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建立中國特色的戰略環評制度
建立中國特色的戰略環評制度
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  戰略環境影響評價是環境影響評價在政策、計劃、規劃層面的應用。開展戰略環評,是確保環境因素在決策過程中得到充分考慮的重要手段,是在宏觀決策層面協調發展與環境問題的有效機制,更是可持續發展戰略從概念落實到實踐的重要橋梁。
  戰略環評在我國的發展
  《環評法》實施以來,我國的戰略環評取得了很大進展,主要體現在以下三個方面。(1)制度建設方面。國家環保總局配套出臺了一系列法規和部門規章,并匯聚環境、資源、經濟、社會等領域的院士和學者組建了戰略環評專家咨詢委員會,上海、河北、內蒙古、江蘇等21個省(區)、市以地方法規、政府文件等形式陸續發布了開展戰略環評的有關規定。(2)實踐進展方面。國家環保總局啟動了典型行政區、重要行業規劃和重要專項規劃等三種類型的戰略環評試點,各地也對戰略環評工作進行了積極探索。(3)基礎能力建設方面。國家環保總局制定了《規劃環境影響評價技術導則(試行)》等一系列技術規范,先后公布了四批共317個規劃環評推薦單位。通過戰略環評試點和各地的實踐,環評管理隊伍、評估和評價隊伍對適合中國國情的戰略環評理論和技術方法也進行了很多探索,取得了重要經驗。
  但是我們也必須認識到,我國戰略環評仍處于探索階段,還有很多值得去開拓的領域和研究的問題。譬如當前我國《環評法》只要求“一地三域”綜合規劃和十個專項規劃開展環境影響評價,而沒有將國民經濟和社會發展規劃以及政策納入環評的范圍,各部門之間還存在信息壁壘,公眾參與的程度較低等。
  推進我國戰略環評的建議
  為促進我國戰略環評的開展,完善具有中國特色的戰略環評制度,特提出以下幾點建議。
  一、擴展戰略環評的評價范圍
  在我國綜合規劃中地位最高、作用最大的是“國民經濟和社會發展規劃”,其對環境的影響很大。此外,許多規劃會引發環境問題,主要是因為其依據的政策本身就忽略了對環境因素的考慮。因此,應將政策、國民經濟和社會發展規劃等納入到我國戰略環境影響評價法定的評價范圍中。開展政策、國民經濟和社會發展規劃等的戰略環評,能更好地落實科學發展觀,對實現經濟社會發展與環境保護“雙贏”、構建資源節約型和環境友好型社會具有重要的現實意義。
  二、充實戰略環評的內涵、目標和任務
  經濟發展過程中,不但要注重經濟發展速度,而且要注重經濟發展的質量和效益。目前,我國正處于工業化、城市化快速推進時期,調整經濟結構、轉變經濟增長方式、提高資源利用效率以及構建和諧社會都是當前我國社會經濟發展的主要目標和任務。因此,應把這些理念納入戰略環評的目標和任務之中,對評價指標體系進行拓展,除了要考慮環境質量、生態環境保護與修復方面的指標,還要注重考慮循環經濟、節能減排等方面的指標。
  三、在各級政府設立戰略環評咨詢委員會
  今年6月,國家環保總局戰略環評專家咨詢委員會正式成立。今后在省、市級政府也應設立與戰略環評相關的咨詢委員會,負責對同一級規劃環境影響評價文件進行技術審查,并對政策環境影響評價文件開展論證咨詢。與戰略環評相關的咨詢委員會由環境保護領域以及其他領域、部門的知名專家學者組成,是地位比較超脫的為政府提供咨詢意見的非政府性質的組織。對于政策環境影響評價,建議將咨詢前置,即在戰略決策上報審批前,環境影響評價文件就先遞交給相應的與戰略環評相關的咨詢委員會,由咨詢委員會給出書面的審查意見。這些意見不具有法律上的約束作用,具有技術咨詢意見的性質。
  四、推動“第三方”評價在戰略環評中的應用
  鼓勵“第三方”評價機制,有條件的情況下,通過招標等形式委托第三方技術咨詢機構開展戰略環評;在地方相關戰略環評法規或實施辦法中,可明確規定鼓勵開展“第三方”評價。“第三方”評價的重要意義就在于其相對的獨立性,評價機構獨立于政府規劃制訂部門和審批部門,以較為超脫的地位,客觀地進行環境影響評價活動。因此,在戰略環評中引入第三方技術服務機構,對于提高戰略環評總體質量、發揮環境影響評價制度的作用有著重要的意義。
  五、重視部門和專家的作用,完善公眾參與制度
  我國戰略環評應積極引導公民開展公眾參與,細化并完善公眾參與制度。首先,應健全信息公開制度,保障公民的知情權;其次,擴大公眾參與的范圍,除國家規定需要保密的情況,任何決策的戰略環評都應開展公眾參與;再次,在《環評法》相關配套法規或條例中詳細規定公眾參與戰略環評的階段、內容與方式,環評文件的獲取途徑,以及反饋意見的處理;最后,對未按法律要求在戰略環評過程中開展公眾參與的政府機關的法律責任,進行明確的規定。此外,戰略環評應重視相關部門和專家的參與,聽取不同部門、不同領域專家對環評文件的意見。
  六、建立戰略環評領導責任制
  我國應對戰略環評加強領導,統一協調,建立戰略環評領導責任制。在組織開展戰略環評過程中,部門和當地政府的主要領導應掛帥,協調各部門之間的關系,這樣有利于打破部門之間的溝通壁壘,確保戰略環評的順利推進。
  七、加大力度實現信息共享
  建議成立相關的協調機構,建立和加強部門間合作機制,共享各行業、部門的宏觀基礎數據,建立完善的基礎數據庫。同時建議環保總局開設專門的戰略環評數據庫網站,設立戰略環評案例庫,以便于環評人員研究和學習;并定期公布最新的戰略環評案例和技術方法研究進展等信息。
  八、加強戰略環評的培訓,促進人才和隊伍建設
  目前,我國一些決策者對戰略環評重要性的認識還不夠充分,從事戰略環評的專業人員不足,從業人員的專業水平還有待提高。因此,應加強政府領導和環評從業人員的戰略環評培訓工作,提高他們對戰略環評的認識,并以環評注冊工程師制度建設為契機,規范環境影響評價行為,提高環境影響評價專業技術人員的素質和業務水平,促進人才和隊伍建設。
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朱坦,南開大學戰略環境評價研究中心主任。
作者:綠葉京12~13N2生態環境與保護朱坦20082008
2013-09-10 21:35

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