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建立具有中國特色的社會保障制度
建立具有中國特色的社會保障制度
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  社會保障制度是維護社會安定、關系廣大人民群眾切身利益的一項經濟社會制度。加快建立社會保障制度是當前改革的重點之一。
      一、社會保障制度的重要作用和地位
  我國社會保障制度是在戰爭年代供給制基礎上建立起來的。多年來,計劃、財政、工會、勞動、人事、民政、衛生等部門和保險公司,為建立健全我國的社會保障制度做了大量工作,基本保證了社會穩定和經濟發展對社會保障提出的要求。但這種依據計劃經濟體制建立的社會保障制度已不適應社會主義市場經濟發展的要求,必須進行改革。
  黨的十一屆三中全會以來,有關部門認真調查研究,總結經驗,根據本部門多年工作的實踐,提出了很多好的改革建議,有些已被中央采納。目前全國城鎮企業職工養老保險制度改革試點工作按國務院的部署,已在全國全面展開;醫療制度改革正在九江、鎮江試點;失業保險、工傷保險、生育保險,以及社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和商業保險等社會保障各個項目的改革都在不同程度、不同層次上展開。
  社會保障制度是一個國家經濟社會制度中不可缺少的重要組成部分。每個人在其一生中都會面臨生、老、病、死、傷、殘、失業等風險。而這些風險僅靠個人和家庭力量是難以抗拒和承担的。所以客觀上要求建立起在個人責任基礎上的社會互濟保障制度。不同社會制度的國家,盡管建立和完善社會保障制度的目的和方式不同,但都把社會保障作為發展經濟、維護社會安定的一項基本的社會制度。
  社會保障制度改革是深化國有企業改革的重要配套改革。現在國有企業轉換經營機制所遇到的諸多矛盾和困難難以解決,社會保障制度不健全是一個重要的因素。新型的社會保障制度不建立健全,企業辦社會問題就難以根除,企業的經營機制也不能根本轉換。
  社會保障制度是社會的“穩定器”,同時也是經濟的“穩定器”。它通過調整企業的負担比例,靈活運用社會保障基金,可以在經濟“過熱”時促進經濟“降溫”,在經濟滑坡時促進經濟增長。積累下來的社會保障基金是國家經濟建設的重要資金來源,合理把握基金投向,有利于按照國家產業政策調整產業結構。良好的社會保障制度促進勞動生產率的提高,又是經濟發展的“激勵器”。
  社會保障制度是一種分配制度,是社會不同群體收入分配的“調節器”,合理的社會保障制度有助于實現從一部分人先富而最終達到共同富裕。
      二、社會保障制度的建立要立足于國情
  我們要建立的新型社會保障制度應該具有鮮明的中國特色。建立過程中,要借鑒國外的經驗,但更重要的是立足于本國國情。我國最基本的國情就是還處在社會主義初級階段,大力發展生產力是第一位的事,一切工作都要以此為出發點和落腳點。
  ⒈堅持從實際出發。我國是一個人口大國,到下一世紀30年代人口最高峰期可能要達到16億,而且將比較快地進入老齡化社會。據預測,到2030年,退休人員將達到高峰期,屆時退休人員將相當于在職人員的40%以上(1992年為17.6%),養老費用將相當于在職職工工資總額的44%(1992年全國平均支出費率為17.6%),遠遠超過了國際普遍認為的20%至25%的警戒線。我國生產力發展水平還比較低,在世界上屬于低收入國家,目前農村人口占74%。我國各地區的發展很不平衡。東南沿海和中西部內陸地區之間的差距相當大,近幾年在有的省份之間還有進一步拉大的趨勢。從這些特點出發,我們在建立社會保障制度的時候,既要考慮規范化和政策的統一性,又必須考慮政策的靈活性、適應性,切不可不顧具體情況,盲目地“一刀切”。要既照顧到眼前,又考慮到長遠。現在不搞預籌積累,將喪失機遇。
  ⒉社會保障水平要適應生產力發展的水平。我們建立新的社會保障制度的根本目的是發展生產力。過低的保障水平會損害勞動者的積極性,這不是社會主義。無所不包的“大福利”搞不下去,高福利更不能搞。改革的目標是建立新型的社會保障制度,保障水平則是由生產力發展的水平決定的。比如,目前就沒有能力把農民都納入到社會保險中來。即使是對城市職工,國家法定的社會保險水平也不能過高,更進一步的保障需要根據每個企業、每個人的情況,由商業性保險去補充。
  從國內外的經驗教訓來看,西方國家實行的高福利和平均主義引發了許多社會問題和政治問題,“普遍福利”政策現在已難以為繼。據統計,1960到1990年,世界經合組織(OECD)成員國社會保障開支占國內生產總值的比重從7%上升到15.4%;醫療保健開支從3.9%上升到7. 8%;政府公共開支的增量中,有25%左右用于支付養老金。社會保障費用負担過重,形成龐大的預算赤字。現在西方國家的一些經濟學家也認識到,社會保障福利化的趨向,不僅不能提高勞動生產率,而且滋長了社會惰性,養了懶人。“福利國家”使再分配的份額越來越高,必然導致勞動生產率的下降,使社會保障的經濟源頭逐漸枯竭。
  ⒊必須堅持權利與義務相統一。目前,我國的社會保障費用國家和企業包攬過多,個人支付很少,國家和企業已不堪重負,也使勞動者缺乏自我保障的意識和責任。1993年全國社會保障福利費支出1858.9億元,住房支出1300多億元,兩項合計占職工工資總額的67.8%,占國民生產總值的10%。其中職工個人負担比例很小,比如工資支出中,養老只占2%,住房只占6%,個人的權利與義務明顯不對應。建立新體制,應減少目前國家代個人承担的風險和支出。
  ⒋必須堅持效率和公平相結合。衡量新的社會保障制度是否更具生命力,更具優越性,只有一個標準,這就是生產力標準。效率是公平的基礎,任何損害效率的行為終將損害公平。同樣,損害公正、合理和公平,也終將損害效率。公平與效率不是截然對立的。政策對了,制度對了,公平與效率可以同時得到保證。比如,對基礎教育實行義務教育,人人有份,機會均等,是公平。同時每個人都受教育,提高了國民素質,進而也就提高了效率。不能把公平狹義地理解為數量上的完全相等。公平是權利的平等,是法律面前的平等,是機會的平等。按勞分配也是公平。分配的公正、合理、公平,可以激勵勞動者,提高效率,進而達到更高水平的公平。
      三、社會保障制度改革的目標和原則
  按照十四屆三中全會的《決定》,我國社會保障制度改革的目標是:到本世紀末,基本建立起適應社會主義市場經濟體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相對應、管理和服務社會化的社會保障制度。
  實現上述目標,建立起符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度,必須堅持這樣幾項原則:一是社會保障的基本政策和制度要統一,并要逐步建立統一的社會保障管理機構。二是政府行政管理和保險基金營運管理分開,執行和監督機構分設。三是將目前各部門、各單位分散管理逐步轉為統一的社會化管理,將目前企業承担的社會保障事務性工作轉為社會化服務。四是社會保障應覆蓋社會全體成員,并實行屬地管理。五是在保障形式、標準等方面,城鄉之間要有所區別。六是在新制度建立過程中,要有過渡的措施,以保證社會安定。七是社會保障制度的各個項目均鼓勵社會、企業、機構、家庭、個人等一切社會力量出力興辦。八是積極探索家庭保障的有效形式,充分發揮家庭的保障作用。
      四、關于我國社會保障制度的基本框架
  十四屆三中全會《決定》指出,我國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。
  按資金籌集方式、保障目標分類,我國社會保障體系大致由三大塊構成,含13個項目。一塊是主要由國家財政支撐的保障項目,包括社會救濟、社會福利、優撫安置、社區服務四項;一塊是由國家法律強制實行的社會保險項目,包括養老、失業、醫療、工傷、生育保險和住房保障六項,這是社會保障體系的主體部分。還有一塊是遵循自愿原則,以盈利為目的的商業保險項目,包括個人投保、企業投保和互助性保險三項,這是社會保險的最主要的補充。
    ⒈關于國家財政支撐的社會保障項目
  在我國,社會救濟、優撫安置和社會福利主要是由國家財政支付資金,屬于國民收入再分配的范疇,體現國家對達不到基本生活水平的人群及特殊人群應盡的救助責任,體現公平的原則。
  社會救濟要更多地運用生產自救、以工代賑、科技扶貧等積極救助方式,發揚低收入者的自力更生精神。要實行救濟性扶貧與開發性扶貧相結合,提高國家救助基金的社會效益和長期效益。
  優撫工作的基本原則是全面貫徹“思想教育、扶持生產、群眾優撫、國家撫恤”的優撫方針,堅持走“國家、社會、群眾三結合”的道路。安置保障要逐步走向依靠法律手段保障,采取行政手段調控,通過經濟手段搞活的路子。
  社會福利工作要進一步改變由國家包辦的局面,探索政府資助、社團經辦、企事業單位入股合辦、法人承包等多種形式發展社會福利事業的路子,使福利事業單位逐步向民辦公助、法人管理的方向發展。
  社區服務起始階段也是由財政支持興辦的。發展目標是:在城市基本建立起與經濟發展水平相適應、社會共同參與、多種經濟成份并存,標準有別、服務質量較高、服務效益較好的社會福利服務網絡,逐步實現社區老有所養、幼有所托、孤有所撫、殘有所助、貧有所濟、難有所幫。應積極開展以家庭為主的社會互濟互助保障,把個人儲蓄性保障與家庭保障結合起來。
    ⒉關于由國家、單位、個人三方承担資金的社會保險項目
  目前我國社會保險包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。社會保險堅持“效率優先,兼顧公平”的原則,由國家立法,強制實施。當前改革的重點是企業養老、失業和醫療保險制度。
  目前我們試行的社會統籌和個人帳戶相結合的城鎮職工養老保險制度改革,是多年來養老保險制度改革的繼續和深化。改革的目標是:到本世紀末,基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求,適用城鎮各類企業職工和個體勞動者,資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系。基本養老保險應逐步做到對各類企業和勞動者統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用基金。改革主要有七個方面的內容。
  ⑴職工基本養老保險的范圍要從目前僅限于國有企業職工、部分集體企業職工逐步擴大到城鎮全體職工。城鎮個體工商戶本人、私營企業主、自由職業者也應參加政府統一組織的養老保險。
  ⑵職工基本養老保險費用由單位和個人共同負担(由于企業交納的保險在稅前列支,相當于國家承担了一部分)。隨著經濟發展,在理順分配關系,加快個人收入工資化、工資貨幣化進程基礎上,逐步提高個人繳費比例。具體繳納比例將根據經濟發展狀況進行調整,這也是政府宏觀調控的重要內容。
  ⑶合理確定保障水平、籌資水平和積累率。根據我國的實際情況,隨著經濟的發展、職工收入的增加和補充養老保險、個人儲蓄性保險的發展,基本養老金替代率(即養老金相當于工資水平的比例)在60%左右水平比較合適。
  ⑷參加基本養老保險的職工都要建立個人帳戶,實行社會統籌和個人帳戶相結合,這符合我國國情。社會統籌和個人帳戶具體如何結合,今年3 月國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中部署了兩個改革試點實施辦法,這里我就不詳細介紹了。
  ⑸為抵消通貨膨脹的影響,保證退休人員的基本生活,建立退休人員基本養老金的正常調整機制。
  ⑹建立職工基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險制度。職工基本養老保險由國家立法強制實施;補充養老保險由企業在國家政策指導下,根據自身經濟效益為本單位職工建立,主要體現不同單位的效益差別,企業可自主選擇保險機構;個人儲蓄性養老保險,由職工個人根據經濟能力和不同需求,自愿參加。
  ⑺提高養老保險管理服務的社會化程度。強化社會保險經辦機構的服務功能,逐步將企業發放養老金改為社會化發放,技術條件和基礎工作較好的地區,可以實行由銀行或者郵局直接發放。建立以社會化管理服務為主要形式的退休人員管理服務體系。增強社區服務功能,逐步實現離退休人員管理與原工作單位分離。目前,破產企業的離退休人員要先實現社會化管理服務。
  目前農民養老仍以家庭保障為主。有條件的地方,可以逐步發展農村養老保險。隨著農村經濟的發展,最終也要在農村普遍建立以自我保障為主與集體、國家扶持相結合的養老保險制度。
  失業保險改革的最終目標是:建立范圍覆蓋全部職工,費用三方合理負担,失業救濟與再就業緊密結合,國家立法強制實施的完善的失業保障制度。當前重點是配合建立現代企業制度,解決好企業失業職工生活保障問題。
  ⑴擴大失業保險的實施范圍。把目前僅限于國有企業的失業保險,擴大到城鎮國有、集體、股份制、私營企業職工和外商投資企業的中方職工。
  ⑵失業保險基金統一籌集和管理。失業保險基金按照以支定收、留有適當儲備的原則,統一標準,實行社會統籌。目前的方案是企業按照全部職工工資總額的0.6%至1%繳納失業保險費。因為每個職工都可能因個人原因或企業、社會原因遇到失業的風險,因此個人也應交納少量失業保險。
  ⑶調整失業保險基金的使用結構。基金的絕大部分應用于失業職工及其家庭。要加強基金使用的社會監督。
  ⑷切實做好失業救濟工作。對參加失業保險的職工,凡屬于非自愿性中斷就業,并在失業前累計工作時間滿一年的,進行失業登記后,都可按規定領取失業救濟金,享受失業保險待遇。失業救濟金的發放標準可適當提高。失業保險待遇的給付期限,按失業前工作時間的長短劃分不同檔次,但最長不超過24個月,以后轉入社會救濟。
  ⑸做好失業救濟和社會救濟的銜接。失業救濟期滿尚未再就業的職工,符合社會救濟條件的,由民政部門按照社會救濟的標準提供社會救濟。
  ⑹企業和社會都要開拓多種就業渠道,促進失業人員再就業。鼓勵利用社會力量發展就業培訓、職業介紹,用失業保險金有償扶持適應市場需要的生產企業生產自救。資金使用要注重經濟效益和社會效益,要接受社會監督。
  職工醫療制度改革的目標是,建立社會統籌醫療基金與個人醫療帳戶相結合的社會保險制度,并使之逐步覆蓋城鎮所有勞動者。醫療社會保險的范圍應是有限的,不能所有的疾病全包。有些醫療費用和健身、延壽費用,應投商業保險。
  九江、鎮江正在進行的醫療制度改革試點的主要內容是:醫療保險費用由國家、單位、個人共同負担。職工個人繳納的醫療保險費用(約占本人工資收入1%)和用人單位為職工繳納的醫療保險大部分(50 %以上)記入個人帳戶,其余作為社會統籌。醫療費用首先從個人帳戶中支付;不足時,個人負担小部分,社會統籌基金中支付大部分。兩市《試點意見》對加強醫療單位的制約和改善醫療服務,加強醫療保險基金的管理和監督都提出了改革措施。
  醫療制度改革十分復雜,它不僅涉及每個職工的切身利益,還涉及整個醫療衛生體制改革,除醫療保險基金的籌集和支付方式改革外,還包括解決醫院體制、醫療資源配置、醫療價格、醫院管理、建立對醫患雙方的制約機制以及醫療衛生部門如何適應社會主義市場經濟體制要求等問題。通過鎮江、九江兩個城市的試點,將進一步完善城鎮職工醫療保險制度改革方案,擴大醫療保險改革試點的范圍,逐步建立起符合我國國情的醫療保險和醫療衛生新制度。
  城鎮企業職工工傷保險制度改革的目標是,對所有城鎮企業及其全部從業人員實行統一的工傷保險制度。改革的主要內容是合理確定待遇標準,保障工傷、患職業病的職工及其家屬的基本生活,并對工傷者提供經濟補償。按照以支定收、留有適當儲備的原則,征收工傷保險費,形成社會統籌調劑的工傷保險基金,分散工傷風險;工傷評殘、待遇支付和人員管理工作逐步從企業轉向社會。工傷保險與事故預防、職業康復相結合。工傷保險費的征收根據行業事故風險和職業危害程度規定差別費率,同時對各個企業進行安全考績和年度費率浮動,運用經濟手段和行政監督手段搞好工傷預防。
  城鎮企業職工生育保險要改變目前覆蓋面窄、社會化程度低的狀況,使適用范圍擴大到城鎮企業全部從業人員。生育保險基金實行社會統籌,根據以支定收的原則,按照企業工資總額的一定比例提取。具體提取比例由當地政府確定,但最高不超過工資總額的1%。
  長期以來形成的城市住房福利化弊端很多,非改不可。1994年發布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》,全面闡述了我國城鎮住房制度改革的總體思路。房改的基本內容可以概括為“三改四建”。“三改”即改變計劃經濟體制下的福利性的舊體制,包括:改變住房建設投資由國家、單位統包的體制為國家、單位、個人三者合理負担的體制;改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會化、專業化運行的體制;改變住房實物福利分配的方式為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式。“四建”即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的住房制度,包括:建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系;建立住房公積金制度;發展住房金融和住房保險,建立政策性和商業性并存的住房信貸體系;建立規范化的房地產投入產出的良性循環機制,促進房地產業和相關產業的發展。
  就絕大多數城鄉居民而言,住房制度改革的方向是商品化、社會化。國家的住房保障并非覆蓋全體居民,只能顧及城鎮中低收入者。
    ⒊關于由單位、個人出資承担的商業保險項目改革
  商業保險以盈利為目的,遵循效率優先的原則。投保人有充分的自主權和選擇權。按投保對象分,商業保險包括個人投保、企業和單位投保、互助性保險三項。
  商業保險作為社會保險的最重要補充具有很大的發展潛力。它一方面可以滿足不同收入者對社會保障的不同需求;另一方面也可以通過分散投保分攤風險。有條件的單位為職工購買商業保險,既有利于增強企業的凝聚力,又有利于把一部分消費基金轉化為生產基金。
  大力發展商業保險,就要鼓勵競爭,打破壟斷,有計劃地發展一批規范化的保險公司,在養老、醫療、人身、人壽等人民生活的各個領域和經濟發展的方方面面,積極開設多種險種,適應不同層次收入人群的多方面保險需求。這方面可以大膽地借鑒發達國家的經驗。我們要利用外國商業保險公司尚未占領我國商業保險廣大市場的寶貴時機,大力振興民族商業保險事業。
      五、抓住機遇,積極穩妥地進行社會保障制度改革
  建立具有中國特色的社會保障制度涉及到方方面面,是一項巨大的社會系統工程,難度很大。但當前的機遇也是難得的,改革開放為完成這一歷史任務創造了良好的條件。
  我國經濟持續、快速、健康發展,為加快社會保障制度改革奠定了堅強的物質基礎。到今年6月,城鄉居民儲蓄余額已超過2.6萬億元,加上手持現金和其它有價證券等,個人金融資產已近4萬億元。 這很有利于推行個人繳費辦法。
  改革開放以來,非國有經濟迅速發展,個體、私營以及外商投資企業等非國有單位的勞動者增長較快。這部分勞動者的社會保障大部分還未納入到現行制度下,而且大多年輕,收入較高,經濟承受能力強,依靠國家和企業保障的觀念淡薄,完全可以直接進入新體制。
  目前社會保障制度改革的大氣候已經形成。黨中央、國務院對這項改革決心很大,廣大群眾對這項改革的承受能力大大增強,個人參與社會保障的觀念有了很大轉變,并且有了十幾年社會保障制度改革探索的實踐和經驗,所以加大改革的力度,加快改革的步伐是完全有條件的。
  ⒈加強領導,抓好試點。各級政府應把社會保障制度改革列入重要議事日程,加強研究,抓好試點工作。社會保障制度改革的重點是養老、醫療保險,難點是資金的積累,熱點是個人帳戶。在這些方面,各地要大膽試驗,在試點中創造出一些切實可行的有益經驗和做法來。要特別重視過渡措施,在實施“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”方面,探索出好的具體做法來。
  ⒉積極配合,加快改革。各有關部門應加強協調,密切合作,制定好試點工作的總體規劃和實施計劃,搞好改革試點和方案的落實,推動工作加快進展。在改革過程中,如果各部門囿于部門利益,扯皮推諉,互相制約,只會延誤時機,一事無成。要抓緊試點,盡快取得經驗,形成可操作的法規和實施辦法,在適當時間(如兩三年)內,將試點全面鋪開。再用兩三年,使新體制的基本框架逐步建立起來。
  ⒊健全法制。要按照十四屆三中全會《決定》的精神,在總結試點經驗的基礎上,加快立法,使社會保障制度的運作有法可依、有章可循。考慮到我國經濟發展不平衡的實際情況,社會保障制度改革的推進和立法既要體現方向、目標全國統一,又要留有余地,允許地方從實際情況出發,進行探索,逐步推進。
  ⒋加強社會保險基金的監督管理和保值增值。社會保險基金的收繳、支付及營運要規范化、制度化、安全、透明。社會保障管理機構主要是行使行政管理職能,管政策、管制度、管標準、管監督,不直接管理資金的收繳和營運。社會保障基金的營運由社會專門機構依法經辦,并建立社會監督機構進行監督。個人和企業所繳納的失業金、醫療和養老保險費是投保者的保命錢,管好、用好、保值增值是件大事。這些保險基金的所有權屬投保者,不是政府的,不是企業的,也不屬管理部門,誰也不能擅自挪用。社會保險基金要專款專用,不得用于彌補財政赤字。社會保險基金在保證支付的前提下,積累應投資于國家發行的債券。目前暫不直接投資修建項目,更不用于“炒股”等投資風險大的項目。管理的日常費用支出,最好由政府承担。
  ⒌要認真做好具體方案的測算工作。保險待遇具有剛性的特點。起始階段定得高了,難以為繼,又很難再降下來。定得低了,群眾不滿意,思想認識很難統一,貫徹不下去。因此必須慎之又慎。各地要按照中央的統一原則,結合本地的實際情況,對本地具體辦法中的各種數據進行認真周密的測算。既要考慮退休職工,又要考慮在職職工;既要顧及眼前,又要考慮長遠。試點方案要有階段目標,針對不同收入人群制定不同層次性的具體實施辦法。對相關因素和可能出現的問題,寧可多花費一些精力,也不要因為工作不細而發生不應有的疏漏。
  ⒍做好宣傳教育工作。幾十年來,我國社會保障由國家和企業包攬,采取福利分配的方式進入消費,“鐵飯碗”、“大鍋飯”,平均主義,一切靠國家、靠單位的思想相當普遍。再加上小農經濟思想影響深,法制觀念和保險意識不強,在改革社會保障制度時,必然會遇到觀念上、利益上、體制上等多方面的阻礙。對這一點要有清醒的認識和對策。為了配合這項改革,必須深入持久地開展宣傳工作,利用一切大眾傳播媒介,采取群眾喜聞樂見的形式,向廣大群眾宣傳這項改革的方針、政策、目標、方式。
  ⒎加強社會保障專門人才的培訓。社會保障工作是一項專業性很強的工作。目前干部隊伍的知識、觀念、能力都不能滿足盡快建立新型社會保障制度的需要。培訓社會保障的專門人才不僅是當務之急,也是搞好社會保障事業的治本之策。政府有關部門要設立專門的研究機構,大專院校要建立社會保障專業,還要注意挖掘專業師資力量,有計劃地培養專門人才,為社會保障事業的跨世紀發展儲備有生力量。 *
  
  
  
求是京2-9C41社會保障制度李鐵映19961996 作者:求是京2-9C41社會保障制度李鐵映19961996
2013-09-10 21:35

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