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建立中國特色的存款保險制度  ——中國人民銀行副行長蘇寧接受《中國金融家》雜志獨家專訪
建立中國特色的存款保險制度  ——中國人民銀行副行長蘇寧接受《中國金融家》雜志獨家專訪
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  一項旨在保障存款人利益的舉措——存款保險制度,在經過長時間的研究和論證后,前期的準備工作已經在緊張地部署中,其出臺步驟也日趨明朗化。
  對于這一消息,業內人士并無太多意外,一切似乎已在意料之中,甚至有幾許“千呼萬喚始出來”之意。
  其實,早在2005年9月,中國人民銀行就在大連舉辦了“存款保險國際論壇”。國際存款保險協會以及美國、加拿大、日本等一批國家的存款保險機構和中央銀行的負責人參加了這次論壇。中國人民銀行行長周小川,副行長蘇寧也出席了此次會議。在那次會議上,與會專家一致認為,建立適合中國國情的存款保險制度有極其重要的現實意義。存款保險制度的建立,有利于保護存款人權益,提高公眾對銀行業的信心、規范金融機構退出機制、建立對金融機構的約束和激勵機制,能有效防范道德風險、推動金融體制改革、維護金融穩定。
  在今年初全國金融工作會議后,央行和銀監會會同有關部門正式成立了存款保險制度工作小組。十七大上,央行行長周小川明確表示,建立存款保險制度的相關工作已被提上議程,專門小組正在加緊進行相關準備工作。
  央行副行長蘇寧作為存款保險制度工作小組的主要負責人,先后在不同場合呼吁建立適合中國國情的存款保險制度,加強金融機構的風險防范能力,改善金融生態環境。本期《中國金融家》雜志特別策劃了存款保險相關專題,并對該專題小組負責人蘇寧進行了獨家專訪,力爭以廣泛的國際視野和深度的國情把握,向大家呈現一個全方位的中國存款保險制度。
  《中國金融家》:近兩年,央行和銀監會等有關部門領導先后多次在不同場合提出要加快存款保險制度的出臺,在十七大上,中國人民銀行行長周小川更是明確提出了要加快建立存款保險制度,請問,據您所知,目前有關制度的出臺準備工作進展如何?
  蘇寧:中國政府高度重視投資者利益保護問題。1993年12月,《國務院關于金融體制改革的決定》指出,要建立存款保險基金,保障社會公眾利益。1997年,全國金融工作會議提出要研究和籌建全國性中小金融機構的存款保險機構。此后,人民銀行一直進行存款保險制度的研究。但是,為應對緊迫的亞洲金融危機,以及處置國內金融領域積聚的大量不良資產,上世紀末建立存款保險制度的時機尚不成熟。因此,到目前為止,國家對市場退出金融機構的儲蓄存款仍然實行優先償付和全額收購政策,以維護社會穩定。
  亞洲金融危機后,中國政府開始系統地進行金融體制改革。除了對金融機構進行股份制改造、建立健全公司治理機制,以及加強監管外,還特別注重建立市場化的問題金融機構退出機制,強調在維護金融穩定的同時,注重防范道德風險。目前,證券投資者保護基金和保險保障基金已先后建立。
  2004年以來,隨著金融體制改革步伐的加快,存款保險制度建設的推進工作也明顯加快,工作重心也從理論研究、模式比較轉向制度設計階段。2005年4月和2007年4月,人民銀行先后對中國存款類金融機構的存款賬戶結構進行了兩次抽樣調查,為存款保險制度設計提供了必要依據。
  人民銀行和銀監會于今年初會同發改委、財政部、中編辦和國務院法制辦成立了專題小組,具體負責存款保險制度實施方案的設計和《存款保險條例》的起草,目前各項工作正在按計劃有序進行。
  《中國金融家》:眾所周知,存款保險制度作為金融安全網的有機組成部分,對于保護存款人利益,提高公眾對銀行體系的信心,維護金融穩定有著十分重要的作用。對于我國存款保險制度的出臺,有人說時機已經成熟,應該建立顯性的存款保險制度以取代目前的隱性存款保險制度,請問您對此怎么看?您認為目前時機成熟嗎?
  蘇寧:國際經驗表明,選擇經濟上升周期及金融體系相對穩定時期建立存款保險制度的成本最低,也更有利于存款保險制度有效發揮作用。目前,中國建立存款保險制度的內部條件和外部環境已基本成熟。主要表現為:一是近年來我國宏觀經濟保持快速健康發展,金融體系運行平穩,為存款保險制度的建立提供了有利的宏觀環境。二是包括國有商業銀行、農村信用社在內的銀行業改革逐步深化,歷史包袱得以清理,為建立存款保險制度打下了良好的微觀基礎。三是金融法制體系逐步完善,《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《担保法》、《破產法》等一系列法律法規為存款保險制度的建立和運行提供了相關法律保障。四是中國銀行業會計準則不斷改進并與國際接軌,銀行機構的會計處理得到規范,會計報告趨于真實,信息披露質量和透明度提高。五是監管制度和監管手段日趨完善,推動了商業銀行充實資本,完善治理結構,加強風險管理,為存款保險制度的有效運作提供了堅實保障。因此,中國建立存款保險制度不僅勢在必行,而且已經具備了基本條件。
  《中國金融家》:您認為目前推出存款保險制度存在著哪些障礙?是否存在一些體制或者觀念轉換上的困難?
  蘇寧:經過十多年的理論研究及論證,目前中國的金融界及政府相關部門已就加快建立存款保險制度達成了高度一致的共識。但對于一種新的制度安排,特別是從國家隱性全額担保轉換到顯性的限額存款保險制度,在實施過程中仍然會有許多問題需要認真研究解決。在這個轉換過程中,我們既要借鑒國際經驗,也要充分考慮中國國情,并把兩者有機結合起來。 
  目前,在我國推行存款保險制度主要面臨三大難點,“認識不足”是我們面臨的首要難點。周小川行長曾指出,我國建立存款保險制度面臨的最大障礙是對這個制度的理解和認識有待深化。
  “缺乏經驗”是我們面臨的又一大難題。當前在我國推進存款保險制度事實上還缺乏管理經驗和組織經驗,人力資源培養和選拔等問題還需要進一步研究,有關部門之間的合作和信息交流渠道尚未確立,公民金融安全和存款保險意識還有待加強。
  如何凸顯“中國特色”是我們面臨的第三大難題。存款保險可能帶來道德風險問題、逆向選擇問題以及代理問題等新問題。對此,我們應在借鑒國際存款保險業良好實踐經驗的基礎上,充分考慮我國現階段的國情,“量身定做”一套最適合中國國情的方案。
  《中國金融家》:談到中國國情,您認為目前中國哪些國情對建立存款保險制度會有影響?
  蘇寧:雖然中國經濟增長較快,經濟總量不低,但總體而言還是一個發展中國家。中國居民家庭金融財產有限,養老保險、社會醫療保障覆蓋面不廣,相當一部分教育費用還需要家庭承担。另一方面,在經濟高速增長的同時,居民收入迅速提高,加上高儲蓄的傳統,投資渠道不多,居民金融資產主要集中在存款上。近幾年,中國儲蓄率一直保持在40%以上,儲蓄總額年增長率在15%以上。因此,在中國存款保險制度設計時要設定一個相對合理的限額,初期對存款人給予較高的償付標準,保證大部分居民具有保障性質存款的安全。隨著經濟的快速發展,這個標準可視情況予以適當調整。
  中國目前仍處于轉軌時期,一些市場經濟的法律制度環境還在不斷建立和完善過程中。從上世紀80年代開始,中國進行了社會主義市場經濟體制改革。與其他一些轉型國家不同,中國經濟改革采取了漸進的做法。目前,中國銀行業改革正在進一步深化,但經濟轉型的長期性決定了不能等金融體制改革都完成后再建立存款保險制度。國際經驗表明,在銀行系統或大多數銀行已經完成重組,其償債能力和盈利能力達到穩定后,更有助于存款保險制度發揮其作用。目前,中國這些條件已經基本具備,但存款金融機構要消化的歷史包袱較重,盈利水平還不高。因此,中國建立存款保險制度需要有一個過渡期。當務之急是盡快建立一個機制,將隱性的存款保險制度轉為顯性,加強對存款機構的市場約束,逐步減少國家的金融機構市場退出成本。為避免對銀行業經營業績影響過大,存款保險制度建立初期,存款保險基金不可能根據賠付需要收取大量保費,在很大程度上需要依靠中央銀行或中央財政的支持。
  自上世紀90年代中期以來,中國已有數百家中小金融機構退出市場,這些機構退出市場主要依賴于政府處置,特別是依賴于中央銀行的再貸款,極易產生道德風險。目前,中國迫切需要建立存款保險制度,并與中央銀行的最后貸款人、銀監會的審慎監管一起,構建完整的金融安全網。同時,通過建立存款保險機構與有關部門之間的合作和信息交流渠道,明確信息共享的內容和程序,更有效地防范道德風險。
  最后,四大國有商業銀行在中國金融領域占據主導地位。由于歷史原因,中國融資結構以間接融資為主,存款類金融機構資產占全部商業性金融機構資產總額的絕對比重。目前,國有商業銀行改革正在全面進行當中,這些機構倒閉的概率可以說很小,其參加存款保險的積極性自然不會很高。相比而言,眾多中小型存款金融機構風險則要高一些,也是未來存款保險機構賠付的主要對象。由于四大國有商業銀行的特殊地位,如果沒有他們的參加,中國的存款保險制度是難以真正建立的。因此,為避免道德風險和逆向選擇,中國必須建立強制存款保險制度,但在制度建立時可以綜合考慮各方利益,如根據機構規模和風險大小,實行風險調整的差別費率等。
  《中國金融家》:據不完全統計,世界上有將近90多個國家已經建立了存款保險制度.請問有哪些可以借鑒的經驗?據您所知,有中國特色的存款保險制度的理論框架將會包括哪些方面的內容?
  蘇寧:目前,中國存款保險制度尚處于設計和論證過程中,沒有形成最終的結論,但從目前理論界及有關方面達成的初步共識看,基本的制度框架應包括:
  第一,存款保險機構的性質和職能。國際存款保險發展的一個最新趨勢是存款保險機構功能日益完善,即除了最基本的存款賠付功能外,許多國家還賦予其存款保險機構組織倒閉機構的清算職能及對投保機構必要的風險管理職能。為充分發揮我國存款保險機構的功能,可考慮將其設計成具有一定行政管理職能的事業單位,以增強存款保險機構的權威性,提高運作效率。存款保險機構負責存款保險基金的征收、賠付和運用,對投保金融機構繳納保費和損失情況進行檢查,并參加問題金融機構的撤銷、破產清算工作等。
  第二,實行強制性存款保險。所有存款類金融機構都必須參加存款保險計劃。包括境內國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、合作銀行、城市信用社、農村信用社和郵政儲蓄銀行等。因涉及母國與東道國制度安排協調,暫不包括上述機構在境外設立的分支機構以及外國銀行在境內設立的分支機構。
  第三,基金來源。存款保險基金主要來源于投保金融機構繳納的存款保險費。人民銀行可投入一定數量的初始資金。從投保金融機構清算財產中的受償所得也歸于存款保險基金。在開始建立后的一個過渡期間內,可以建立一個特殊的資金通道籌措資金。
  第四,限額賠付原則。存款保險有全額保險和限額保險,限額保險是指當金融機構倒閉時僅對存款人在一定金額內的存款給予賠償,限額的確定一般應遵循充分保護絕大多數中小存款人利益這一基本原則。央行公布的《2006年金融穩定報告》稱,存款在5萬元以下、10萬元以下、20萬元以下、50萬元以下的存款賬戶占比分別為96.18%、98.32%、99.32%、99.70%。這一調查結果將對保險制度建設中合理確定賠付限額提供重要的參考依據。
  第五,差別費率。實行與風險掛鉤的差別保險費率,對高風險機構實行高費率,低風險機構實行低費率,以利于形成正向激勵機制,起到輔助監管作用。為充分考慮大銀行的利益,在實行差別費率的初期,除考慮被保險機構的各項風險指標外,還應適當考慮其資產規模差異確定不同費率。投保機構的費率制度安排有單一費率和風險差別費率兩種。風險差別費率是根據機構的風險狀況確定費率,風險越大使用費率越高。
  第六,過渡期。為加快建立存款保險制度,有效防范道德風險,并充分考慮銀行業的保費承受能力,中國在建立存款保險制度時擬考慮若干年的過渡期。在過渡期內,發布《存款保險條例》,建立存款保險基金,初步建立起存款保險制度的組織框架,積累相關經驗;深化金融體制改革,加快問題金融機構處置,夯實金融業發展基礎;對存款人進行風險教育,公布取消國家隱性担保的時間表。在條件成熟時設立完全獨立的存款保險公司。
  《中國金融家》:您如何看待存款保險制度出臺的意義?對于我國金融穩定、銀行機構、保險公司和普通儲戶而言,分別有哪些直接影響?
  蘇寧:長期以來,中國實行國家隱性存款担保政策,對保護居民存款利益、維護社會穩定發揮了重要作用。但隨著市場經濟的發展,其弊端日趨明顯,特別是容易誘發道德風險,必須轉為顯性的存款保險制度。首先,建立存款保險制度是深化中國金融體制改革的重要組成部分,可以促進銀行業改革,并解決不同金融機構之間事實上不平等競爭的狀態,形成更加合理的存款金融機構體系。其次,設計良好的存款保險制度可以增強債權人和大額存款人對金融機構的風險識別和市場約束,有效防范道德風險。第三,建立存款保險制度,可以有效保護廣大中小存款人的利益。第四,建立存款保險制度可以提高公眾信心、防范存款擠提事件和系統性金融危機,維護金融穩定。最后,建立存款保險制度是規范中國金融機構市場退出機制的需要。

中國金融家京16~19F62金融與保險劉蕾20082008
作者:中國金融家京16~19F62金融與保險劉蕾20082008
2013-09-10 21:35

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