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廣州城市建設目標、模式和行政區劃
廣州城市建設目標、模式和行政區劃
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  廣州最近在行政區劃上出現主張“撤市設區”與反對“撤市設區”的分歧。分歧的爭議拘泥于站在自身的立場上去論述多,超脫地站在更高的層次上去論證少。本人認為如從“根”“本”上引出“建設目標”和“發展模式”作為論述的前提,然后才去論證“行政區劃”,問題似乎不難解決。因此,本人試圖通過“目標——模式——區劃”三個環節前后因果的思維邏輯體系,作一次實質性的探討,去尋求一定的共識,以有助于解決廣州“撤市設區”的分歧。
      1.廣州城市的建設目標
  1990年7月錢學森教授給清華大學吳良鏞教授一封信, 信中提出了“山水城市”的構思。之后,吳良鏞、謝凝高、鮑世行等多位專家學者從專業的不同角度對“山水城市”進行了廣泛研究。〔1〕1993年2月在北京召開“山水城市研討會”,肯定了“山水城市”的建設,代表了中國城市發展的方向。
  “山水城市”的思想內涵,大體可概括為四個基本特性:
  ①人民性。當今人們并不滿足于“日求三餐,夜求一宿”,而是更高地追求“自然環境”(山水)與“人工環境”(城市)相融合的聚居環境。這是作為人類改造自然、營造自身生存空間的“代表作——‘城市’的必然的發展軌跡,其目的就是科學地組織市民生活、工作、學習和娛樂”(錢學森語)〔2〕。
  ②生態性。全球工業化、城市化的進程已引發空中酸雨、光的化學反應、溫室效應和水體污染及其環境與人口、資源、能源和糧食的危機,生態失衡。因此,建造“生態平衡的人工環境”(錢學森語)已是人類“回歸自然”的一個戰略抉擇。
  ③文化性。城市應“有中國文化風格”,使之“中外文化的有機結合”(錢學森語)。中華民族幾千年的歷史文化瑰寶中,有古建筑文明和精深的園林藝術,應建設一個詩情、畫意、園林情、建筑意(梁思成語)的具有中國特色的城市。
  ④現代性。與1992年6 月在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上通過的《21世紀議程》作對照,“山水城市”的思想與“可持續發展”的理論是一脈相承的,它充分反映了時代的呼喚;應用最新科技設計建造親近和諧的人居環境,并達到“美”(錢學森語)的境界,充分體現其科學技術的現代性。
  依據錢學森教授“山水城市”的思想,對照廣州市政府1996年提出的“將廣州建設成為園林化城市”的建設目標,不難發現,其內涵與“山水城市”的四個基本特性是一致的。它將有力地推動廣州城市建設沿著正確的方向闊步前進。近年廣州實施的“云山珠水”美化工程,地下鐵道順利完成,城市環境的大整治,外環路的串通,內環路的建設,基礎設施年投200億等等舉措,使廣州“一年一小變, 三年一大變”的口號變為現實,足見“建設目標”確立的強大威力。
  根據我國城市地理分布及其歷史演進所形成的城市空間布局特征及其建筑風格,不難發現,“將廣州建設成為園林化城市”的提法,有其美中不足之處。其一,忽略了廣州地處我國亞熱帶,是全國十大城市中最典型的亞熱帶城市,還有,歷史形成的被國內外建筑、藝術界所推崇的嶺南風格也毋庸忽視。前者為自然屬性,后者為人工屬性,兩者結合,體現城市人居環境的“個性”。“個性”居于城市(園林化)“共性”之上而構成一個完美的“城市建設目標”,就顯得全面、準確和科學。因此,建議把廣州城市建設目標修改為“將廣州建設成為亞熱帶風光、嶺南特色的園林化城市”。
  廣州市域周圍,有歷史上曾是廣州市郊縣,現是廣州市代管的4 個縣級市,其在地域上形成了廣州城市的區域性特征。在這一相互聯系,相互制約,相互促進的區域性大環境中,人緣、地緣、歷史文化淵源及其現實網絡運作,派生出區域建設的共同性,其同樣必須按照建設成為亞熱帶風光、嶺南特色的園林化城市”的目標,去搞好4 個縣級市的建設,推進廣州區域大地園林化和城市化。誠然,這還需科學地選擇廣州城市的發展模式。
      2.廣州城市的發展模式
  廣州在60~70年代,城市基本上按照組團模式去規劃和建設,市區以東和石牌、元村之間,市區以北和三元里白云機場之間,市區以南和赤崗之間,均有郊區農業特色的“天然綠化帶”已無影無蹤,城市發展的“集聚模式”代替了“組團模式”。
  不難理解,解放后,我國處于帝國主義圍,盤踞臺灣的蔣介石,伺機“反攻大陸”,廣州地處國防前線,是個準備“開門(中國南大門)打狗(帝國主義及其走狗)”的地方,因此,國家重點投資不在廣州,城市發展緩慢。改革開放一聲春雷震動祖國大地,地處改革開放前沿的廣州,繁華非常,每天進出廣州100~200萬人次,道路、供水、供電、通訊、住宅建設一時跟不上,急促的建設步伐,令廣州城市規劃措手不及,因而出現了以城市中心區沿著現成的放射路網“攤大餅”,閃電般地把“隔離帶”毀滅了。換來的是鱗次櫛比的“石屎森林”。但是廣州向東與黃埔連成一體,向南與番禺市連成一片,這就令人意識到廣州城市總體規劃之所以“向東向南”發展,實際是繼續向東向南“攤大餅”,采取的是高度集聚的發展模式:
  廣州發展模式從“組團模式”向“集聚模式”轉變,是利是弊,不妨將兩種模式作一比較。
  集聚模式:指非農業人口高度聚居,地面建(構)筑物集中連片,城市的發展往往由中心區向周邊擴張。根據對廣州長期觀察,以及有關研究看,中等城市向大城市擴展(人口<50萬, 城區<50萬km[2]),有其“環境效益”;大城市向特大城市擴展(人口50~100萬, 城區50~100萬km[2]),有其“經濟效益”; 特大城市繼續擴展(人口>100萬,用地>100萬km[2]),漫無邊際地“攤大餅”,越攤越大,則引發“集聚報應”,形成商住與工業混雜,道路阻塞,環境污染等一系列的“城市病”,這與“山水城市”思想及其基本特性背道而馳。
  組團模式:指以大(中)城市為核心,周圍城(市)鎮為“衛星”,組成一個城市(鎮)群落,核心城市與城(市)鎮之間,或周圍城(市)鎮之間,以綠化(或農田)隔離開來,營造一個優美的城市環境。這一模式是中心城市市區的組團格局,和中心城市與周圍“衛星城”之間的組團布局的一個組合。
  由此可見,對特大城市來說,“組團模式”顯然優于“集聚模式”。其最大好處在于“組團模式”可以創造優越的城市環境。這與“山水城市”的思想是吻合的,與“可持續發展”理論是一致的。它是吸收國外先進的城市發展理論作為指導而逐步形成的。
  1898年英國社會學家霍華德提出了“田園城市”思想,其主題是使人們能生活在既具有有利的社會經濟環境,又具有美好自然環境的新型城市之中,其模式是整個城市市區被綠帶網分割成不同的城市單元,每個單元都有一定人口容量限制(3萬人左右), 新增人口再沿道路放射線向外面新城擴散。此后,雷蒙思溫提出“衛星城鎮”理論,法國建筑大師柯布西埃提出“綠色城市”的概念等。值得重視的是1942年,芬蘭建筑大師沙里寧發表了“有機疏散”的著名理論,該理論把城市“有機秩序”的形成過程,在本質上視同自然有機體的生長過程,提出城市的擴散應遵循有機體的生長規律,形成“有機疏散”而非雜亂無章的任意擴散。他主張把重工業、輕工業疏散出去,騰出的大面積工業用地用來開辟綠地。
  上述西方理論,對于城市來說強調了環境、綠化帶、生態,對于城市區域來說強調了“有機疏散”,形成“衛星城”。概括起來就是:“園林化城市加組團式發展”。這是資本主義發展過程付出高額代價和極大犧牲而篩選提煉出來的精華所在,值得借鑒。
  廣州城市“組團發展模式”的最佳選擇,既具有科學的理論依據,又符合客觀的實際。
  ①以廣州市為核心,周邊番禺、花都、增城、從化4 個縣級市及其鎮的均勻分布,其間農田和綠化帶隔開,已具有城市組團發展的格局基礎;
  ②廣州市和4個縣級市均為建制市,有其自身社會經濟發展, 城市建設管理的責、權、利及其高度積極性,并已共同取得顯著成就而具有發展城市組團的動力;
  ③在業已完成的珠江三角洲經濟區規劃的基礎上,制訂廣州地區城市組團規劃,將可促進廣州地區城市組團的完善、配套和發展。
  必須指出:廣州新機場地處白云區與花都市交界處,南距廣州市區24公里,北距花都市區5公里。 機場一側將會孕育一個為機場服務的小市鎮。但從機場凈空區和組團發展模式的要求看,該小市鎮周圍必然設置一道嚴格控制的綠化(農田)帶,將廣州市區和花都市區隔開,絕對不允許連成一片。廣州市域內22個鎮也應該按照組團發展模式去做好規劃。組團發展規劃與行政區劃是密切相關的。
      3.廣州城市的行政區劃
  “將廣州建設成為亞熱帶風光、嶺南特色的園林化城市”及其“組團發展模式”,是從廣州實際出發,以國內外城市發展的現代理論為導向所作出的結論。在此,將其作為依據,重點就廣州行政區劃“撤市設區”有關的“一個區別”、“四個問題”和“一個途徑”作一分析。
    (1)一個區別——“區”與“縣級市”的區別
  1992年5月,1993年6月和12月,1994年3月廣州4個郊區縣相繼撤縣建市,設立了番禺、花都、增城、從化4個縣級市, 由廣州市代廣東省管理,現在有人主張“撤市設區”,因此首先弄清區同縣級市的區別,對于理解有關問題是有好處的。
  “區”是城市擴展到一定階段,劃分出來的城區。老城區一般為非農業人口聚居之所,有商業、服務業或工業以及配套設施等;新城區可能還有一定農業。區政府是城市一級政權機構(市政府)的派出機構,其行政權力從屬于市政府,其主要職能是貫徹執行市政府的政令和重大決策,管理區內環境、設施、治安和公共福利事業等。縣級市是縣演化而來,其城區是市政府所在地,二三產業比較發達,而廣大農村以農業人口為主,從事農業生產。縣級市是國家憲法和組織法規定的一級政權機構,屬于中央、省、縣、鄉鎮政權序列中之一級,可依法行政,依法決策,其自主權和綜合決策權比市區大。廣東省政府還授予省內縣級市,“在被代管確認時”,可以部分行使地區級的經濟決策權。因此,縣級市,首先在發展經濟方面比較有利。1997年統計資料表明,番禺一個縣級市無論工業總產值,抑或人均國內生產總值,都比廣州市白云區、天河區、黃埔區加在一起,還要多出一倍。這與縣級市在獨立自主權的充分發揮上有很大的關系。其次,在行政區劃體制方面,縣級市基本已同國際接軌,與國外大城市周邊的“衛星城”雷同,它對于城市組團模式的發育和逐步實現大地園林化、城市化十分有利。
    (2)四個問題
  ①市域大小問題。廣州市(8個區)市域面積1444平方公里。 對這一市域的大小有人說:“某學者在一本書中指出,‘廣州場地狹窄,不能建成國際大都市’,因此,廣州市必須擴大,應當‘撤市設區’。”從實際看,國際大都市是與城市形象、國際交往、自然與人工環境、人的素質、文化氛圍、綜合經濟實力、配套設施的完善程度等等,有著密切關系,市域大小并非決定因素。在此,不妨將廣州同幾個國際大都市作一比較,其市域面積(平方公里)分別是:廣州1444,倫敦1580,紐約945,柏林883,東京618。顯然,不要小看廣州。廣州目前建成區267平方公里,僅占市域面積18.5%,土地潛力大,具有很大優勢。應當看到,廣州地處亞熱帶,夏無酷暑,冬無嚴寒。年均氣溫21.9攝氏度,位于西、北、東三江匯合處,年均降雨量1696.5毫米,屬南方豐水城市,并有流溪河、東江等優質水源,城中“云山珠水”,四季如春,樹綠花艷,有其他城市無法媲美的得天獨厚的自然環境;其水陸空交通發達,配套設施日臻完善,投資環境非常優越,是國際投資者和國內外游客賞識的地方。因此,廣州目前應在這1444平方公里的黃金寶地上大做文章,出色地做好含22個鎮在內、組團模式的市域規劃,并根據土地總容量,嚴格控制人口規模和土地利用,是完全可以“建設成為亞熱帶風光、嶺南特色的園林化城市”,并向國際大都市邁進。因此,不必為了擴大地盤而“撤市設區”。
  ②人口控制問題。廣州市(8個區)人口已達396萬,根據國家城市分類標準,人口超過50萬屬于大城市,因此,廣州市已屬于特大城市。《城市規劃法》規定:“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針,促進生產力和人口的合理布局”。
  廣州必須嚴格控制人口增長。首先,控制人口的自然增長:廣州地區每年正常增長的人口為10萬人,根據每人出生至高中畢業,地方財政為其投入平均6.5萬元,每年總投入達65億元;其次, 控制人口機械增長:廣州每年要照顧在穗投資、購房的有職業者或夫妻、父母、子女分居的戶籍人口3萬人,地方財政每年為其增加投入達17億元。 以上兩項,廣州地方財政單純為人口增長的投入,每年超過82億元。這勢必減少對生產的投入,影響社會經濟的可持續發展。因此,控制人口增長,是廣州市的頭等大事。
  有人認為人口增長可以刺激房地產業的“發展”;有人利用廣州“僑房”入戶,每人僅僅收取1.3萬元的“增容費”, 因而弄虛作假“認僑為父”購買“僑房”;有人貪污受賄,為入戶籍者大開綠燈。這些如不加以糾正,廣州人口增長就無法控制。
  廣州市代管的4個縣級市的市區或鎮,交通方便、環境優美、 設施配套、樓價便宜,已吸引無數廣州人購房定居。它有利于廣州市人口的“有機疏散”和合理布局。因此,廣州市應按照城市建設目標和組團發展模式將其作為“衛星城”,支持其發展,而不應該對其“撤市設區”。
  ③港口建設問題。有人提出:“番禺南沙港的深水岸線比黃埔優越得多,如果不利用南沙岸線,交通部長提醒我們,黃埔將重蹈歷史上泉州港的覆轍”。
  第一,哪個港“優越”?從建港條件看,黃埔(含新沙港)水深負6米,回淤強度0.3~0.5米/年;南沙港水深負6米,回淤強度0.8~1.0米/年,比黃埔港大一倍,而且地處珠江口西部泥沙回淤區。從港口營運看,黃埔(廣州港),河、海、陸、空轉運條件好,雙向(陸向、海向)腹地廣闊,岸線長,泊穩好,港城相互促進。南沙港,剛建一兩個專業和臨港工貿泊位,無疏港鐵路,距廣州城遠,客戶少。可見,黃埔港優于南沙港。
  第二,黃埔變“死港?”黃埔港長盛不衰,近年吞吐量達7000萬噸,是我國華南地區的一個最重要的樞紐港〔3〕。 為適應遠洋船只噸位增加,新沙港區投資12億元,建起了3.5萬噸泊位5個,還要投資18億元再建3.5萬噸泊位5個,同時已配套投資7億元的航道疏浚工程,明年6月將可提前完工,屆時航道全程水深可達11~12米,足以滿足3.5 萬噸遠洋船只的暢通,5萬噸船只也可乘潮進出。可見,黃埔港在建設, 在發展,根本不會變為“死港”。
  顯然,以黃埔港變死港需向所謂“優越得多”的南沙港轉移作為“撤市設區”的理由,其實是毫無依據的。
  ④工業外遷問題。有人提出:廣州老城區集中了全市近40%的工業用地,計劃將其外遷到4個縣級市。
  必須指出:上述“40%”為一夸張數字。根據1984年披露的資料表明,廣州老城區工業用地只占全市23%〔4〕。經過15 年工業外遷或下馬,其工業用地相應減少,而全市隨著工業的發展,總用地增大。因此,老城區占全市工業用地只能是少于23%,不可能接近40%。
  工業外遷是好事:早在1984年本人撰文就提出了“減少市區的工業用地,突出市區商、 貿職能”。〔5〕工業外遷必須掌握工業企業一覽表,區別其無污染、有一定污染和嚴重污染三類,結合產品需求,固定資產,外遷投資,分析確定其外遷、停產或轉產,不能一概而論。
  工業外遷必須注意三項:一、污染性工業的轉移不能變成污染源的轉移,要采用最新技術將其污染降到最底程度,如果造成污染,須按環保條例處理;二、屬地納稅,要像北京一樣,工廠遷到哪里,就在哪里納稅;三、征地價格隨行就市,可以協商,適當優惠。至于工業外遷而要求“撤市設區”就沒道理。
    (3)一個途徑——處理廣州區域發展問題的途徑
  綜觀上述分析,十分清楚,主張“撤市設區”者通過多方面提出擴大市域的“必要性”,以便給政府決策提供種種論據,但由于對國際大都市的理解片面,對控制大城市規模的認識不足,對港口、工業的情況掌握不準,都說明不了什么問題。相反,人們從廣州新機場通過與花都市協商,確定地址,順利奠基建設的事實,證明了廣州市與4 個縣級市在區域發展的問題上,完全沒有必要采取“撤市設區”的行政區劃的變動,而完全可以通過“公正協調”的辦法加以解決。因此,“公正協調”是處理廣州區域發展問題的有效途徑。
  首先,確認廣州市同4個縣級市的地位與作用。
  從經濟發展看,自從4個縣級市成立以來,僅僅幾年, 由于現行行政區劃上層建筑與經濟基礎相適應,大大調動了廣大干部群眾的積極性和創造力,促進了社會經濟的迅速發展。僅就工業而言,4個縣級市1997年工業產值988.8億元,已占廣州市工業總產值2375.4億元的41.6%。可見,廣州市工業總產值居全國十大城市中的第三位, 是與廣州市和4個縣級市不可磨滅的共同作用分不開的。因此,穩定縣級市建制,充分發揮兩個積極性,十分重要。這樣才能抓住機遇,更上一層樓。
  從城市建設看,廣州要建成“亞熱帶風光、嶺南特色的園林化城市”,必須選擇組團發展的模式,這就要充分發揮廣州市同4 個縣級市初步形成的組團空間框架,走與國際接軌的“衛星城”的發展道路,避免走“攤大餅”的高度集聚的路子,并通過規劃,把4 個縣級市在布局上納入組團發展的有機組成部分,充分發揮其在區域大環境中的建設作用,為把廣州在21世紀建設成為一個新型的、具有中國特色、組團風格的國際大都市而共同努力。
  其次,遵循“公正協調”的原則,做好各項協調工作。
  建議按照“尊重主權,互補互利,統一規劃,協調建設,共同發展”的原則,做好經常性協商、協調和協作,必要時,成立協調機構,可考慮由省在廣州或珠江三角洲地區設立精簡的派出機構“專員公署”,由省委副書記或副省長出任領導,代表省委、省政府而高于副省級“待遇”的市,主持做好各市之間的協調工作。平時可由各市指派有關領導和干部組成協調小組,在專員公署的領導下進行各項協調。這從行政區劃的管理體制上看,設置“專員公署”統管地區內大小城市,比“市管市”或市“代管”市有利。
中國方域(行政區劃與地名)太原14~17K91中國地理吳永銘19991999吳永銘:510275,廣州市中山大學城市與資源規劃系教授,研究生導師 作者:中國方域(行政區劃與地名)太原14~17K91中國地理吳永銘19991999
2013-09-10 21:35

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