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增加農民收入:新階段“三農”問題的核心(專題討論)
增加農民收入:新階段“三農”問題的核心(專題討論)
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      增加農民收入的思路和方向選擇
  經過20多年的改革與發展,中國的綜合國力顯著增強,各階層居民的實際收入和生活水平 都有很大提高,同時居民收入分配差距拉大,農民純收入增幅和種糧收入下降,勢必帶來不 可忽視的影響。對此,學界和政界表示極大關切。
  一、中國居民收入分配差距超過國際警戒線不是好兆頭
  我們看到,在居民收入和消費水平總體上不斷提高的過程中,收入差距也逐步擴大。一般 認 為,基尼系數介于0.3~0.4之間表明收入差距比較合理,處于0.4~0.5之間表明收入差 距較大,超過0.5表明社會貧富差距懸殊。1999年,農村居民購買力基尼系數高達0.45,最 高收入的20%的住戶占有全部農民純收入的41.44%。據世界銀行2000年9月發表的2000/2001 年《世界發展報告》,1998年中國城鄉合并計算的基尼系數為0.403,1997年美國為0.408, 中、美兩國居民收入差距已相當接近。從收入戶組考察的結果看,中、美兩國20%最高收入 戶組占全社會收入的份額分別為46.6%和46.4%,20%最低收入戶組占全社會收入的份額分別 為5.9%和5.2%,內部分配格局也極為相似。
  目前,中國居民收入差距高于市場經濟發達國家中的英國(0.361)、法國(0.327)、德國(0. 3)、意大利(0.273)、加拿大(0.315)、日本(0.249)、韓國(0.316)和經濟轉型國家中的波蘭 (0.329)、烏克蘭(0.325)、羅馬尼亞(0.282)、匈牙利(0.308)等。中國已經是世界上40個收 入差距超過國際警戒線(基尼系數為0.4)的國家之一,這不是一個好兆頭。在這40個國家中 ,有17個國家的基尼系數超過0.5,都是政局不穩、社會動蕩和經濟落后的國家。中國是人 口眾多的發展中大國,沒有能力建立龐大的社會保障體系和救濟基金,國民收入分配差距不 宜太大。
  二、農民收入增幅下降的影響
  在中國國民收入分配差距中,城鄉居民收入差距是最突出的部分。以農村居民人均純收入 為1,城鄉居民收入之比(按現價計算),1978年為2.56∶1,1982年為1.82∶1,是最低點,1 994年為2.86∶1,為最高點。最近三年又有回升,超過改革初期的差距。2000年,農民人均 純收入相當于城鎮居民可支配收入的35.9%,如果考慮到市民享有的福利因素和農民純收入 中約30%~40%需做生產性投入,則目前城鄉居民可比收入的真實比率應當是4∶1~5∶1。這 在當今世界上是極少有的。
  農民純收入增幅和種糧收入下降,正在造成消極影響。
  一是農民消費水平偏低,城鄉居民消費差距不斷拉大。以農村居民人均消費水平為1,城鄉 居民消費比值由1985年的2.12∶1上升到2000年的3∶1。總的來看,絕大多數農民消費仍屬 溫 飽型,農村居民消費水平比城鎮居民落后0.5到1個等級,大約落后10年。這反映城鄉居民向 小康和富裕邁進中的速度差距偏大。
  二是農民家庭經營的投入和購置生產性固定資產支出減少。據統計分析,1996~1999年間 ,農民人均用于家庭經營的投入、用于種植業投入和生產性積累分別減少了15.5%、19%和10 %, 這表明農民對經營農業尤其是種植業的積極性明顯下降(2000年稍有回升)。與此同時,主要 糧食和棉花生產成本卻以每年10%的速度上升,許多農產品成本比美國高出50%。這種趨勢倘 若持續下去,中國農業的國際競爭力難以提高,甚至會動搖農業這個國民經濟的基礎。
  三是加重了城鄉居民高收入和中低收入者公民權利的不平等性。20世紀90年代以來,鄉村 部門對全國GDP的貢獻率變動在75.4%(1993年)和38%(1994年)之間,1999年為44.9%,但是農 村居民消費占GDP的比重卻由1990年的28%下降為1999年的23%,占社會消費品零售總額的比 重下降到38%,占城鄉居民最終消費的比重由1985年的67.7%下降到2000年的45.4%,下降了1 8.3個百分點。這種狀況與農村部門的貢獻和人口所占比重更是極不相稱。這從一個側面反 映了中國長期存在的城鄉居民公民權利不平等現象的嚴重性,是二元結構政策造成的惡果。
  三、增加農民收入的多種思路和方向選擇
  在農業發展新階段,根據農產品供求關系和市場需求的新變化,增加農民收入,不是靠一 般地增加產出量,而是要從結構變革中找出路。
  第一種思路,調整農業結構,發揮比較優勢,發展高價的經濟作物、畜牧業和水產養殖, 發展創匯農業。浙江省農民收入增長較快,一個重要原因是優化農業結構,提高農業專業化 和 規模化程度,從而提高了農業商品率和經濟效益,2000年,該省農民出售農產品的現金收入 比上年增加11%。北京郊區和河北省廊坊市轄地區農業結構調整在農民增收中也起了重要作 用 。
  第二種思路,對農村經濟進行戰略性調整,加快農村二、三產業發展和城鎮化進程,扶持 中小企業和私人企業發展,廣辟農民轉移就業機會。東部地區農民收入比較穩定,增長較快 , 主要是因為農村非農產業和中小企業發展較快,成為農民增收的重要支柱。2000年,浙江農 村居民人均純收入4254元,比上年增長7.8%,其中來自家庭經營第二、三產業收入增長12.1 %,務工工資性收入增長15.1%。江蘇、福建、北京郊區也是這種趨勢。
  第三種思路,從根本上調整國民收入分配格局,以此作為解決農民增收問題的主線,建立 起工業反哺農業、城市反哺農村的新機制。主要是:(1)改變城鄉資金互動方向,加大財政 資金對農業和農村發展支持力度;(2)改革農村金融體制,發展農民合作金融組織,建立農 村信用担保機構,完善農村信用担保機制;(3)改革鄉村行政管理體制,建立規范的轉移支 付制度,使行政管理的財權與事權、權利與義務相對稱,從根本上減輕農民負担;(4)努力 消除城鄉居民權利不平等現象,從政策和法律上賦予農民以平等的公民權。
  賦予農民以平等的公民權,這就意味著:(1)農地資源的占有權、自由擇業、自主經營發展 權;(2)對基礎設施、公共物品和公益性服務的享用權以及受教育與再教育權;(3)建立聯合 自助組織和平等交易權;(4)勞動的合理收益權;(5)社會保障權;(6)對農村自治制度的參 與 權;(7)憲法賦予的其他權利。
  全國東、中、西部發展極不平衡,區域優勢不同,面臨的緊迫問題不同,應當根據不同情 況實施不同的增收政策。第一、二種增收思路對各類地區都適用,比較現實。第三種思路對 所有地區都應當是目標方向,可以首先在經濟發達的東部地區和大中城市郊區開始實施,視 各地發展條件逐步推開。
  中國城鄉關系和農村經濟發展的癥結是農民過多,約有1/2的社會從業者和農村70%的勞動 力從事農業,現有剩余勞動力1.5億人,今后20年內每年還將新增勞動力六七百萬,就業壓 力 極大。龐大勞動大軍的就業需求與社會對勞動力的需求量有矛盾,這就加大了中國創造社會 公平的難度。國際實踐已經并還在證明,市場競爭可能是效益的最大保證,但它并不創造公 平,“不受約束的市場經濟會使富人更富,窮人更窮”。貧富戶組擁有不平等的資源和資產 占 有權,從而使資本所得在國民收入分配中的份額擴大,勞動所得的份額縮小,值得注意。城 鄉不同階層居民公民權利不平等,發展機會不均等,收入分配差距繼續擴大,就意味著一個 社會缺乏長期真實穩定的基礎,暫時表面的穩定往往隱積著社會危機。社會主義市場經濟與 資本主義市場經濟的根本區別在于前者追求共同富裕。這一目標要靠社會主義國家制度和共 富政策并利用市場機制的有益作用來實現。
      提高農民收入需要標本兼治
  “九五”期間,我國國民經濟以GDP年均8.3%速度快速增長,進入“十五”以來,仍有繼續 保持這一良好發展勢頭的趨勢,城鎮居民得到了收入不斷增長的經濟實惠,但農民從中受益 不多,具體表現為農戶經營收入萎縮,絕大多數地區農民收入增幅下降,與其他行業群體 的收入差距拉大。農民收入長期低迷,將對整個經濟發展產生極大的不利影響,有可能重新 出現糧食安全問題,加大國民經濟的良性循環難度,以及危及社會穩定等。毫無疑問,提高 農民收入已成為當前解決“三農”問題的核心內容。如何提高農民收入,應在認識農民收入 低的形成原因基礎上,選擇正確的發展戰略,實施標本兼治的具體措施。
  一、農民收入低增收難的原因
  我國農民收入低增收難,是由多種因素直接或間接影響的結果。具體來看,其主要原因: 一是 受近一個時期農產品相對過剩、價格走低,農業生產成本提高的市場供求和價格因素影響。 據統計,與上年相比,1998年農民來自純農業的收入,人均減少30元,1999年人均減少108 元,2000年人均減少44元。二是受資源配置中長期形成的農業產業結構比較優勢不突出和產 品結構不合理限制。我國農業生產長期以糧食為主,在多年積累下來的產業結構中,種植業 和糧食比例過大,至今在農業總產值中種植業仍占56%。這種資源配置,使當前許多地方的 農業比較優勢得不到發揮,而且結構調整難于短時間到位。三是我國農業勞動力就業不充分 ,農業勞動生產率低,難以獲得社會平均利潤率。在目前人多地少的基本國情下,“小、多 、分、同”的農戶家庭經營中滯留了大量的潛在剩余勞動力,目前農業從業勞動力約 4.2億,占農村從業人員(約5.6億)的75.7%,就好比是兩個人的活,由六個人干,結果就是 六個人 分吃兩個人的飯。四是農民家庭的非生產性與非生活性負担支出超出其承受能力。農民收入 有限,但農民在鄉村公益事業、就醫、子女上學等方面的負担支出沉重,其中許多屬于不合 理的收費和攤派;另外,農村一些陳規陋習還很嚴重,婚喪嫁娶,互相攀比,增加了許多不 必要的開支。五是我國現行社會保障體系、收入再分配政策惠及不到農民,農民處在邊緣化 的地位。
  二、選擇內外互動的農民增收戰略
  農業是第一產業,具有比較利益低和多功能性的特點,因此,要求社會對農業從業者的收 益和收入要給予一定的保障。發達國家是從農業內部和外部兩方面解決這個問題的。一方面 ,單個生產單位規模大,美國家庭農場一般在5000畝左右,加拿大、澳大利亞有的達10萬畝 , 同時,農場經營者常常從事多種經營,所以,不論什么年成,都可以在內部取得規模效益, 做到品種上的以豐補歉,實現盈利。另一方面,政府對農業的支持與扶持力度很大。發達國 家 工商業現代化水墻高,可以在農業機械化、生產資料、生產技術、產品流通、市場信息、資 金供應等方面提供質優、高效、低價的服務,使農業有較好的外部發展環境;再有,由于發 達國家農業從業者占少數,農民在社會保障和政府收入再分配體系中也能得到有效保護。
  與發達國家相比,我國農業發展的內部條件和外部環境都有很大差距,恰恰是這樣的內外 兩方面的差距,具體表現為前述農民收入低增收難的種種原因,導致農民收入低,妨礙農民 收 入的增長。從農民收入低增收難的現實原因出發,借鑒國外經驗,要從根本上轉變農民收入 低增收難的困境,需要在內部條件上,逐步使農民成為少數,每一個農業生產單位有適度的 經營規模;在外部環境上,要隨著國民經濟的強大和工商業的現代化向農業和農民提供有力 的支持和扶持。就內部條件的形成而言,關鍵是通過內部結構調整和外部工商業的拉動轉移 農業剩余勞動力,兩者互相匹配,內外互動,以提高農業勞動生產率,使農業獲得比較收益 。為了促成農民增收的內部條件,外部環境的改善至關重要,主要是國家和各級政府要在戶 籍管理、社會保障、小城鎮建設等方面促成農民的轉移,同時各部門、各行業要減少對農業 的擠壓,降低農民的不合理負担。
  三、對策措施
  在內外互動的農民增收戰略指導下,促進農民增收的對策措施要因地制宜,分類指導,長 短結合,標本兼治。
  1.中西部地區、糧食主產區農業戶的增收是重點和難點。近期主要需通過優化農業產業內 部結構,大力發展優質、高產、高效農業;同時,結合農業的產業化經營,延長農業產業鏈 ,加強產銷銜接,向農業生產的廣度和深度要效益、要收入,使農民分享農產品加工、流通 的增值利潤。
  2.在東部、城郊及沿海發達地區,要繼續鞏固農村非農產業發展的成果,通過鄉鎮企業的 二次創業和小城鎮的建設,把更多的農村勞動力轉移到流通、加工、服務領域,擴大農業經 營規模,進一步拓寬農民增收的空間。
  3.圍繞農民增收加大對農業的支持和保護力度。當前,應根據糧食市場價格有所回升的勢 頭,采取更加靈活的宏觀調控政策,在東部地區試行“雙放開”政策,刺激價格繼續平穩上 行。在中長期的對策上,建議調整國民收入分配水平,擴大預算內農業基本建設規模,對各 種專項支農基金的投入也要有所增長;并將資金重點投放在與農業生產和農民增收有關的項 目上,如中小型水利工程、種養業良種、動植物保護工程等。
  4.重視農業的組織制度創新,特別是加強政府在這方面的制度供給。主要內容包括農村金 融 體制改革、糧食流通體制改革、放松和改革戶籍管理、深化小城鎮建設用地征管體制改革, 以及農村合作經濟法規與制度建設等。
      增加農民收入要全面提高農業的素質
  在今后相當長的時期內,農業仍將是我國農民特別是中西部地區農民最主要的收入來源。 從一般的統計分析來看,農民收入水平越低,農業在其家庭經濟活動中的比重越高。增加農 民收入尤其是增加低收入組的農民收入,必須大力推進農業的發展。隨著市場經濟體制改革 的 不斷深化,特別是加入世界貿易組織后國外農業公司和農產品向我國市場的滲透,將使農業 的競爭更趨激烈。我國農業要在競爭中得到發展,要促進農民增收,必須大力提高農業的整 體素質。
  一要提高農業的結構素質。也就是要調整農業結構,提高農業的產業競爭力。長期以來, 以糧食生產為主的產業結構,為解決我國十幾億人的吃飯問題作出了巨大貢獻,但農業結構 的單一性、趨同性,不能很好地發揮各地區農業的比較優勢,造成農業產業素質低下,農業 的競爭力不強。為提高我國農業的結構素質,必須對農業進行戰略性結構調整。這種調整, 不是單純對農產品數量進行增減,而是要在穩定總量、保障供給的同時,全面優化農產品品 種質量;不是單純對一個地方的農業結構進行調整,而是要在充分發揮各地比較優勢的同時 ,優化全國農業的區域布局;不是單純調整農業生產結構,而是要在發展農業生產的同時, 大力發展農產品加工和流通,提高農業的綜合效益;不是單純追求經濟效益,而是要在提高 農業比較效益的同時,著力改善生態環境,實現經濟效益和生態效益的統一;不是單純對農 業結構進行調整,而是要在發展種植業和養殖業的同時,大力發展第二、三產業,實施城鎮 化戰略,轉移農村剩余勞動力,優化城鄉結構,促進城鄉經濟社會協調發展。從近中期看, 提高農業的結構素質,要達到“兩個優化,兩個提高,兩個促進”,即優化農產品品種質量 ,優化農業生產布局;提高農產品加工轉化水平,提高農民非農就業水平;促進農民收入較 快增長,促進農業可持續發展。
  二要提高農業的組織素質。也就是要改善農業經營者的結構,提高農業經營者的市場組織 能力。農業效益不能提高,農業發展能不能增加農民收入,除了要優化產業結構和產品結構 ,還必須優化農業的組織結構。農業的競爭力不僅來自于資源的比較優勢,而且更主要的是 來自于農業經營組織的組織優勢,來自農業經營主體對各種資源合理、有效地利用和分配。 沒有一個有效的農業組織體系和能夠適應市場競爭要求的農業經營體系,即使存在一定的資 源優勢和產業結構優勢,也不一定能在競爭中形成市場優勢,資源優勢和產業結構優勢就只 能是一種潛在的優勢。資源優勢和產業結構優勢要真正轉變為市場優勢,必須有農業經營者 對資源進行合理的組織和整合,提高農業的組織素質。農業的組織素質對農業新技術的應用 、農業設施和裝備水平的改善、生產結構調整,都有重大影響,并直接影響著生產效率。
  當前,提高我國農業組織素質應重點在三個方面下功夫:第一,大力培育和發展農產品加 工和貿易企業,逐步形成一批有競爭力的大型骨干企業。農產品加工和貿易企業特別是大型 企 業,可以以企業的品牌、信譽、投資能力和抗風險能力等,開拓農產品市場,建立起比較穩 定的農產品銷售市場;可以使農業向上、下游產業延伸,拉長農業產業鏈,促進農業生產 向深度和廣度進軍;可以以其經濟實力為支撐,為農業科技創新提供有效的組織載體。第二 , 要大力推進農業產業化經營,以產業化的方式實現農業經營的規模化。農戶經營規模過小是 影響農業組織素質的重要因素。實行農業產業化經營,通過龍頭企業和農戶經營的聯系 ,既發揮了農業家庭經營成本低、生產管理精心等優越性,又彌補了小規模分戶經營難以調 整結構、難以銜接市場、難以獲得產后利潤等缺陷,為家庭經營注入了新的活力。第三,要 建立和發展各種農產品行業協會。通過各種行業協會、企業協會,共同開拓市場,推進技術 進步。
  三要提高農業投入品素質。也就是要改善農業基礎設施條件,提高農業的投入水平、裝備 水平,這是提高農業整體素質的基礎。我國人多耕地少,水資源緊缺,農業生產條件落后, 生態環境脆弱,農業抵御自然災害的能力不強,多數地方還是靠天吃飯;我國農業投入水平 低,與發達國家相比,農業機械化程度低,農機質量差,化肥、農藥的使用量雖然有大幅增 加,但利用效率低,殘留和污染嚴重。所有這些都制約著我國農業整體素質的提高。提高農 業投入品素質,要改善農業生產基本條件,加強農業基礎設施建設。這是符合世貿組織的 “綠箱政策”,是支持我國農業參與國際競爭的有效措施。要繼續增加農業投入,加快改造 中低產田,以發展節水農業為重點提高農業灌溉水平和灌溉效率,大力改善農業的生態環境 。要大力發展農用工業,加快現代農業生產資料的開發和研究,提高農業生產資料的產品質 量。
  四要提高農業科技素質。當前,世界性的新的農業科技革命,對農業發展產生了重要影響 。生物技術不斷取得重大突破,成為推動農業產業發展的重要動力;信息技術得到廣泛應用 ,農業信息化程度逐步提高;設施農業技術迅速發展,農業裝備和生產手段不斷改進;以農 產品深加工為主的食品制造技術的革新,成為帶動農業產業升級的重要力量;可持續農業技 術日趨成熟,為農業經濟效益和生態效益的統一開辟了新的途徑;新材料技術、航空航天技 術、自動 控制技術等高新技術在農業領域的應用,為現代農業提供了新的科技支撐。在新的農業科技 革命的推動下,世界農業展現出無比廣闊的發展前景。我們必須抓住新的農業科技革命所提 供的機遇,推進農業科技進步,提高我國農業科技素質。要調整農業科技工作的方向和重點 ,促進農業由主要注重數量向更加注重質量、注重效益轉變。要深化農業科技體制改革,逐 步建立起機構布局科學、學科結構合理、隊伍精干高效、具有世界先進水平的農業科技研究 開發體系,增強農業科技的創新能力。要加強農業科技隊伍的建設,完善農業技術推廣體系 。
  五要提高廣大農民的素質。農民是農業生產的主體,提高農業整體素質,必須大力提高廣 大農民的素質,全面提高廣大農民的思想道德水平、科學文化水平和生產技術水平。現代農 業的發展,已經使農業由勞動密集型產業向技術密集型產業轉變,農業生產機械化程度大大 提高,農業資源開發利用對技術提出了新的要求,許多農業高技術(如科學測土施肥技術、 種子包衣技術、生物制劑調控作物生長速度技術、農村環境保護技術等)得到廣泛應用,互 聯 網等信息技術成為一些地區經營農業的重要手段。特別是市場經濟的發展、市場范圍的擴 大,使如何根據市場的需求進行生產,如何進行現代市場營銷,成為農業發展面臨的全新課 題 。這些都對農民的基本素質提出了新的要求。在新的形勢下,提高農民素質應從三個方面著 手:一是加強農村基礎教育,提高農民的科學文化水平。基礎文化教育是農民掌握現代知識 和技術的基礎,因此,必須切實抓好農村義務教育和青壯年農民的掃盲工作。二是提高農 民的政策水平和法制觀念,在農村普及市場經濟基本知識。三是提高農民的生產技術水平。 加強農業技術推廣工作,加強農業職業教育,通過技術教育和技術培訓,提高廣大農民的生 產技能,提高廣大農民應用現代生產技術的積極性,提高整個農業生產的科技含量。
      農民增收重在體制創新
  一、建立國家農業支持政策體系
  《史記·貨殖列傳》中說:“用貧求富,農不如工,工不如商,刺繡文,不如倚市門。” 農業自古就不是發家致富的理想選擇。在國際上,美國、歐盟、日本等都對農業部門給予了 巨額的補貼,以期改變其相對于其他部門的不利地位,保證務農者與其他就業者大致相當的 收入水平。我國現存的農家經營規模十分狹小,勞動生產率很低,加之買方市場條件下農產 品的價值實現較之其他產品更為困難,風險更大,所以非常需要政府的支持。
  加入WTO后,我國需要逐步削減農產品進口關稅,增加市場準入,提高貿易的自由化和國際 化程度。這意味著,我們每個農戶平均不足1公頃的超小型家庭經營,要與經營規模比我們 大百倍甚至更多的歐美大農場去一比高低,更何況,我們同歐美國家的差距,還不僅僅體現 在經營規模上,在其他諸如農業技術水平、農業勞動力素質、資金實力等等方面也存在相當 大的差距。這種背景下,我們的小農能經受得住來自國際農產品貿易自由化的沖擊嗎?對這 個非常現實的問題,不少研究者都提出要通過發揮比較優勢來加以應對。對此,我的看法通 過調整結構,發揮比較優勢,是我國農業政策調整的必然選擇,但是,必須明白的是,比較 優勢的發揮需要有高效的經營體系和組織管理體制,切不可輕易地以此向小農們許諾未來, 更不能以此來掩蓋近期面臨的沖擊。
  種種事實和可能的變化都說明,我國必須盡快建立起農業支持和保護體系——這已經不是 單純農業政策范疇變化,而應視為國家宏觀政策的調整,應當列為積極財政政策的重要內容 。可以說,在更加平衡的經濟增長的宏觀范圍內,對農業采取更加廣泛而有力的保護和支持 政策,應當成為中國農業政策選擇的基本理念。現在的當務之急是要認真研究WTO關于農業 協 議的規定(AOA),搞清進行支持和保護的政策空間,并且借鑒國際農業保護的經驗,設計和 構建合理有效的國內農業政策體系,重點是要充分利用農業協議中免于約束的“綠箱政策” 以及對發展中國家的優惠條款,改革和完善農產品價格政策體系,加強農業基礎設施投入和 科研投入,提高農產品流通效率,提供農業信貸和風險方面的支持,等等。
  二、加快農村市場化改革
  經驗歸納和理論推演都表明,合格的市場主體,統一開放和競爭有序的市場體系,健全有 效地政府宏觀調控和管理,是市場機制得以順利運行的三大基本條件。我國農村的市場化改 革 與成熟的市場經濟還相差甚遠。如何使分散的小生產順利進入社會化大市場,仍然是農村 經濟發展面臨的最大難題。我國農民由于科技文化素質較低和市場意識的缺乏,加之市場信 息不充分,交易規則不健全,契約關系不穩定,因而在搜集、辨析和處理有關市場規模、技 術變化、相對價格等信息并作出決策時,還面臨著許多困難,極易一哄而上、一哄而下,造 成市場均衡的脆弱性和市場進入的盲目性,造成短缺和過剩交替出現,農產品的價值無法實 現,嚴重影響了農民收入的穩定增加。
  我們還必須清楚地認識到,市場化改革的過程中,放開經營和價格是件容易的事情,是一 個“快變量”,只要一道政令一夜之間就可完成;但是市場主體的培育、市場體系的建設以 及保障市場正常運行的法律法規的建立和健全,卻要困難得多,同時也必定是緩慢的,往往 要花費幾十年甚至上百年的工夫,或者說是一個“慢變量”。所以,我國農民在一個較長的 時期 內都將不得不面對市場不完善的挑戰。現在,政府要做的就是要盡量縮短這個過程,減少農 民的痛苦。
  根據我國的實際情況,目前首先要做好以下兩方面工作:一是要建立價格信息披露制度和 價格穩定制度。在這方面,我國與發達國家差距巨大,對農民發展市場農業和增加收入的影 響也十分直接和顯著,現在農業結構調整效益不佳與這方面工作的滯后有密切關系。二 是加快糧食等大宗農產品的市場化改革。在我國的糧改中,如何平衡市場調節和政府控制的 關系,始終是一個沒有得到很好解決的問題。在其他農產品流通中,市場已經在發揮主導作 用,但在糧改中,帶有計劃經濟色彩的政府控制卻時隱時顯,揮之不去,經常被用來應付特 殊情 況,以致市場化改革的成果與人們的預期相差較遠。幾年來,糧改遇到的問題和付出的代價 說明,對糧食不能過度控制,面對市場上出現的問題就只能通過進一步發育市場的辦法來解 決,逆向選擇的結果必然會使問題越來越多,帶來高費用、低效率和僵硬性。從長遠看,糧 食流通體制必須與整個經濟體制改革達成一致,鼓勵市場決定價格以及放開市場競爭和貿易 體系,使多渠道主體更多地參與市場化改革。
  三、促進農民的聯合和合作
  綜觀國際經驗,任何一個現代國家都高度重視民間的力量。政府、市場和民間組織是現代 社會相互作用又各司其職的三駕馬車。民間組織又稱“社會部門(Social Sector)”,它對 維護社會公正和社會公利,彌補市場缺陷和政府調控的不足,都起到了重要的作用,所以, 其聲譽日隆,有的學者甚至指出“21世紀是社會部門的世紀”。
  我國的民間組織還有待大力發展,尤其是在農村腹地,8億多農民處于明顯的分散狀態之中 , 他們有不少的事情并不能按照理所當然的方式加以解決,所以利益經常得不到維護,風險既 大,也找不到更多的獲利機會,實為收入低迷的重要原因。最近幾年,各地的農業產業化實 踐漸成大觀,政府將其視為“農業發展的根本出路”而大力提倡和支持。在農業產業化的實 踐中,核心的組織方式和運行機制是“公司+農戶”。這種方式已經取得了一定范圍和程度 上的成功,但是,它實質上反映的是國內外的工商業資本和金融資本進入農業,將其擁有的 資金、技術、管理、營銷渠道等資源,與農村廉價的土地和勞動力相結合,產生并占有農業 剩余的過程。由于公司掌握著稀缺資源和選擇權,公司與農戶的談判和交易中,雙方的地位 并不 平等,單家獨戶的農民一般都處于被動地位,公司則處于主導地位,這就使得利益的分割經 常性地偏向了公司一方。所以,要實現農業產業化持續健康的發展,必須進行組織方式的創 新,提高參與產業化經營的農民的組織程度,引入更多的合作機制,提高農民面對企業的談 判能力和剩余索取能力,通過聯合的力量來減少利益的流失,降低市場的風險,并且創造更 多的獲利機會。如果我們在扶持龍頭企業的同時,忽視了對農民的聯合和合作的支持,那么 ,產業化經營體系在結構上就是失衡的,就不可能有穩定持續的發展。農業產業化要求組織 制度同步發育,廣大農民不能總是被動地依賴龍頭企業,而是要在聯合和合作基礎之上成為 獨立與平等的市場主體。
  其中,最重要的是要在合作的基礎上,加快以下兩種組織制度的創新。一是把農民組織到 合作中介組織中,與公司進行交易,形成“公司+合作社+農戶”的模式,即在公司與農戶之 間增加合作社(合作中介組織)這個層次。二是農民合作組織自身發展壯大為龍頭企業,形成 “合作社+農戶”的模式,共同體實行按社員與合作社交易量返還利潤和按股分紅相結合的 利益機制,形成“風險共担,利益共享”利益機制的重要組織基礎。在發展農民合作組織的 過程中,傳統的組織資源,如供銷社和信用社,由于產權不清,歷史包袱太重,它們中的大 部分已經很難恢復“三性”、改造成為農民自己的合作組織,只能改造成其他的產權形式為 農 業產業化服務。所以,要提高農民的組織程度,重點應該是在市場經濟條件下逐步發展起來 的新型中介組織,如各地農村涌現出的專業合作社、專業技術協會,等等。一些地方已取得 了許多成功經驗,農民們以市場為導向,自己組建起專業性合作社,其運營機制和一些技 術性規則與國外合作社的做法已經很相似,對推進農業產業化和整個農村經濟的發展起到了 日益重要的作用,是農業產業化的希望所在。
      改革農業稅費制度 增加農民收入
  近年來農民收入增長滯緩問題引起了各方面的注意,學術界和有關部門分別從生產、流通 和分配環節,從農業和農村內部和外部各層次上深刻分析了問題產生的原因,并提出了一些 有 益的政策建言。筆者曾經在幾篇拙作中談到改革農業稅費政策,增加農民收入的初步想法, 本文將進一步研究增加農民收入與建立現代個人稅收制度的關系及其實現步驟。
  一、農業稅費改革的目標,是變革目前個人稅收的二元體制為全國城鄉統一的現代稅收體 制,從根本上解決農業收入分配問題,增加農民收入
  增加農民收入,是改革農業稅費制度的一項近期目標,通過調整農業收入分配比例,使理 論上的農民農業剩余達到25%左右。而農業稅費改革的長遠目標,應該是變革個人稅收的二 元體 制為全國公平、統一的稅制,從根本上解決農業收入分配問題。從個人納稅的角度看,我國 的公民個人稅收制度是二元的,它源于人們熟悉的城鄉二元體制。農民要交農業稅和各種名 目的收費,通常所說的農業稅包括農業特產稅和耕地占用稅兩種。有關法規規定,農業特 產稅稅率為特產收入的5%~20%(特產收入=產量×收購價格),特產稅不設起征點,有收入就 要交稅。耕地占用稅按照使用的耕地規模計算。各種名目的收費包括鄉和村合理與不合理的 ,常規和非常規的收費。2000年,我國農民人均純收入2253元,其中包括比重不小的實物折 算部分,這點收入還要安排一部分用于生產性投入和流動資金。農民還需要負担農村基礎設 施建設和公共服務方面的費用。以城市為主的工薪階層僅交個人所得稅,其起征點為月薪80 0元(實際執行中一些沿海地區起征點更高一些),實行超額累進稅率。2000年,城市居民人 均可支配收入達到6280元,還有一些隱性收入無法計算。同時,他們無需繳納各種名目的收 費,城市提供公共服務時,一般不會要求居民負担其全部費用,當城市興建公共設施時,居 民根本不必承担任何費用,工薪階層也無須應付生產性開支。
  公平和效率是稅收制度的基礎,二元結構的公民納稅體制既不公平,實踐證明也沒有效率 ,因而它是不合理的,必須進行變革。全國城鄉統一的現代個人稅收制度,應該包括以下 兩個基 本原則:第一,國民統一的原則,即對不同地域和行業的國民一視同仁,消滅身份歧視問題 。第二,公平的原則,即在稅種上以所得稅為主,實行起征點和所得稅率累進制,實現與現 代社會個人稅制的接軌。目前一家一戶按人均從集體承包的一小片耕地僅是農民的一種社會 保障手段,而非資本稅的對象。當然,那些在人均承包土地外,又轉包了土地的經營者仍需 繳 納土地占用稅。
  目前,改革農業稅費制度,實行所得稅為公民個人納稅的基本形式,逐步實現城鄉居民一 視同仁,已經基本具備了條件。我國的農業稅收制度是從皇權社會演變過來的,雖然經過多 次變革和調整,但其基本框架和特征沒有大的變化,如種田納糧,戶戶交稅,農民負担重; 既無所得超額累進稅率,也無最低起征點,使農民負担不合理,使日益處于弱勢的農民群體 難 以得到政府的保護。在皇權社會,國家經濟結構比較單一,農業稅收是政府財政的主要來源 , 在這個過程中逐漸形成的農業稅收制度與當時的經濟結構和發展水平是相適應的。如今,我 國的經濟結構已經發生了翻天覆地的變化,工業化已推進到中期階段,2000年的農業份額 僅占GDP的15.9%,但農業仍然承載著50%以上的人口,按人均算,農業已進入微利或無利時 期。同時,國家財政收入中來自農業的份額也僅占3.7%,如果加上鄉村兩級收取的各項費用 ,其占全部政府收入的比重也不大。即使在農業縣份,農業稅收也只占財政收的很小一部分 。所以,對農民“輕徭薄賦”,在收入分配方面保護農業這個弱質產業已經具備了經濟基礎 。
  建立現代個人稅收制度是解決農民負担問題的根本措施。現代個人稅收制度的建立,有望 走出傳統的農民稅賦征收架構,解決農業收入分配不均,影響農民增收的問題,從根本上解 決農民負担反彈—改革—再反彈的怪圈。第一,建立現代個人稅收制度后,多數農民由于其 收 入達不到起征點,而免于納稅,降低了農業成本。第二,強加于農民的種種負担簡化為個人 所得稅后,切斷了通過各種渠道向農民伸手的法律依據,使農民負担無法反彈。第三,經驗 證明,只要鄉鎮本級財政收入與上級轉移支付的和不足以彌補鄉鎮政府的各項支出,農民負 担 的反復膨脹就難以避免。所以與市民統一的農民個人稅收制度的建立,是以農村行政體制和 財政體制改革為基礎的,即新的稅收制度的建立,將能成為消除農民負担膨脹的原動力。
  二、實現現代個人納稅制度的農業稅費改革需經過三個階段,用8~10年時間完成
  按照目前的農業稅費征收辦法,全國農村每年收取和使用的各種農業稅費合計約1200~140 0億元,農民人均負担160~190元。建立全國城鄉統一的個人稅收制度后,農村納稅對象主 要是:收入超過所得稅起征點的部分農戶、在按人均承包土地外轉包了土地的經營者、 個體工商戶、鄉鎮企業等,隨著稅收對象的減少,收取的額度將大大減少。這個供給和需求 的巨大差額如何填補,是農業稅費改革必須解決的問題。解決的辦法只有兩條,一是節流, 減少 需求,二是開源,開辟新的供給渠道。即減少一部分實際支出,增加一部分政府轉移支付。 減少開支主要靠精兵簡政,財政轉移支付主要是需要建立一種相應的機制。這些改革涉及到 各 種利益的調整,需要反復試點。同時考慮到要防止陡然增加政府財政負担,稅費改革應分三 個階段逐步完成。
  第一階段主要任務是設計稅費改革的基本框架、試點,擴大試點范圍并對部分收入偏低的 農 民進行濟貧。這一階段可能需要3~4年時間。基本框架的設計,關鍵點是縣、鄉、村行政 管理模式的確定。關于農村行政管理體制改革,精兵簡政的方向,目前議論不少,主要有三 種意見:一是在現有的框架下進行機構改革,精簡人員。二是“縣政、鄉派、村治”。縣政 是指縣成為國家在農村的基層政權,獨立承担法律責任,直接對本縣政務和人民負責;鄉為 縣的派出機構,專事縣政府委托的任務;村民委員會作為群眾性自治組織,協助政府工作, 其 主要任務是搞好村民自治。三是撤鄉并村或撤村縮鄉。前者指適當擴大行政村的規模,縣 直接管村;后者指撤銷村,縮小鄉的規模并增加其數量。
  筆者認為,這些辦法似乎是把農村行政體制改革的目標與精簡人員混為一談了,因而影響 了視野,降低了改革的意義。農村行政體制改革的目標應該是建立與市場經濟體制相適應, 有利于推動經濟發展與社會進步的行政管理框架。精兵簡政只能是這個框架的必然結果。這 個框架應該把握三條原則:一是有利于推動而不是限制或阻礙先進生產力的發展;二是其運 行的高效率與低成本相一致,與現階段經濟發展水平的負担能力相一致;三是清楚界定責任 與義務,國家的事情國家承担費用,如義務教育、計劃生育、公共管理等,農民的事情農民 管,如經濟活動成本和村民自治費用等。因而,它必然 是一個精兵簡政的現代農村行政管理架構。在上述原則下,允許各地廣泛開展試驗,借用人 民群眾的聰明才智,歷史證明,成功的經驗均是他們在實踐中創造的。同時要允許各地有不 同的農村行政管理模式。“我國工業化進程是非均衡的,目前少部分地區已進入工業化后期 經濟成熟發展階段,一部分地區已 進入工業化中期經濟穩定增長階段,還有一部分地區仍處于工業化起步的資金原始積累與經 濟高速增長階段,工業化三個階段并存是各項政策科學制定和順利實施的基礎,即對工業化 程度不同的地區應該有不同的政策,區別對待,分類指導,其效果可能更好一些。”(注:參見徐志全:《中國工業化非均衡進程與農業政策選擇》,北京:中國統計出版社,199 8。)實踐 證明,我國的事情什么時候一刀切,什么時候就出問題。各地的鄉和村在人口規模、生產條 件、經濟水平、資源和環境方面差距太大了,可能根本不存在適應各地情況、有效、統一的 農村行政管理模式。管理模式必須與經濟基礎相適應,發達地區可以復雜一些,欠發達地區 只能簡單一些。
  農業稅費制度調整要兼顧改革、穩定、發展的原則,既要考慮農業的長遠發展,又要兼顧 農民收入得以持續增長,要特別注意解決純低收入戶的燃眉之急。在農業稅費改革的第一階 段,建議對收入水平過低的農民直接給予財政補貼。補貼辦法如下:考慮到財政能力問 題,補貼的人數可控制在1億農村人口,主要以純農業戶為補貼對象,每人每年補貼100~15 0元 ,全國補貼總額為100~150億,即按縣平均計算,收入最低的一億人口在稅費改革的第一階 段其收入每年可以增長10%左右。在實際操作中,可按照農村統計調查中分縣卡片提供的全 縣均的農民人均純收入資料確定補貼縣,以保證農村真正低收入戶能列入補貼的范圍。補貼 資金可由金融部門直接發放到戶。其他地區仍維持目前的農業稅費制度運行。2000年全國 糧食產量減產較多,如果今明兩年的產量與去年基本持平,則糧食價格可能上揚,以種植業 為主的農戶收入增長滯緩問題可能有一點緩解,這種形勢為全力推進農業稅費改革第一階段 的各項工作提供了較為有利的環境。
  在取得較成熟經驗的基礎上,農業稅費改革可以推進到第二個階段。即在農民收入低于全 國平均水平的所有縣實施稅費改革。估計將涉及約1200個縣和50%的農村人口。經過改革, 農 民照章納稅,并自行負担其從事的經濟活動和自治活動所需費用。政府負担義務教育、履 行政府職能、公共設施建設投入及其運行成本。農民負担減輕,政府負担增加。一減一加到 什么程度?現在還難以準確計算,基本的情況是,農民這一頭,全國算大賬看,稅費改革可 能減少上繳稅費1000億元左右,每年農民人均降低負担約130元,使純收入增長5%以上,再 加上常規增長2%,年增長可達到7%上下,基本與GDP增長幅度持平。政府這一頭,通過精兵 簡政,可能減少目前開支的1/4;通過理順關系,減少政府對鄉村經濟活動干預,從而可能 減少目前支出的1/4,兩項合計可使目前開支節約一半,使全國鄉村開支控制在600億~700 億元,這筆開支全部由政府負担。即在農業稅費改革的第二階段,政府負担由第一階段每年 100億~150億元增加到第二階段的300億~350億元。這一階段改革的范圍主要集中在貧困地 區,因而主要靠中央財政增加支付。從增加消費,拉動內需看,為農民增加收入比為公務員 增加工資更有效果。今年兩次為公務員增加工資,其總額在1000億元以上,這些錢最終轉化 為儲蓄的不在少數。而農民缺少基本的商品消費,他們收入增加后首先要購買商品,改善生 活消費和增加生產投入。
  農業稅費改革的第三階段主要是在全國其他地區實施改革,在范圍和主要目標上全面完成 改革任務。這一階段的改革工作主要是在農民人均純收入高于全國平均水平的沿海地區和城 市郊區進行,因而改革的模式、重點和難點將有別于改革的第二階段。由于第三階段改革涉 及的縣數和人口與第二階段基本持平,政府財政負担約300億~350億元,不同的是開支主要 應由地方財政負担。這個階段可在2~3年內完成。
  三、建立國家農業稅費改革基金,專門用于支持農業稅費改革
  大賬算下來,農業稅費改革完成后,各級財政將增加負担600億~700億元,農民負担下來 了,政府負担上來了。隨著國民經濟的快速發展,國家財政收入迅速增加,承担這筆支出是 可能的。同時,建議減持國有股,建立國家農業稅費改革基金,專門用于支持農業稅費改革 。即部分變現國家持有的股份制企業的國有股權或股票,將其收入委托有關中介機構進行運 作和增值,用增值收益建立和充實國家農業稅費改革基金。
  多年來,廣大農民通過剪刀差等多種形式為國家工業化和國有資產增值作出了巨大貢獻, 目前工業化已經推進到中期階段,二、三產業已經在國民經濟中占據主導地位,國有資產理 應為農業稅費改革作出貢獻,這也是政府和城市義不容辭的歷史責任。
  
  
  
河北學刊石家莊39~47F13社會主義經濟理論與實踐牛若峰/夏英/郭瑋/李成貴/徐志全20022002農民收入/農業素質/體制創新/稅費改革[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-7071(2002)01-0039-09中國農業科學院 農業經濟研究所,北京 100081/中國農業科學院 農業經濟研究所, 北京 100081/國務院研究室 農村司,北京 100017/中國社會科學院 農村發展研究所, 北京 100732/國家統計局 糧食統計中心,北京 100826 作者:河北學刊石家莊39~47F13社會主義經濟理論與實踐牛若峰/夏英/郭瑋/李成貴/徐志全20022002農民收入/農業素質/體制創新/稅費改革[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-7071(2002)01-0039-09
2013-09-10 21:34

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