝕農民收入長期增長的基礎?會不會導致農民收入增長“元氣大傷”?恐怕很難說。因為,這種行為的本質,往往是要強化行政手段對于經濟發展的作用,與發展市場經濟的要求有矛盾。
  (三)農村發展新階段,提高農民收入要以“兩中兩主”為重點
  在農村發展新階段,提高農民收入,不能面面俱到,要找準重點,有的放矢,有所側重。這個重點,簡單地說,就是“兩中兩主”——中西部地區、中低收入農戶、糧食主產區、以農為主的戶(純農戶和一兼農戶)。這幾年農民收入的增速減緩,問題主要出在“兩中兩主”上。2000年,11個糧食主產區的省,農民人均純收入是2150元,比上年增長1.2%,增速比全國平均低0.9個百分點。按五等份分組,在最低收入組和較低收入組,農戶人均純收入分別是802元和1442元,比上年分別下降6%和0.6%。而在中等收入組、較高收入組和高收入組,農戶人均純收入分別是2005元、2768元和5198元,比上年分別增長1.6%、3.3%和6%。1999年,全國農戶人均增收48元,而占農戶總數68%的純農戶和一兼農戶,卻人均減收13元;2000年,這類農戶的人均純收入,又比上年下降近1%。可見,這幾年,農民收入增長難,主要難在“兩中兩主”上。
  當前,在我國農民中,“兩中兩主”屬于中低收入群體。增加“兩中兩主”的農民收入,實際上就是面向中低收入群,促進農民增收。“兩中兩主”農民收入增長難,拖了全國農民增收的后腿。但將當前促進農民增收的重點,定位在“兩中兩主”上,主要還不是基于這方面的考慮。主要考慮是,以“兩中兩主”為重點促進農民增收,對于解決經濟社會發展中的一些全局性問題,具有畫龍點睛的作用。以增加農民收入對于擴大內需的影響為例,“兩中兩主”農民增收,比高收入群體農民增收,更容易擴大內需。這從不同收入群體農民邊際消費傾向的比較上,可以看得非常清楚。1998年,我們的一項測算結果表明,人均純收入介于3000到5000元之間的農民,其邊際消費傾向最高(0.59);人均純收入在3000元以下的農民,其邊際消費傾向居其次(0.47);而人均純收入在5000元以上的高收入農民,其邊際消費傾向最低(0.39)。可見,就擴大內需而論,促進農民增收,應將重點放在中低收入的農民上,以“兩中兩主”為重點。
  近年來,農民負担問題較重,已經嚴重影響到農村發展和社會穩定,甚至成為引發一些惡性案件的導火索。但就全國總體來說,農民負担重的問題,在“兩中兩主”農戶中,又更為突出。以“兩中兩主”為重點促進農民增收,有利于化解農民負担問題的消極影響,更好地促進農村發展和社會穩定。
  二、用城鎮化、一體化的觀點,務實地促進農民增收
  只有減少農民,才能富裕農民。要減少農民,出路只有一個:加快推進城鎮化,促進農民變市民。這幾年,農民收入的增速雖然減緩了,但有一些亮點,還是值得重視。這些亮點多與城鎮化和非農化有關。以2000年為例,全國農民人均外出打工的收入,是240元,比上年增長37元,相當于農民人均純收入總增量的86.0%。同年,農民的外出打工收入、從本地企業得到的收入和家庭經營非農產業的收入,分別比上年增長18.2%、15.6%和9.3%。實際上,近年來,這些亮點基本上都存在。從這些亮點可見,今后要增加農民收入,必須高度重視促進農業勞動力的轉移,積極推進城鎮化和農村非農化。
  要通過推進城鎮化、發展農村非農化,來實現農民增收,必須注意以下問題:
  (一)堅持城鄉一體化的政策導向,為不同類型經濟的發展,創造平等的政策環境
  目前,農民的教育支出,成為拉動農民負担增長的重要力量。在教育、衛生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其它基礎設施建設等方面,城鄉之間基本上是“一國兩策”,決策的城市傾向較為嚴重。應該通過改革,逐步廢除這種現象,實行城鄉居民同等待遇、一體化管理。這幾年,城鄉收入差距又重新擴大,這種現象有多種成因,但給行政事業單位加工資,及由此引起的連鎖效應,是不是一個原因?值得認真研究。
  當前,需要積極推進國有企業的改革和發展。但是,全國有2000多個縣,10億多人;這些人的就業和收入,以及地方財政收入,主要靠縣城經濟的發展,靠縣域范圍內中小企業和農戶經濟的繁榮。目前,我國的大部分信貸資金、相當一部分財政資金,投向了國有大中型企業;中小企業和農戶對此望塵莫及。這很不利于中小企業和農戶經濟的發展。因此,要加快宏觀政策的調整,為農民、為鄉鎮企業、為民營經濟,提供“國民待遇”。換句話說,為不同類型經濟的發展,創造平等的競爭環境。這樣,也有利于培育地方財源,促進農民增收、企業增效。
  (二)加快建立城鄉統一的勞動力市場,為農民進城提供方便條件
  在培育城鄉勞動力市場問題上,我們既要看到在城鄉之間,存在勞動力就業競爭的一面,又要看到城鄉互補互促的一面。至少從短期來看,農民進城所從事的許多行業,往往是城市人暫時不愿從事的就業“頻道”。在這方面,城鄉勞動力之間,不存在就業競爭性。農民進城就業,往往還會自動創造出新的就業“頻道”。這對擴大城鄉就業,是有益的。目前,在許多城市,對農民進城,往往采取限制和排斥的態度。有些城市甚至通過地方立法的形式,限制外地勞動力對某些行業的進入。從短期看,這對于緩解其就業矛盾,可能是有益的。但從較長的時間看,卻是得不償失的。實踐表明,控制農民進城,通常并不能真正地把農民限制在城門之外;只會增加其進城就業的成本,降低其打工收入。
  農民進城會加劇城市的就業競爭,但也會引發下列連鎖效應。一是促進城市勞動力就業觀念的轉變,激發其提高就業素質。在解決城市就業問題上,增加就業崗位固然重要,但轉變就業觀念,意義更為深遠。二是促進城市許多行業降低工資水平,進而導致城市企業用工成本的下降。這又會促進城市經濟、特別是民營經濟的發展。而民營經濟的發展,又會導致城市就業空間的擴張,進而緩解城市的就業矛盾。目前,在許多城市,民營企業看好了農民工,不愿意用國有企業的下崗工人。這有很多原因,但是,其中有個原因不可忽視。這就是,農民工不但勤勞,用工成本也低。城市的下崗工人,不僅工資要求高,在社會保障等方面的要求也不低。因而,對于企業來說,使用這些下崗工人,即使素質同農民工差不多,用工成本卻會高得多。三是促進農民增收,農民增收有利于擴張城鄉市場,進而帶動城鄉就業空間擴張。
  近年來,農民大量進城,引發了一系列的經濟社會問題。針對這些問題,有些同志在考慮對策時,習慣于采用是弊大于利還是利大于弊的靜態分析法;看不到隨著改革的深化和城市管理水平的提高,農民進城的利弊組合關系,會發生動態的變化,看不到興利去弊的可能性。這種分析方法,從根本上說是錯誤的。我們固然需要正視由農民進城引發的對城市管理的挑戰;更需要看到,市場經濟條件下,人口和勞動力流動,是勢不可擋的。從長遠看,出路只能是:用深化改革、改進管理的辦法,積極地解決由農民進城引發的經濟社會問題。建議全國人大通過立法措施,對于限制農民進城的地方立法,予以廢除。
  (三)因地制宜、積極務實地推進城鎮化
  在推進城鎮化的過程中,為了有效促進農民增收;防止將加快城鎮化的過程,變成向企業和農民轉嫁負担的過程,要積極穩妥地推進城鎮化,采取務實的城鎮化戰略。
  1.城鎮化是一個體系,要注意增強大城市對中等城市,中等城市對小城市,小城市對小城鎮、小城鎮對周邊地區的輻射功能
  要把加快小城鎮建設,放到整個城鎮化的坐標系中,進行考察定位。
  2.要因地制宜、循序漸進地推進城鎮化
  我國地區差異較大,不同類型地區推進城鎮化的基礎,往往有所不同;推進城鎮化的思路,也應有所差別。比如,在經濟發達地區,要注意促進小城鎮向中小城市、中小城市向大中城市的轉變;注意走網絡式城鎮化道路。在經濟較不發達地區,城鎮化仍應以點式開發為主。
  3.要大力發展城鎮經濟,防止盲目擴大城鎮規模,搞城鎮升級
  如果沒有經濟基礎,沒有產業支持;推進城鎮化,要擴大市場,要增加就業,只能是一句空談。這樣的城鎮化,只會給農民和企業增加負担,好處不大。
  4.著力解決小城鎮發展中的一些現實問題
  發展小城鎮,如果搞得好,對于推進城鎮化,對于促進農民增收,意義重大而深遠。但是,如果搞不好,小城鎮則會成為大問題。當前,在一些地方,小城鎮建設中的問題,大致有以下幾種:
  ——小城鎮規模小,起點低,區位優勢和產業優勢不突出。不少小城鎮,人口不到1萬人;甚至是傳統的商貿鎮;基礎設施不配套,服務水平低;甚至遠看象城鎮,近看象農村,形不成集約發展的優勢,缺乏輻射帶動能力。
  ——小城鎮建設的管理體制不健全。比較普遍的是,將小城鎮建設,列入城建系統管理。許多地方往往將建設小城鎮,等同于蓋房子、修路子、建場子(市場);重硬件建設,輕運行機制建設;導致小城鎮建設資金需求量大,融資渠道少,輻射能力差。
  ——缺乏現代化、城市化的經營理念;甚至用小農經濟的思維,建設小城鎮;用計劃經濟的方式,來“規劃”小城鎮的產業和市場。由此導致小城鎮的發展,布局分散,亂選地點、亂占耕地、亂鋪攤子、亂搞建設。許多地方的小城鎮建設,超越經濟發展水平;以致于不少小城鎮,市場建起來了,房子蓋起來了,但人氣卻旺不起來。個別地方甚至提出,要把小城鎮建設成為當地的政治中心。
  ——小城鎮建設用地難,審批手續繁雜,導致小城鎮建設土地開發難實現。
  基于上述問題,要調整小城鎮的發展思路。小城鎮應該是經濟發展的產物。在一些傳統農區、經濟不發達地區,農民的收入水平不高。小城鎮建設目前在總體上,還不宜要求過高。小城鎮建設應將主要精力,放在縣城鎮和少數基礎好、有潛力的建制鎮;要提倡依靠鄉鎮企業發展,帶動小城鎮建設。要用城市化、現代化的思路,來建設小城鎮、經營小城鎮。適當放寬小城鎮建設的用地審批權,但對于違規行為,也要加大處罚力度。要改革小城鎮的管理體制,將小城鎮統一放到計委綜合部門管理,納入城市化同一規劃,改變現階段小城鎮建設各自為政的狀況。
  三、用工商業的思維發展農業,加快農業的組織創新
  (一)農業發展的難題與農業收入的增長
  當前,在農民純收入的來源中,農業仍占50%左右,2000年為48.4%。可見,農業增收的狀況,對于農民收入的增長,仍然具有舉足輕重的影響。這幾年,農民人均純收入增速連年下降,很重要的原因是:來自于農業的收入連年減少。與上年相比,1997年農民的農業收入增長73元;1998、1999、2000年,則分別減少28元、53元和48元。這種情況說明,農業對農民收入的貢獻能力,已經逐年減弱。為什么會這樣呢?根本原因在于,我國農業的發展,面臨著一系列的難題。主要是:一是農產品價格提高難,價格競爭力不強;二是農產品成本增加快,這幾年,主要農產品的生產成本,每年仍以大約10%的速度在增加;三是農產品加工增值鏈條短,層次低;四是農村稅費提高難控制,農民負担日益復雜化和隱蔽化;五是農業融資能力差,農村資金大量外流,各種經濟主體的投資(包括政府和農戶等),往往有明顯的非農化傾向。農業面臨的這些難題,其中前三項直接削弱了農業對農民收入的貢獻能力;后兩項則妨礙著農業投入的增加,不利于農業的可持續發展。
  (二)農業難題的癥結:現有的農業組織結構
  以分散的小規模農戶家庭經營為主體,這是當前我國農業組織結構的基本特點。國內外經驗證明,家庭經營適合農業生產的特點,和不同層次的生產力水平;既適應傳統農業,又適應現代農業;具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。但是,從國內外經驗來看,適應不同層次生產力水平的家庭經營,也是不一樣的。并不是說,任何形式的家庭經營,都適應任何形式的生產力水平。不同類型的家庭經營,其功能可能有天壤之別。
  在經濟發達、農業高度現代化的國家。農業的家庭經營,首先是農業的企業化經營、現代化和規模化運作,農業已經高度商業化了。在這里,農民已不是原本意義上的“農民”,而是能夠熟練駕馭市場農業的“企業家”。農業的運作方式與現代工商業,已經沒有根本區別;甚至農業與工商業的邊界,已經越來越模糊、越來越淡化。
  當前,我國農業的家庭經營,與經濟發達國家有天壤之別。農業家庭經營的主體形式,實際上是小農經營;與其相適應的,基本上是自給半自給經濟。從總體來說,農業的家庭經營遠遠談不上企業化,農民與駕馭市場農業的“企業家”,更不能同日而語。
  當前農業組織結構的特點,是導致我國農業面臨上述難題的癥結所在。比如,我國農業家庭經營的上述特點,決定了當前的農業組織結構,不利于提高農產品價格,降低農產品成本;甚至價格提高難、成本增加快,是這種農業組織結構的必然伴生物。因為,第一,在當前的農業組織結構下,小規模農戶之間的同步調整行為,極易產生對市場波動的放大效應;導致市場的同步震蕩、大起大落;難以避免價格競爭力不強的問題。第二,讓為數眾多的小規模農戶,成為農業生產的主體,難以充分利用農業規模經濟的好處,達到降低成本的目的。第三,讓為數眾多的分散農戶直接進入市場,不僅難以回避農業交易成本高的問題;也難以協調農戶與市場的矛盾,甚至會增加農業和農戶的市場風險。第四,讓為數眾多的小規模農戶,成為農業生產的主體;分散地直接進入市場,將難以通過農戶之間的有效聯合,加強農產品品牌建設,促進農產品的加工增值,提高其價格競爭力。
  當前,在國際市場、甚至國內市場上,我國比較有競爭力的知名農產品品牌并不多,品牌建設的工作相當薄弱。由此甚至導致在國內市場上,國外農產品攻城略地,一派風光;而國內農產品則節節敗退,市場萎靡,令人憂心。中國農產品加工業的發展,檔次低,鏈條短,很大程度上也是因為,分散經營的小規模農戶,難以有效地組織起來,小農經營難以有效地適應工業化、市場化的需要。
  在市場經濟條件下,要促進農民增收;必須發展市場農業,提高農業競爭力、增強農業效益。而要做到這一點,根本途徑在于,提高農業產業組織的競爭力。農業產業組織沒有競爭力,農業就不可能有競爭力。
  (三)加快組織創新:中國農業發展的出路所在
  根據上文分析,我國農業的發展,必須走出過分迷戀小規模家庭經營的誤區,把加快組織創新,提到重要的議事日程,放在重要的戰略高度。借此,克服當前農業組織結構的局限性,化解農業難題。
  1.加強對小規模家庭經營的改造
  ●通過培育農村土地使用權市場,促進農戶之間的土地流轉,和農業規模經營的發展;將促進農業企業家階層的成長,與培育適度規模的商業化家庭農場結合起來,為其創造良好的發展環境,促進農業經營商業化和農戶經營企業化。
  ●要積極發展農業產業化經營。農業產業化經營是在家庭經營基礎上,實現農業規模經營的有效途徑,也是帶動農業結構調整的重要方式。要鼓勵、支持農產品加工和銷售企業,帶動農戶進入市場,拉動農業商業化的發展,實現農業產前、產中、產后全過程的企業化運作。要結合發展農業產業化,培育“定單農業”的觀念和行為。
  2.加快農業利用現代產業組織形式的步伐
  ●包括積極創造條件,引導大中型工商企業進軍農業;或積極利用現代科學技術,特別是生物工程和設施農業技術,發展工廠化農業;對農業實行企業化經營。
  ●結合企業產權制度的改革,為農業公司上市提供良好的環境條件。要加快農業公司上市融資的進程,轉動“資本市場魔方”,做強做大農業。根據中國農業信息網的資料,湖南的“正虹飼料”通過資本嫁接,將過去資本弱小、信息不靈的8000個養豬農戶組織起來,形成一個巨大的產業群,公司與農戶簽定合同,產前無息貸放種豬、飼料、藥品,并無償提供技術服務;產后以保護價全部收購。通過這種方式,有效地熨平和吸收了農戶的市場風險,提高了農戶養豬的積極性。“正虹飼料”百萬頭生豬工程實施的結果是,農民每年戶均贏利4800元,最高的達到20多萬元。
  ●可以在穩定農戶土地承包關系的基礎上,通過農戶的土地使用權入股,或土地使用權租金化,“反租倒包”等形式,將農戶土地集中起來,實現農業規模經營。在此過程中,為了提高農民的積極性,應該努力改善城鄉非農產業的發展環境,加大力度掃清阻礙農業勞動力轉移的制度障礙,為加快農民向非農產業的轉移創造條件。應該把加大力度改造傳統農業,與加大力度改造傳統農民結合起來。在提高農民素質的同時,鼓勵農民變為農業工人。當前,我國農業勞動力素質不高、創新能力不強,已經嚴重影響了市場農業的發展和農業結構的優化。將農民變為農業工人,有利于克服這種不利影響。
  ●積極促進農業中間性商業組織的發育,充分發揮其在農民與市場之間的紐帶作用。借助這些中間性商業組織,加強農業的品牌建設,熨平農業的市場風險,節約分散農戶走向市場的交易成本。
  ●積極發展真正意義上的合作經濟。通過發展合作經濟,提高農民的談判能力,更好地保護農民利益。目前,在許多地方,“訂單農業”合同兌現率不高,農民利益受影響較大。很大程度上是因為,農民沒有聯合起來,談判地位低,自我保護能力差。
  四、加快農村金融改革,優化農民的融資環境
  促進農民增收的許多措施,都需要一定的資金投入;甚至某些措施要取得成效,前提是投入必須達到臨界規模。當前,農村資金的需求缺口較大,但農村資金的供給,遠遠不能滿足這種需求。缺乏有力的金融支持,一直是農村發展面臨的大問題。因此,為了有效地促進農民增收,必須加快農村金融改革,優化農民的融資環境。
  (一)加快改革農村信用社,積極發揮其農村金融主力軍作用
  在我國農村金融體系中,農村信用社舉足輕重,不可替代。農村信用社,已經成為鄉鎮企業和農戶貸款的主要供給者。至少在近期內,農村金融改革必須把加快改革農村信用社,放到首要地位。
  但是,當前,農村信用社與促進農民增收的要求,還相距較遠。相當一部分信用社資產質量不高,經營風險較大,服務能力不強;農民和企業到信用社貸款,往往難以回避貸款難的問題。在農村信用社的發展中,行政主導型傾向及其負面影響,仍然比較突出。可見,按合作制原則改革農村信用社的傳統思路,可行性不強。
  鑒于我國農村和信用社發展的區域差異性,農村信用社改革,應該充分注意因地制宜,加快試點,實行多方案比較。建議:
  1.在經濟比較發達的地區,農村信用社改革的方向應該是,把它改造成股份制、區域性的小商業銀行。
  要注意信用社的股權多元化,股權形成和流動的開放化,努力消除資金流動的區域封鎖和行政分割。
  2.在貧困地區,改革的方向應該是,把它變成區域性的政策性銀行,或是農發行的基層機構,以便于貫徹國家支持貧困地區的政策,包括扶貧政策;促進其產業開發和農民增收。
  3.在介于上述二者之間的地區,則應是繼續沿襲現行體制,逐步創造條件,最終將信用社改造成股份制的商業銀行。
  當前,不宜過多地強調,恢復信用社的“三性”。
  4.積極促進信用社其它方面的改革創新,增強其服務能力。
  (二)謹慎積極地發展民間金融,加強其風險防范
  經驗表明,農村民間金融借貸手續簡便,沒有僵化的規章制度,農戶或鄉鎮企業比較容易接近。民間金融的發展,有利于促進金融競爭,推動正規金融的改革創新。民間金融的發展,還會促進金融市場的資金供求趨于平衡,利率走勢趨于平穩,高利貸現象趨于減少,從而在發展經濟和繁榮金融市場之間,形成良性循環。農村民間金融的發展,包括高利貸現象的產生,根本原因是,正規金融的資金供給不適應融資需求。因此,對民間金融,不能簡單地采取壓制措施。否則,只會增加民間金融的資金供給成本;也不利于通過競爭,提高正規金融的效率;最終會增加農民和企業獲得資金的困難。對于農村發展和農民增收,是不利的。目前,正規金融系統對于發展民間金融,持批評態度的人比較多。這里面有一些既得利益因素,比如害怕來自民間金融的競爭,監管能力不適應。政府受這方面的影響,不能太大。要看到,發展市場經濟,最終是不能回避發展民間金融的。
  當然,民間金融也有風險,而且其風險的波及效應,可能還比較大。然而,至少從當前的總體來看,我國民間金融的風險,實際上可能遠小于正規金融。比如,民間金融大多比較重視信用的,但許多國有企業在向國有銀行貸款時,還款意識就不強。綜合而論,民間金融的發展還是利大于弊、積極作用大于消極作用的。甚至,隨著民間金融的發展,其積極作用會越來越大,消極作用會越來越小。因此,在加強金融監管、注意防范風險的同時,謹慎積極地促進民間金融的改革創新,促進其興利除弊,具有重要的積極意義。為此,要注意:
  1.允許并有區別、有條件地鼓勵民間金融的發展,有條件地放寬對發展民間金融的限制和約束。
  2.積極加強民間金融發展的多方案試點。
  3.加快建立民間金融發展的風險防范和預警系統,加大對違規行為的處罚力度。
  在我國臺灣省,規模龐大的民間金融體系,對于經濟發展,發揮了重要作用。當局較少干預民間金融部門的運作,實際上對其采取了默許的態度。但為了有效地防范風險,當局制定了許多嚴格的金融法律,包括懲處規則,以保證其高效運作。借鑒臺灣的經驗,是有益的。比如,可以在某些重要方面,按稍微寬松的標準,給民間金融界定一個活動空間。允許民間金融在此范圍內活動。但其超越這個空間,即為違規。加大對違規行為的處罚力度,保證處罚的規范化、制度化。
  4.加快正規金融的改革創新,提高其服務效率和競爭能力,以促進民間金融揚長避短。
  5.加快探索發展真正意義上的合作金融
  從國外經驗看,資金領域的合作,已經越來越成為現代合作運動的核心,合作金融最根本的優勢在于,它為社員所有,接近社員、了解社員、服務社員,是國家引導農民和中小企業主發展經濟的重要方式。農村合作金融作為合作經濟的重要組成部分,是農村市場經濟發展的產物。農村市場經濟越發展,對農村合作金融的要求,就越突出。因此,促進農民增收,必須積極發展真正意義上的農村合作金融,充分發揮其作用。
  發展合作金融,要因地制宜、因時制宜、循序漸進。要注意遵守合作金融的基本準則,防止過多地強調“中國特色”,而導致合作金融的發展出現異化。政府也要注意優化合作金融的發展環境,包括加強合作社、合作金融方面的立法,依法提供必要的稅收優惠等。
  近年來,在許多地方,合作基金會的發展,出現了一系列的問題,有的還形成了比較大的金融風險。因此,有人懷疑發展合作金融的必要性。農村合作基金會為什么會出問題?在不同地區,答案可能不同。但有兩個原因是共同的,一是行政干預太多,二是發展太快,違背了循序漸進的原則。而這兩方面,恰恰是合作金融發展中,需要注意克服的問題;卻不能成為懷疑合作金融發展的理由。
  (三)加快信用担保機制的建設,重點發展面向農戶和中小企業的信用担保機構
  目前,農戶、鄉鎮企業,包括一些產業化龍頭企業,到銀行信用社貸款難。導致這種現象的原因,有金融機構方面的,有農戶和企業方面的。貸款抵押担保難,也是重要原因。近年來,銀行從保證金融安全考慮,強化了貸款的風險責任,要求農戶或企業提供一定的担保。但是,担保難卻是農戶和企業面臨的普遍問題。担保難的主要成因,一是担保機構發展少;二是農戶或鄉鎮企業可供抵押的資產有限;三是抵押担保的期限,與農戶或企業要求的貸款期限不一致。現有的少量資產評估機構,在對農戶或企業的資產進行評估時,往往將担保期限統一定為一年。如果要求的貸款期限是兩年,銀行往往就不愿貸款。四是資產評估的費用較高,加大了農戶或企業的貸款成本,導致農戶或企業不愿進行資產評估。實際上,后兩個原因,在很大程度上,也與担保機構數量少、相互之間缺乏競爭有關。因此,為了改善農村融資環境,必須把加快信用担保機制的建設,放到較為重要的地位。
  基于國際經驗和我國實際,我們認為,在加快信用担保機制的建設中,需要注意以下問題。第一,加快試點,鼓勵多方案比較。第二,多渠道籌集担保基金,積極探索形成担保基金的多元融資機制。第三,加快探索担保基金的風險防范問題。第四,科學處理担保基金運行與發揮政府作用的關系。為了促進担保基金的可持續發展,政府財政對于担保基金,提供一定的初始支持,和有條件的后續補充,是必要的。政府提供了資金支持的担保基金,在運行中要注意貫徹政府的產業政策。但在担保基金的日常運行中,防止政府的過多干預,保證担保基金的相對獨立運行,也是必要的。目前,在不少地方,可以在鄉鎮企業發展基金、農業結構調整基金、政府通過企業改制籌建的資金,農林特產稅等地方稅新增部分中,各拿出20%;再吸收企業或其它社會資金,以股份制的方式,建立農戶和中小企業担保基金。
  五、加快改革行政體制,建立適應市場經濟的行政運作機制
  在農村發展新階段,增加農民收入,必須高度重視對農業和農村經濟結構,進行戰略性調整。結構調整必須用市場經濟的辦法,這是不言自明的。問題是,在實踐中要真正做到這一點,卻并非易事。迄今為止,政府職能的轉變仍然比較慢,整個行政體制的運行,帶有較濃的計劃體制色彩。因而,在結構調整中,企圖用計劃經濟的辦法發展市場經濟的事,卻并不鮮見。比如,在不少地方,地方政府強迫農民種這種那,“逼民致富”,甚至出現“政府花錢買現代化”的問題。因此,走出計劃農業的誤區,用市場經濟的思路來指導結構調整,是一項當務之急。而要做到這一點,最根本的就是要加快行政體制的改革,盡快形成與市場經濟相適應的行政運作機制。這幾年,農民負担問題比較重,基層政府的負債也比較多。這在很大程度上,也與行政體制改革滯后有關。
  從當前來看,加快行政體制的改革,需要注意做好以下工作:
  (一)市以上政府率先垂范,加快政府職能轉變
  行政體制的改革,需要精簡機構和人員;但關鍵問題還不是減多少人。加快轉變政府職能,建立與市場經濟相適應的行政管理體制和運作機制,才應是改革的要旨所在。各級政府要按照政企分開、政事分開的原則,從微觀經濟活動中解脫出來,減少對經濟事務的行政性干預;要將工作重點轉向改善區域經濟的發展環境,切實有效地加強市場體系建設;采取一系列的優惠政策,鼓勵和引導發展各類中介服務組織、農民合作組織。要加強政府行為的規范化、法制化建設。要結合機構改革和政府職能轉變,強化政府的服務型職能,弱化其管理型職能。今后,對于地方政府政績的考核,要真正做到上(上層領導)下(基層和群眾意見)結合,由以上為主,轉向以下為主;進一步重視政府在改善發展環境方面的政績。
  (二)把加強行政體制的改革與深化事業單位的改革、對壟斷性經營部門規范管理結合起來
  (三)加快縣鄉機構改革和村民自治
  鄉鎮機構改革,可以因地制宜地采取多種模式。當前,至少有以下3種模式可供選擇:
  ●在有些地方,可以將鄉(鎮)政府改為縣政府的派出機構,設立鄉(鎮)公所;其人員編制和經費由縣財政統一解決。
  ●在有些地方,可以結合農村產業結構的戰略性調整,逐步弱化鄉(鎮)政府的行政職能,創造條件將其轉化為綜合性的農村中介服務組織,類似于日本的基層農協。
  ●在有些鄉(鎮),可以探索實行黨政合一,取消人大、政協,成立區域性的農民協會。農民協會不要行政編制,其組織人員由民主選擇產生,不拿國家工資,義務為農民辦事。這樣,一方面,有利于代表農民更好地抵制農民負担的增長;另一方面,也有利于減少行政運行費用。在鄉村兩級,對于黨政分開的理解,不要絕對化。
  六、按照財權與事權相對應的原則,加強財稅體制的改革
  農業結構調整的一個重要方向,是形成合理的農業區域結構,消除農業結構的區域趨同。近年來,隨著農業結構調整的深入,我國在形成合理的農業區域分工方面,取得了重要進展。但仍有一些因素,嚴重阻礙了合理的農業區域結構的形成,導致農業區域結構趨同。其中較重要的是,由于分稅制改革的不徹底,導致現行財政體制,仍然具有較強的包干體制色彩。財權與事權不對稱,各部門自求平衡的特征比較明顯。財政包干體制強化了地方政府的實體化傾向,是導致農業區域結構趨同的重要原因。因此,按照財權與事權相對應的原則,加快分稅制改革,盡快消除財政包干體制的影響,是優化農業結構、促進農民增收的迫切要求。實際上,要切實有效地減輕農民負担,也必須加快現行財稅體制的改革。
  (一)加大財稅體制的改革力度,按照財權與事權相對稱的原則,進一步規范完善分稅制,徹底消除財稅包干體制的影響
  建議:第一,盡早停止一切上級政府出政策、下級政府出資金的新政策出臺。用3年左右的時間,逐步清理、整頓和取消現有的類似政策。以稅收政策為例,根據我們在河南商丘市的調查,近年來,國家在這方面開的口子,都是開在地方財政上。實際上增加了地方的財政支出,加劇了基層政府的負債問題;在一些地方,甚至導致農民和企業增收,與地方財政增收,矛盾很大。
  第二,將短期內加大財政的轉移支付力度,與長期內建立規范的轉移支付制度結合起來,促進貧困地區和糧食主產區的可持續發展,促進農村稅費改革的順利推進。根據我們在河南新鄉市的調查,目前全市糧食儲備,多達21億公斤。普遍小麥的年儲藏成本,約占其總收購金額的1/6。過多的糧食儲備,成為地方財政的一塊重要負担。目前,糧食生產區在保證糧食安全方面,為國家承担了太多的責任。糧食主產區具有生產糧食的資源比較優勢。在保證國家糧食安全方面,承担較多的責任,是應該的。但是,由此妨礙其農業結構調整,成為糧食主產區為保證國家糧食安全,而付出的機會成本。為了保護糧食主產區從事糧食生產的積極性,國家有必要對其加大轉移支付力度,對其加大其它方面的支持,包括支持其進行農業結構調整、發展產業化經營。
  第三,在省和地市財政中,單列一塊分別用于農村中小學教育支出,和農技人員的基本工資支出。
  目前,許多地方的縣、鄉、村負債問題嚴重。在有些地方,甚至嚴重影響其發揮必要的功能。在許多地方,農村的中小學教育支出,成為導致鄉鎮負債的重要原因。特別是在一些貧困地區和糧食生產區,用于教師工資的支出,往往占鄉鎮財政總支出的65%左右。為了保證教師工資,只好嚴重拖欠鄉鎮干部工資,包括農技人員的工資。在一些地方,由于縣鄉農技人員工資難發,不僅導致大量的農技人員改行,還導致一些基層農技站、畜牧站,處于癱瘓半癱瘓狀態。在農業和農村經濟結構調整中,這種狀況的存在,已經嚴重制約著科技興農的有效實施,甚至導致結構調整提高效益難、促進農民增收難。我們認為,中小學教育屬于義務教育,目前主要由鄉鎮來負担這方面的支出,實際上等于是讓農民自己來承担義務教育的支出,有一定的不合理性。今后,應該改變這種狀況,改為主要由省級或地市級財政負担。
  農技人員的工作,很大程度上,決定著結構調整,能不能真正轉到依靠科技進步和提高勞動力素質的軌道上來,決定著結構調整能不能實現農民增收的目標。但是,如果縣鄉行政干部自己的工資,都不能按時足額地發放,要他保證農技人員能夠按時足額地得到工資,難度較大。即使能夠這樣,也會影響到縣鄉干部自己的工作積極性。因此,我們建議,為了更好地調動農技人員的積極性,保證更好地實施科技興農戰略,今后在省或地市級財政中,單列一塊用于保證農技人員的基本工資。
  采取上述措施,實際上能夠大大減輕縣鄉財政負担,便于其更好地集中精力,解決“三農”問題,促進農民增收。
  (二)妥善處理歷史遺留問題,加強對鄉村負債的清理消化工作,為稅費改革的平穩推進清除障礙
  (三)創造條件,逐步取消農林特產稅
  實踐表明,征收農林特產稅,不利于促進農業結構調整,也不利于提高農業競爭力。因此,取消農林特產稅,是方向。但在一些糧食主產區和貧困地區,農林特產稅是當前縣鄉財政收入的重要來源。立即取消,短期內會給地方財政帶來很大壓力。建議分階段逐步取消。
[from]F2農業經濟學姜長云20012001本文是筆者承担的國家計委宏觀經濟研究院2001年香港基金課題“發展農業產業化,促進農民增收”的專題報告之一。姜長云 國家計委產業發展研究所 作者:[from]F2農業經濟學姜長云20012001本文是筆者承担的國家計委宏觀經濟研究院2001年香港基金課題“發展農業產業化,促進農民增收”的專題報告之一。
2013-09-10 21:34

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