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完善財政轉移支付制度的現實思考
完善財政轉移支付制度的現實思考
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   一、完善財政轉移支付制度的前提
  政府間財政轉移支付制度是通過中央財力的轉移分配,以調控地方政府的施政行為,達到貫徹中央宏觀調控的政策意圖的目的,并調節地區之間財源分布的不平衡。其基本前提是,轉變政府職能,科學劃分各級政府的職能和事權。目前,我國各級政府的職能和事權劃分尚未真正明確,還存在著事權劃分不清、職能交叉重疊問題,難以避免事實上的摩擦現象以及重復建設問題。各級政府的主要職能尚未放在提供公共服務上,而且在承担經濟建設任務的同時,又把一些本應由自己承担的公共事務轉移給企業和社會,使政府職能與企業職能嚴重“錯位”,也使企業不堪重負。由于這些問題的存在,使中央和地方不具有法律意義上的財政獨立性,要建立一個規范的具有法律與契約性質的轉移支付制度是十分困難的,因為各級政府的職能和事權劃分不清,公共服務的范圍和規模也就難以科學界定,轉移支付制度的設計也就缺乏目標和依據。所以轉變政府職能,科學劃分各級政府的職能和事權,是建立科學化、規范化的現代轉移支付制度的前提條件。因此,根據建立和完善社會主義市場經濟體制的目標和要求,要加快各級政府職能的改革步伐,各級政府應將其主要職能放在提供公共服務上來,在加強宏觀經濟調控的同時,改變傳統經濟體制大包大攬一切事務的做法,消除對現有企業生產經營活動的不必要干預,真正把企業推向市場,使企業成為市場活動的主體。與此同時,政府要運用分配手段,強化社會公共投資,減輕企業的社會性負担,為社會各類企業創造公平競爭的環境。科學劃分各級政府的職能和事權,對各級政府的職能進行界定,體現在財政方面,中央財政主要負責具有全國性的以及涉及全局利益的經費支出。地方政府由于面向基層,主要負責本地區范圍內的社會公共服務和基礎設施的建設。對于事權上交叉重疊的支出項目,則可根據受益原則確定一個合理的分担比例。根據事權與財權相統一的原則,按照各級政府所承担的公共事務的大小,合理確定其財權和財力,以提供和接受轉移支付補助金的數量界限。這樣在轉變政府職能,科學劃分中央與地方職能、事權和財權的基礎上,逐步調整中央政府與地方政府之間的縱向不平衡和地方政府之間的橫向不平衡,促進地方重大公共設施建設和社會事業的發展,體現中央對地方財政的政策協調與指導,促進區域經濟均衡發展。
   二、規范財政轉移支付制度的關鍵
  我國的財政轉移支付制度尚處于過渡時期,要建立規范的財政轉移支付制度,關鍵是基數法如何向因素法過渡,而不是現在就如何實行因素法的問題。隨著改革的深入,基數法應逐步擯棄,因為它片面強調既得利益的維護,不適應發展變化的客觀實際,不能客觀、公正地解決政府間財力合理分布的問題。但是,急于全面推行因素法也是不現實的,因為我國各地區經濟發展極不平衡,情況極為復雜,許多因素呈現出不確定性,如果用因素法完全取代基數法,勢必帶來對既得利益的較大沖擊。因此,必須加強對基數法如何向因素法過渡問題的可行性研究。要在不斷創造條件,積極探索經驗的基礎上穩步前進,只有這樣方可提高因素法分配補助金的效益。
  在我國目前的條件下,必須把基數法和因素法有機結合起來,構成支出基數混合法。對那些明顯不合理的財政收支舊基數加以適當的調整,對新基數要按特定的因素加以核定,然后按照由基數法和因素法計算的支出基數各取一定的百分比,構成混合支出基數,此后根據各方面條件的逐步成熟,逐步縮小舊基數的百分比,擴大新基數的百分比,逐步向完全的因素法過渡。由于我國現階段管理水平較低,各地區自然條件等方面客觀情況差異較大,加之缺乏必要的統計數據,因此,中央對地方轉移支付應主要考慮那些影響較大的、可量化的、易于全國統一的客觀的因素。值得注意的是,經過一個過程之后,在全國推行因素法,對于中國這么大的一個國家,是全國統一確定因素進行計分,還是根據經濟發達程度分大區域確定因素及每一因素的分值再進行計分,這是一個值得探討的問題。前者有利于貫徹效率的原則,而后者則更好的體現了效率優先兼顧公平的原則。
   三、財政轉移支付的規模
  從國際上看,世界各國轉移支付的規模視各自情況不同而有差異。中央集權制國家,中央政府財權很大,集中的財力也很多,遠遠超出本級政府支出需求,而地方政府財權較小,財力不足完成事權所需,要求中央政府將大量的收入進行轉移。如日本,中央政府集中了全國2/3的財力,但其事權只占到1/3,因此需要將一半的收入轉移給下級政府。聯邦制分權型國家,地方政府財權較大,中央政府集中的財力有限,因此轉移支付的規模也相對較小一些。如美國,聯邦政府資助州和地方政府的支出,一般是20%左右。我們可以借鑒這些國家的成功經驗,但決不能盲目照搬,應該從中國的實際情況出發,合理確定轉移支付的規模。
  轉移支付的規模由轉移支付所要實現的目標和政府所能實施的宏觀調控能力決定的。也就是說,一方面取決于我國各級政府財力劃分過程中的縱向非均衡程度,各地區間經濟發展的不平衡速度以及地方政府提供的區域性公共服務的受益溢出程度;另一方面取決于財政實施宏觀調控所能提供財力的可能性。根據事權和財權相統一的原則,一級事權要有一級財權作保障,現階段由于中央政府和地方政府之間職能和事權劃分不清,還存在交叉重疊問題,中央和地方沒有形成真正的分級管理,因此,中央政府和地方政府在財力劃分過程中還存在一定程度的縱向不平衡,同時,由于我國各地區經濟發展差異較大,情況復雜,特別是一些貧困地區和少數民族地區的公共服務水平仍然較低,加之各地方政府自身“造血”功能存在較大差距,所以地方政府之間還普遍存在較大差距,還普遍存在著橫向不平衡問題。還要看到,現行財政體制中,中央財力不足,資金分散,可用于轉移支付的資金十分有限,有限的資金制約了轉移支付的規模和范圍。另外,政府的預算體制尚不統一,為準確了解政府公共收支的規模、服務水平等帶來很大的困難,為準確計算公共服務領域政府的收支數據造成很大的障礙,也為確定消費性轉移支付和投資性轉移支付的范圍增加了難度,當然也會降低轉移支付的有效性。
  從中國的現狀分析,如果轉移支付的規模安排過大,與傳統體制和做法反差太大,地方不易接受,管理上也恐難跟上,因而,風險是比較大的。但是,如果轉移支付的規模過小,一是不能較好地保證中央的宏觀調控;二是似乎也不值得為此而建立一個成本較高的比較規范的轉移支付制度。為此,我國財政轉移支付規模的確定既要考慮調節我國政府間財政分配的不平衡,實現公平目標的需要,又要考慮充分調動地方積極性,提高我國經濟運行的效率。這就要求轉移支付的規模要適度,比例要適宜,既要確保中央政府有能力資助貧困地區和少數民族地區,以保證這些地區的基本公共服務達到全國最低標準水平;又要防止規模過大影響各地區發展經濟的自主性和積極性。所以,筆者建議,在一定時期內選擇中等偏小規模,中央對地方轉移支付的數額占地方財政支出的比例逐步爭取達到45%左右為宜。首先在最基本、最必要的公共服務項目上,開始實現全國服務水平的均衡,然后,再根據中央政府可用于轉移支付的財政資金的增加,以及預算體制的統一,逐步擴大轉移支付的范圍。此外,轉移支付內部的一般性補助和專項補助間的支付量度也不是均等的,它們之間也存在著一定的比例要求,也要按照循序漸進的原則適度確定,如果比例不適宜,同樣會導致發展效率的減損。
   四、規范財政轉移支付制度的基礎
  一定的轉移支付制度總是建立在一定的財稅體制基礎之上,因而,轉移支付制度的規范,也就有賴于財稅體制的規范。其基礎是轉移支付制度的規范必須與現行財稅體制的進一步完善配套進行,要充分估計財稅體制在進一步改革中的各種可變因素。盡管我國稅制改革已經邁出了較大的步伐,取得了一定的成就,但在稅種劃分、稅基確定、稅收征管等方面仍存在著種種問題。稅收領域中的這些問題既影響各級政府收入能力的準確核算,也影響國家財務的集中及各級政府稅收收入和轉移支付能力的增長。尤其是中央政府在實行分稅制后,盡管能夠拿到收入增量中的大部分,但與其在整個財政轉移支付體系中所担負的重任相比仍不相稱。因此,規范轉移支付制度,必須以現行財稅體制的進一步完善為基礎,深化稅制改革,加強稅收征管,堵塞稅收流失,增加各級政府、尤其是中央政府財政轉移支付的能力。
  在財稅體制的深化改革中,應當特別重視地方稅體系的進一步完善,加強稅收征管工作。健全的地方稅體系對于促進地方財政收入增長,促進稅制結構合理化,穩定中央與地方的分配關系,設計系統的轉移支付體系有著積極的意義。目前,應把城市維護建設稅作為一個獨立的稅種分離開來,開征土地增值稅,同時房產稅、車般使用稅、城鎮土地使用稅、屠宰稅、契稅等也都需要結合當前新情況,盡快修正和實施,從而健全地方稅收體系,提高地方財政收入的穩定性。加強稅收征管,建立一個以現代化技術手段為依托的納稅申報、稅務代理、稅務稽查相結合的現代稅收征管新體制,以堵塞稅收流失,增強各級政府的財力保障,提高其宏觀調控能力。
   五、財政轉移支付的法規建設
  轉移支付制度作為政府預算體制的一個重要組成部分,和其它財政體制一樣,同樣需要以法律為依據。我國現行財政轉移支付制度缺乏明確的、規范的法律規定,帶有很大的隨意性。因此,在改革和完善我國財政轉移支付制度的過程中,還必須加快轉移支付制度的法規建設。通過法律形式把轉移支付的原則、形式、目標、模式,標準規定下來。法制管理的核心是要建立轉移支付預決算制度,從預算的收支測算、編制、審批、執行和決算等各個環節都要規定嚴格的司法程序。此外,還要建立監督體系,如專項補助金使用責任、項目執行結果的驗證制度、審計制度等。把財政轉移支付制度建立在法制約束的基礎上,使宏觀性的財政分配做到有法可依、有章可循,避免人為因素的消極影響,以保證我國財政轉移支付制度公平合理,順利運行。*
  
  
  
江西財稅與會計南昌18-20F61財政與稅務李勇19971997江西財經大學財稅系 作者:江西財稅與會計南昌18-20F61財政與稅務李勇19971997
2013-09-10 21:35

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