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建立中國特色的社會保障預算
建立中國特色的社會保障預算
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  自80年代以來,隨著經濟體制改革的逐步深入,我國對傳統的社會保障制度進行了一系列的改革。社會保障預算是國家在維護社會穩定,保障公民生活,實施扶貧救助及各項社會保障基金投資運營活動中的收支計劃。逐步嘗試建立適合中國國情的社會保障預算不僅直接關系著社會保障基金的規范管理,而且關系到體制改革和經濟發展。
  一、建立社會保障預算的必要性
  (一)建立社會保障預算是強化財政職能和宏觀經濟調控的需要。在新的市場經濟條件下,要求政府將財政的職能轉變到社會管理和公共服務方面來,社會保障就是政府作為社會管理者最主要的一項職責,它是依法參與國民收入再分配的一種分配制度。由于國家財政的職能是通過再分配進行調節,因此,建立起社會保障預算,將大量的社會保障資金盡可能規范地管理起來,是使財政通過再分配達到滿足社會公共福利需要的基本保證。我國財政支出中有明確記載的社會保障支出,無論從絕對量還是相對量上說,與發達國家相比,都是不多的。社會保障收支盡管納入了政府的經常性預算,一般性稅收收入安排的社會保障性支出在政府公共預算中卻沒有單獨編列和反映,如社會福利、社會救濟、優撫安置等方面的預算資金以及行政事業單位離退休經費、公費醫療經費等,仍與政府公共支出混在一起。如果把存在行政、事業單位支出中的福利因素剝離出來,再把企業和單位支付的那一部分福利費用明確化,并對用于社會保障全部的支出進行加總,我國社會保障支出的規模就已不小。政府把這些支出列入預算,統一管理。其好處是:一方面,能為理順我國的社會保障制度提供基礎,強化財政預算;另一方面,加強了這類支出的宏觀管理。
  (二)建立社會保障預算是深化國企改革、經濟改革的迫切需要。經濟改革已經深刻地觸及社會保障問題,社會保障制度受到各方面改革的影響,并成為有關改革的制約因素。首先,國有企業制度的改革使得提供社會保障的任務主要落到了企業頭上。國有企業獲得了相對獨立的商品生產者地位以后,不僅大量的社會保障支出要用企業自己的收入去做安排,使得企業都背上了很重的社會負担,而且,由于企業的各方面條件懸殊甚大,企業之間的社會保障支出負担也畸輕畸重。其次,企業制度和就業制度的改革都將目標指向了“鐵飯碗”制度,當前大量失業的社會保障問題以極尖銳的形式擺到政府面前。再次,改革以來出現了大量的集體和個體企業,農村的勞動集體也已分解為一家一戶的生產單位。這些單位的群眾本來就是只享受不多的一點社會保障,現更趨減少。面對種種觸及的社會保障問題,都對我國的社會保障制度提出了嚴峻的挑戰。建立一個社會化的社會保障預算體系,是完善社會保障制度的必要條件。
  (三)建立社會保障預算是解決我國現行社會保障基金在籌集、管理、使用三個環節上存在問題的根本途徑。首先,社會保障基金籌集不規范,缺乏法律依據。在具體的籌集過程中,有的單位和個人不參加社會保障,有的雖參加了社會保障基本統籌,卻不按規定繳納基金,再加上征收力量不足,手段軟化,統籌資金拖欠比較突出,不交或少交統籌金的現象也較普遍。其次,社會保障基金管理混亂,缺乏強有力的協調監督機制。雖然中央明確社會保障歸勞動和社會保障部管理,但現行社會保障基金仍是政出多門,多頭管理,各部門自行制定征收標準和支付辦法,象征性地搞一下內部監督,無任何外部約束機制,甚至有些地方政府和行業領導把基金當作“小金庫”來看待,隨便挪用,大大減低了社會保障基金的效力。最后,社會保障基金在開支上存在著漏洞,現行社會保障管理機構可按比例從統籌金中提取行政管理費,造成了管理費用提取和開支過大,而真正用于社會保障支出的相應減少。以上問題說明,現行的社會保障基金籌集、管理、使用已不適應當前的形勢,客觀上要求有一種更規范的形式——社會保障預算進行收支管理。
  二、建立社會保障預算的基本方向和思路
  隨著社會主義市場經濟的發展,由于社會保障資金來源的多渠道,加之社會保障支出的剛性增長,為了確保社會保障支出的需要,我們可以在目前由經常性預算和建設性預算組成的復式預算基礎上,增加一項社會保障預算,將社會保障的收支全部納入社會保障預算,統一管理。
  (一)編制社會保障預算的原則。編制社會保障預算,實行特別預算管理,首先在財政部門編制社會保障預算中應制定所遵循的原則。(1)預算化原則。即建立各級社會保障預算要全面完整地反映整個收支情況,社會保障資金不分稅收、經費和基金應全部納入統一的社會保障預算范圍,并對其作出相應的支出計劃,在實際操作中必須嚴格按預算的收支執行。(2)法制化原則。社會保障基金的籌集、運營、編制都要有法可依。國家預算的制訂過程就是立法過程。社會保障預算制訂后,經過權力機構審查批準就具有法律效力,不能任意修改通過的預算。(3)獨立性原則。在編制預算時,把各種社會保障基金收支及結余單獨編列預算,一般性稅收收入安排的社會保障支出也應在社會保障預算中單獨編列和反映。(4)專用性原則。社會保障基金有專門用途,它同財政資金有著本質的區別,其資金的使用不能混同于一般的財政資金,必須實行專款專用,在編制預算時,要嚴格按照其支出范圍編制,防止被挪用和浪費現象的發生。
  (二)社會保障預算的收入來源和支出方向。從社會保障的發展和實踐來分析,可把其內容分為不同的層次,每個層次的目標不同,保障對象不同,資金來源也就不同。
  第一個層次:社會保險。這是社會保障的基本組成部分,覆蓋的對象是社會全體勞動者。當勞動者在年老、失業、疾病、傷殘以后,能通過社會保險制度獲得一定的收入補償,以保證基本的生活需要。其資金來源一般采取個人和單位共同負担的辦法。
  第二個層次:社會救濟、社會福利、優撫安置。社會救濟主要包括兩部分:一是對遭受自然災害、生活發生嚴重困難的災民進行救助;二是國家對無生活來源,失去工作能力的人以及收入在最低生活標準以下的個人和家庭的無償救助,這種救助只能是以最低生活需要為目標。社會福利這里指由民政部門主管的社會福利事業和社區服務,主要是對孤、老、殘、幼等有特殊困難的社會成員實行生活保障。優撫的對象是為革命事業和保衛國家安全作出犧牲和貢獻,包括現役軍人、復員軍人、軍烈屬等11類人;安置保障的對象是退休義務兵、職業志愿兵、軍隊離退休干部等。以上社會保障工作由民政部門統一組織和實施,所需保障資金由國家財政和地方財政共同負担。
  第三個層次:其他社會保障和福利,指國家或國有單位免費或低價為居民或職工提供的一些服務,如義務教育、住房補貼、物價補貼及對困難人員發放實物、各種生活補助等,它的資金來源也是直接或間接地由國家財政負担。
  社會保障預算可設置如下收支科目。
  〔收入科目〕1.稅收收入,下分:社會保險稅、一般稅收收入、社會保障基金利息收入、投資收入等二級科目;2.基金收入,下分:老年福利基金、教育福利基金、公益事業福利基金、醫療保健福利基金、殘疾人福利基金、住房公積金等二級科目;3.債券收入,下分:社會福利債券、特大自然災害救濟債券等二級科目;4.其他收入,下分:上年滾存結余、彌補赤字收入、國內外捐贈收入等二級科目。
  〔支出科目〕1.社會保險支出,下分:養老保險支出、失業保險支出、醫療保險支出等二級科目;2.社會救濟支出,下分:貧困救濟支出、低收入家庭補助支出等二級科目;3.社會福利支出,下可按基金收入的二級科目對應設置各項福利支出二級科目;4.軍人優撫安置支出;5.其他社會保障補助支出。
  (三)社會保障預算同國家預算的關系。隨著社會保障制度改革的不斷深化,各項社會保障基金的收支、結余規模迅速增加,建立社會保障預算,可使社會保障的各項收支活動能得到真實反映和統一管理;而社會保障預算建立后,也會涉及到其他的預算收支關系。如開征社會保險稅后,企業繳納的社會保險稅將進入成本費用,無疑會間接地影響到政府的所得稅;從支出上看,行政事業單位的社會保險金由政府公共預算支出,會使國家預算出現減收增支的雙重壓力。另外,國家預算的科目會有所調整。
  社會保障基金與預算內、外資金不同,不能與預算內、外資金調劑使用,不得用于彌補財政赤字,不得從中提取任何費用。
  社會保障預算的建立,涉及到財政預算工作的方方面面,有些收支要做相應的調整和歸類,才能使各收支科目間互相配套和銜接。由于在編制社會保障預算的初期,各項收支科目不是十分規范,但隨著經濟體制改革的發展,社會保障預算一定會更加完善、更加科學。
《上海會計》F61財政與稅務孫麗霞20012001 作者:《上海會計》F61財政與稅務孫麗霞20012001
2013-09-10 21:35

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