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建立中國特色的社會保障制度
建立中國特色的社會保障制度
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  作為社會主義國家,中國從建國開始就非常關注社會保障問題,中華人民共和國第一部憲法第93條寫道:“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物資幫助的權利。國家舉辦社會保險,社會救濟和群眾衛生事業,并且逐步擴大這些設施,以保證勞動者享受這種權利。”但是,正如《世界人權宣言》所指出的那樣,一個國家社會保障制度是受到國家的組織和資源情況制約的。在中華人民共和國40多年的歷史中,實現憲法規定的社會保障的權利經歷了曲折的發展過程,還需經過艱苦努力。
      一、改革開放前中國的社會保障制度
  盡管有憲法規定,但是在1978年以前,人們一般認為社會保障是對一部分人的待遇而不是所有社會成員的權利。直到90年代初,中國的法律分類中還沒有“社會保障法”范疇,有關的法律和法規一般都歸在“勞動行政”的標題之下。1951年2月中央政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是中國社會保障制度的一個基礎法規,現在仍然有效。從這個法規和其他相關的條例和規定的內容,可以看出當時的社會保障制度有幾個特點:
  首先,社會保障的權利不被看作是普遍人權。憲法沒有寫“每個人”都有這種權利,而是說“勞動者”享有這種權利。換句話說,提供社會保障是政府的責任,但不是對所有公民的責任,而只是對被當時的政策和法律包括在內的那些公民的責任。
  其次,上述社會保障制度受經濟發展水平制約。按照當時的立法意圖,社會保障范圍要隨著經濟的發展而逐步擴大。但是50年代后期以后,中國開始了頻繁的政治運動,社會經濟發展緩慢。特別是“文化大革命”開始后,社會正常的生產秩序和法律秩序被破壞,經濟停滯。到70年代中期,國民經濟到了崩潰的邊緣,僅從當時社會財富匱乏這一點來看,社會保障制度范圍的擴大就已經成為不可能了。
  第三,中國當時的社會保障制度以蘇聯為模式,不包括失業保險。傳統觀念認為,失業是資本主義制度的產物,社會主義中國不應該存在失業問題,因此,失業保險是排除在外的。
  第四,社會保障的財政來源單純依賴國家。由于社會保障更多地被看作“福利”而非權利,所以權利享有者并沒有相應的義務。社會保障支出被看成國家對國民收入的再分配,對于享受社會保障的權利的人,社會保障的費用被看作是“工資的延長”,他們自己沒有資源投入。由于沒有相應的責任,很容易使享受權利的人濫用權利。
      二、80年代以來社會保障制度的建設
  改革開放逐漸改變了人們對于社會保障的認識。20年來,建立社會保障制度成為中國法制建設和法律改革的重要內容。這是中國政治與社會制度的重要進步。進步的推動力一方面是國內經濟的迅速發展,另一方面是世界各國社會保障制度信息的傳入和國際人權標準的促進。1991年中國政府以人權白皮書的形式正式向世界宣告中國政府對于普遍人權的尊重,此后中國國內的法律改革和人權保護制度的建設正在向國際人權標準接近。在中國簽署的國際人權公約中,《消除對婦女一切形式歧視公約》和《兒童權利公約》具有明確的社會保障權利的條款。中國對于這些條款給予充分的重視,并且在國內立法中加以保障。例如,1992年頒布的《中華人民共和國婦女權益保障法》,規定婦女同男子一樣享有同樣的社會福利的權利,婦女在產假和哺乳期享有法律規定的社會保障權利。1991年9月4日,《中華人民共和國未成年人保護法》頒布并且實施,這部法律對于未成年人享有的社會保障的權利也作了詳細的規定。1990年12月頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》,規定了對于殘疾人的社會保障。特別是1997年和1998年中國簽署加入了聯合國《經濟、社會與文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》。努力建設與國際人權公約相一致的國內法律體系,是中國正在進行的一項重要工作。
      三、建立具有中國特色的社會保障制度——機遇與挑戰
  盡管取得了很大成就,但是中國的社會保障制度距理想仍然相差甚遠,而且困難重重。如果說公民和政治權利的保護機制需要通過政治和法律體制改革來保障的話,社會保障權利則既與政治與法律改革相關,又需要一定的經濟基礎。在這方面,中國人民正面臨著前所未有的機遇,也面臨著嚴峻的挑戰。機遇就是中國近年來的經濟發展、法律制度的逐步健全,國內立法向國際人權標準的接近。經濟的迅速發展會為社會保障制度提供更多的資源,法律制度的完善也將為社會保障制度提供更大的支持。
  然而,社會保障權利的實現仍然面臨著重重困難。首先,社會保障的權利是與一個國家的經濟能力緊密聯系的,中國是人口大國,生產力水平比較低,雖然近年來發展較快,但與發達國家相比,仍然有很大差距。據世界銀行1995年的統計,在世界192個國家和地區財富排名表中,中國居倒數第31位。在國內,東部沿海地區和中西部經濟發展差距也很大,到1995年底,全國貧困人口仍然有7000萬,占農村人口總數的8.2%。對于這些人口來說,首當其沖的不是社會保障的權利,而是生存和發展的權利。
  其次,中國正處在深刻的社會變革的過程中。從農業社會向工業化社會的轉變與從計劃經濟向市場經濟的轉變同時進行,中國所遇到的問題是綜合的、復雜的。整體的資源豐富和人均資源的匱乏之間的矛盾,經濟全球化規則和標準與勞動者素質相對低下之間的矛盾,都使得中國的社會保障制度時時處在兩難的選擇之中。
  第三,我國人口的70%以上仍然生活在農村,社會結構在一定程度上仍然是二元體制,即城市是一種體制,農村是另外一種體制。社會財富的分配和再分配不完全是貨幣形式,其標準也很復雜。這使得社會政治和經濟制度的變革成為社會保障制度的前提條件。中國將很快進入老齡化社會。西方國家進入老齡化社會的過程是100年左右,在中國,這個過程縮小到20年。這就加劇了社會保障的難度。
  由于上述背景,中國社會保障制度的建立和完善可以借鑒所有國家有益的經驗,但是,沒有一個現成的模式可供中國采用。創造“具有中國特色的社會保障制度”是惟一的選擇。
  
  
  
科學時報京⑦C41社會保障制度信春鷹19991999中國社會科學院法學所 信春鷹 作者:科學時報京⑦C41社會保障制度信春鷹19991999
2013-09-10 21:35

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