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建立分層次金融宏觀調控體系強化和完善中央銀行職能
建立分層次金融宏觀調控體系強化和完善中央銀行職能
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  弊端:央行分支機構職能地方化。
  對策:按經濟區域設置央行一級分行……
   一、建立和完善中央銀行分層次的宏觀調控體系
  中央銀行的體制對于充分發揮其職能作用,實現貨幣政策目標,有極其重要的作用。任何國家的中央銀行體制都是根據該國的經濟、政治體制而設立的。我國經濟體制、政治體制的統一性,要求貨幣政策在全國是統一的,因而中央銀行體制應實行一元式的總分行制。但我國地區經濟發展十分不平衡,各地已形成的以行政機關所在地為中心的經濟布局,決定了各級政府肩負有發展地方經濟的重任,使地方政府要想方設法利用金融手段發展經濟,從而給貨幣政策蒙上了地方色彩。如何做到貨幣政策在全國的統一性和在不同地區的區別對待就成了設計我國央行體制必須考慮的原則。因此,我國的中央銀行體制應該是按經濟區域設置的分層次的金融宏觀調控體系。
  實行金融宏觀調控分層次,把調控權集中于中央銀行,是強化央行系統調控能力,實現貨幣政策的需要。當各金融宏觀調控層次能運用一定的調控手段,對其微觀金融活動主體發生影響,并把貨幣政策意圖傳導到金融企業和金融市場,使微觀金融活動和宏觀金融目標有機結合起來,實現央行貨幣政策目標,這就需要把分散于各專業銀行的宏觀調控權集中到央行系統,同時在央行系統內實行分層次調控,使各調控層次擁有相應的獨立性和信息逐次收斂性,保證金融宏觀調控系統有效運行。
  我國現實經濟發展不平衡,自然資源等生產要素在地區分布上不平衡,各地區經濟的貨幣化程度及資金使用效率都存在極大差異。為充分發揮各地區的比較優勢,協調各地區經濟發展,做到宏觀調控有力,微觀充滿活力,也要求在央行系統內實行分層次調控,給予金融宏觀調控系統內各控制層因地制宜、靈活調控轄區內金融活動的權力和責任。
  由此可見,分層次的宏觀金融調控體系,實際上是把整個央行看成是一個完整的調控體系,調控決策權在總行,分支機構有相應的實施、調節、反饋、建議權。
  1984年中國人民銀行轉換成央行時,曾設想跨行政區域設置央行分支機構。但由于我國經濟、政治體制的現實原因,最后央行以省、市、縣層層設置分支機構近2500個,從業人員達17萬人。這種體制最大的弊端是央行分支機構職能地方化,使整個央行系統無法抵制信貸擴張的壓力,同時在宏觀調控緊縮時,資金需求無法通過區域調整,易形成“一刀切”。1994年針對這種狀況,為了穩定貨幣,加強宏觀調控,把貨幣發行權、基準利率調節權、中央銀行資金管理權、信用總量權都集中于中央銀行,央行總行只向專業銀行總行融通資金,形成了幾大專業銀行獨立封閉的縱向資金流動系統。這種調控體系,會造成權力分配失重,致使央行頭重腳輕,而專業銀行所擁有的宏觀調控能力與他的本位利益目標、利益動機是不一致的,會阻礙央行貨幣政策的貫徹;資金的縱向運行與市場經濟縱橫交錯的網絡運行也極相矛盾。因而,目前的這種金融宏觀調控體系只有權宜性和過渡性。
  由于我國地區經濟發展不平衡的現狀,商業銀行機構按行政區設置,地方政府負有經濟建設職能以及貨幣市場、資本市場發育程度低,我們不可能從現有體制一步過渡到按區域分層次的宏觀調控體系。可能的一種選擇方案是暫且維持現有央行體制不變,跨行政區設立10個左右的大區分行(管轄行),作為總行特派機構,主要任務是監測區域經濟、金融動態,代表總行對轄內各金融機構的資金和貸款規模進行調節。這樣做一方面有利于央行區別不同情況就近及時地解決各地出現的復雜問題,有利于化解中央與地方的矛盾,另一方面也有利于積累按經濟區域進行宏觀調控的經驗。隨著經濟改革的深入,中央銀行系統逐漸收縮其控制層次,改變完全按行政區域設置控制層次的體制。首先,逐步撤銷按行政區域設置的縣級和地級央行分支機構,在省轄的主要的經濟區內,設置央行省級分行的派出機構或二級分行,承担原有縣級和地市級央行分支機構的職能;在調控手段上,逐步過渡到綜合運用行政手段和經濟手段實施局部的金融宏觀調控。現有的省級和中央級金融機構不變,但應隨著調控層次和調控結構的變化,逐步調整其金融宏觀控制行為,使之適應新的金融宏觀控制層次和結構。原有的專業銀行各級管理行除實施系統內部分調控外,把信貸資金的分配權集中于央行的各控制層次。待條件成熟后,則撤銷按省區設置的央行分支機構,完全按經濟區域設置央行一級分行。在經濟區內,根據業務需要設置若干二級分行,歸經濟大區的一級分行管轄。各經濟大區一級分行擁有相應的金融宏觀調控權和調控手段,能夠獨立地實施一些地區性的貨幣金融政策,以保證中央銀行貨幣政策總體目標的實現。
   二、穩定貨幣,強化中央銀行宏觀調控能力
  我國中國人民銀行法第一章第三條規定:“貨幣政策目標是保持貨幣值的穩定,并以此促進經濟增長。”第七條又指出:“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策,履行職責,開展業務,不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。”這些法律條文明確規定了我國貨幣政策目標是單一的穩定貨幣。只有靈活運用各種貨幣政策工具,保持貨幣穩定,才能強化中央銀行宏觀調控能力。
  我國中央銀行實施貨幣政策的工具有:法定存款準備金率、中央銀行貸款、再貼現率、公開市場操作、中央銀行外匯操作、貸款限額、中央銀行存貸款利率等。
  我國自1984年實行存款準備金制度后,已做了幾次調整:首先是1985年,由20—40%,一律調為10%,后來又于1987年和1988年,最后將繳存比調到13%。后兩次是在經濟過熱,信貸、貨幣投入過多、物價上漲形勢下采取的,對控制信貸和貨幣發行起到釜底抽薪的作用。我國的存款準備金制度在宏觀經濟調節中起過作用,但它還不完善,表現在:1、存款準備金率相對于市場經濟發達國家過高。當初將繳存比定高,主要是考慮到央行肩負有集中資金保重點,調節經濟結構和調劑地區經濟發展不平衡的職責。中央銀行法已明確規定了央行的職責是總量調控,結構調節的任務交給了三大政策性銀行,因而應逐步降低法定存款準備金率到合適的水平。2、應實行多檔次存款準備金制度。我國目前的存款準備金制度沒有考慮到存款的不同流動性,也沒有考慮各銀行業務的風險程度,一律定為13%,這既不科學也有失公允。我們應根據各種存款流動性的不同,設置不同檔次的準備金率,根據不同種類的業務和不同的金融機構實行分類存款準備金制度。
  改央行再貸款的資金供應工具為貨幣政策工具。央行再貸款是央行向流通中注入基礎貨幣的主渠道,對我國的貨幣供應量和信用總量有很大影響,在現階段各專業銀行資金依賴央行的情況下,貸款的主動權掌握在央行手中。但該工具實際上一直沒有有效地發揮貨幣政策工具的作用,主要原因是央行貸款中有大量的政策性貸款,此外,貸款中有相當部分是供專業銀行長期使用的資金,很少按期收回,即使是短期調劑貸款也是短貸長用。因而央行再貸款實際上只是作為資金供應工具,起著向專業銀行貸款和向流通中注入資金的作用,沒有作為貨幣政策工具在貨幣供應量的調節中發揮作用。
  在其它貨幣政策工具尚未成熟時,貸款限額是控制貸款規模和信用總量的最有效工具。但其弊端不少。其弊端主要是:限額是根據過去各銀行貸款增加額預測的,難以按市場機制要求靈活掌握和調節各銀行的不同發展速度的擴張能力,同時由于貸款限額只對一定范圍內的金融機構起作用,易造成信貸控制的遺漏和失真,還容易出現層層分限額、錢到地頭死的局面。在過渡階段,為達到既運用貸款限額控制貸款量,防止信貸膨脹,又減少其負作用,可首先只對依靠央行貸款擴大信貸規模的金融機構實施限額管理。在此基礎上,進一步縮小為只向央行貸款且規模較大的大銀行實行限額管理。對于未向央行貸款卻有很大放款能力的銀行,央行可根據宏觀經濟形勢輔之以特種存款等手段加以調節。
  由于企業經營機制和銀行運行機制沒有有效轉變,利率形成機制尚不完善,往往是根據企業的要求和承受能力調整銀行對企業的貸款利率,再相應地調整央行對專業銀行的貸款利率,因而中央銀行存貸款利率作為貨幣政策工具在我國的作用是極其有限的。我們應將利率形成機制倒過來,形成一個市場化的利率體系,完全放開金融機構的短期資金拆借利率,使同業拆借利率市場化,然后由基準利率影響同業拆借利率,進而影響銀行貸款利率的浮動幅度。
  由于1995年前票據法尚未制定,結算中商業票據使用少,再貼現貨幣政策工具業務辦理得不多,對貨幣供應量影響很小。隨著票據法的出臺,央行應擴大再貼現、再抵押貸款,而相應減少信用貸款。隨著再貼現業務量的上升,中央銀行的再貼現利率作為基準利率,將在利率市場和貨幣供應量調節中發揮較大作用。
  公開市場業務是指央行在金融市場上主動買賣有價證券,向金融系統吞吐基礎貨幣,影響市場利率,影響商業銀行資金的流動性,從而影響貨幣供應量的業務活動。公開市場業務有許多的優點,已成為市場經濟發達國家央行首位的貨幣政策。我國央行在金融體制改革中,也把它列為以后的主要貨幣政策工具。
  通過對各類貨幣政策工具的分析,結合考慮我國體制轉軌時期的貨幣政策環境,央行對貨幣政策工具的選擇應分階段有重點地進行。現階段,應把央行貸款、央行存貸款利率(含同期貼現利率)和對金融機構的貸款限額管理作為基本的貨幣政策工具。把存款準備金和央行的公開市場操作(含外匯操作)作為補充性貨幣政策工具。待金融體制改革進行到一定階段,條件成熟時,央行再將貨幣政策工具轉移到以公開市場操作、再貼現、基準利率為基本工具,將存款準備金、特種存款、貸款限額作為輔助工具,以其它必要的選擇工具為補充。央行應充分注意“窗口指導”的運用,加強央行和商業銀行高層領導的定期接觸,交流對經濟形勢的看法。
   三、建立健全貨幣政策實施情況監測和分析制度
  中央銀行是宏觀經濟管理和調控部門,它的主要任務是制定貨幣政策,管理好貨幣,調節社會總需求與總供給的平衡。因而央行必須了解宏觀經濟運行狀況,詳細地占有貨幣及與貨幣相關的各種經濟數據、資料信息,并對此進行周密深入地分析,判斷經濟金融形勢,預測經濟金融變化趨勢,以便作出正確的貨幣政策決策,發揮好宏觀調控的職能。
  我國央行現行的金融統計仍是反映兩大計劃執行情況為主線的報表體系,量化分析指標少,分析方法舊,不能向決策者提供豐富的資料,不能適應宏觀經濟形勢的變化。我們必須借鑒和學習市場經濟發達國家的經驗,結合中國國情,加速建立貨幣政策實施情況的監測和分析制度,使之成為完全適應中央銀行貨幣政策決策需要的支柱系統。
  建立貨幣政策實施情況監測和分析判斷的原則是:關聯性、先行性、可靠性、充分性、及時性、可控性。
  根據以上原則,考慮到我國宏觀經濟波動多由生產要素投入波動引發,我們可從投資、金融、能源、原材料等方面來確定宏觀經濟預警指標,作為觀察宏觀經濟勢態和貨幣政策效應預警分析指標。這些指標具體地說有:1、基建撥款占財政支出的比重;2、國有單位固定資產投資占國民收入比重;3、工業貸款彈性系數;4、農業貸款增長速度;5、流通貨幣彈性系數;6、貨物運輸彈性系數;7、能源生產彈性系數;8、電力生產彈性系數;9、原油生產彈性系數;10、鋼材生產彈性系數;11、水泥生產彈性系數;12、農業生產資料價格指數。由這些指標的不同流動狀態,制定預警景氣信號,根據信號,及時調整貨幣政策著力點,通過經常性的微調,避免經濟的大起大落。
  要加強調查、統計、分析隊伍的建設。建設一支精干、穩定、高水平的隊伍是構造央行貨幣政策實施情況監測和分析的基礎。適時推出新制度,注意運用現代化信息處理技術與通訊網絡、多樣化的分析手段與工具,在全國設置若干信息網絡,研究區域經濟發展、產業結構、供求關系和貨幣流量,加強定量分析,使央行的信息系統成為能對金融形勢做出準確判斷的貨幣政策決策支持系統。
   四、改善和加強金融監管,保持金融體系的安全穩定運行
  中國人民銀行法規定:“中國人民銀行依法對金融機構及其業務實施監督管理,維護金融業的合法、穩定運行。”商業銀行法規定:“商業銀行接受中國人民銀行的監督管理。”這些法律條文說明了中央銀行是我國金融監管的主體,商業銀行等金融機構必須接受中央銀行的監管,依法經營。中央銀行金融監管的主要目的,是維護金融秩序,保證金融體系的安全;維護金融體系的公平競爭,保護存款者的利益。因而,金融監管并不是保護落后、保證銀行不破產,它不是要代替金融機構管理者,不是要避免金融機構承担風險,而是督促金融機構在經營中健康發展,促使管理者做出正確的決策,將風險降低到最小的程度。
  在計劃經濟體制下,可能出現的金融風險都由國家承担了。在市場經濟條件下,銀行是獨立的法人,它必須自負盈虧、自主經營、自我發展、自我約束。金融業是一個風險較高、對國民經濟影響較大的行業,它在經營中面對著各種風險:信用風險、流動性風險、收益風險、市場風險、經營性風險、管理風險等,它使銀行具有內在的不穩定性,所以必須對它加強監管。
  一個國家完善的金融監管工作應由一個穩定的金融監管制度和法規體系、統一高效的金融監管組織體系和健全完整的金融監管技術手段組成。當前有兩個問題我們尤應注意。
  一是實施資產負債比例管理和風險管理,轉換銀行經營機制。資產負債比例管理是中央銀行從金融監管的目的出發,規定商業銀行經營中有關資產負債之間的一系列比例,要求商業銀行執行的制度。資產負債比例管理立足于央行的金融監管,著重于商業銀行資產的流動性和安全性,是央行的金融監管和商業銀行自我約束的結合點,是宏觀管理和微觀約束的結合。而商業銀行內部的資產負債管理,是商業銀行在遵循安全性、流動性、盈利性原則下,規定的有關資產負債比例,資金、成本、利潤指標等的自控管理。我國央行實施資產負債比例管理,其目的是要正確評價和處理資產與負債總量比例關系,優化和處理總量中各結構比例關系的管理機制,以保持資金營運結構優化,從而實現信貸款資金的良性循環,確保支付能力,減少經營風險,提高資金的流動性和經營效益。
  實施資產負債比例管理的基本原則:1、以資金來源制約資金運用。即根據資金來源的穩定程度和數量合理地確定貸款規模,以供給制約需求,積極平衡資金。2、結構對稱原則。即資產與負債之間數量、期限及利率要對稱,也就是說長期資金運用必須與穩定的長期資金來源相對應,防止短貸長用,到期無力償還。根據對稱原則,不斷調節資產、負債結構,以謀求經營中風險最小化、收益最大化。3、資金優化配置原則。根據企業經營業績的好壞,結合企業信用等級評估結果,實行扶優限劣的信貸傾斜政策,優化信貸結構。4、風險分散原則。通過提高抵押貸款、票據貼現和經濟担保貸款的比重以及組織銀團貸款等形式,避免貸款過于集中在一家銀行企業,分散貸款風險。
  我國中央銀行規定的資產負債比例管理的指標是9個比例:資本充足率,即資本總額與加權風險資產總額的比例要大于或等于8%,這是依國際慣例,遵從巴塞爾協議制定的。存貸款比例,即各項貸款與各項存款的比例要小于75%、中長期貸款比例小于120%。資產流動性小于25%。備付金率控制在5—7%。單個貸款比例,即對同一客戶貸款余額與銀行資本余額的比例應小于15%。對最大的10家客戶發放的貸款總額要小于銀行資本總額的50%。拆借資金的比例,不得超過8%。對股東貸款比例要小于繳納股金的100%。逾期貸款率小于8%、呆滯貸款率小于5%、呆帳貸款率小于2%。我國央行制定的資產負債比例著重于從量的管理入手,遵循流動性、安全性、盈利性的原則,對商業銀行資產、負債規定了一系列比例,使之在總量上結構上優化,以達到自我控制、自我約束、自我發展的目的。
  央行同時實施的風險管理則側重于對商業銀行資產負債進行全面的質量管理,風險管理是一項復雜的系統工程,其管理過程包含著對風險的預測、預防和轉化的全過程。資產風險管理的主要內容是:先根據資產的穩定性和流動性將銀行的資產劃分成不同的種類,然后測算出不同種類的銀行資產的風險權重(0—100),對不同風險的資產采取不同的管理方式,以加強管理。在風險管理中,風險權重的確定是比較關鍵的因素,風險權重的計算是貸款方式的風險權重與企業信譽等級的換算乘數之積,企業的信用等級應由公正客觀的評估機構考評。另一重要因素就是資本充足率,以資本規模來制約風險資產,在無法增補資本額的情況下,只有注重于資產的合理配置和優化組合,實行多樣化經營。
  實施資產負債比例管理和風險管理,有利于商業銀行的自我約束和自我發展,有利于金融業安全和穩定,有利于商業銀行在經營管理上與國際慣例接軌,有利于對外開放,實行公平競爭,有利于加強央行的金融宏觀管理和調控。總之,實施資產負債比例風險管理,既有利于商業銀行形成約束和發展機制,又有利于形成一個穩定的經營環境和加強央行的宏觀調控,是央行金融監管的重要內容和調控基礎。
  二是建立我國的存款保險制度,完善我國的金融監管休系。我國金融體制改革將形成多元化的金融體系,各種不同性質的金融機構要成為產權明晰的獨立的經濟實體,直接面對市場,公平競爭、優勝劣汰。復雜多變的市場經濟中不確定性因素眾多,各種風險在所難免。我國央行的各種金融監管措施目的就是防止各種金融機構違章操作,保障存款人利益和整個金融體系的安全與穩定。但隨著市場化金融改革的推進和對外開放的擴大,在激烈的競爭和利益驅動下,金融機構完全可能冒險經營,逃避監管,進行各種不良甚至非法的經營活動,最終陷入困境,不能自拔。金融風險是客觀地、必然地存在的,只是究竟發生在哪家機構上、何時出現有其偶然性,而可能性一旦變為現實,都將危害到整個金融業的安全、穩定,將損害存款人、投資者的利益和信心,破壞國民經濟正常運行,危及社會的安定。因此,在我國金融體制改革過程中,規范金融機構的運作,在加強央行金融監管的同時,再建立存款保險制度,設置一道堅固的安全防護網實在是必不可少的。
  從我國金融業的現狀來看,加速建立存款保險制度也是必要的。居民儲蓄存款已超過2萬億元,居銀行各種存款的首位。我國銀行一方面資產質量下降、貸款約束軟化,另一方面負債硬化——資金來源于億萬居民的儲蓄存款,設置存款保險制度這個安全防護網,對提高公眾信心,提高銀行吸儲能力和負債安全性,實在是十分有益的。存款保險制度可聚集巨額的保險基金,對陷入困境的金融機構實施緊急援助,盡量避免發生破產倒閉的不幸事件,即使發生破產倒閉,也可動用保險基金及時理賠,保護存款人利益,防止事態蔓延惡化,引起金融動蕩。銀行是高負債行業,自有資本率低,一旦發生事故,僅靠自有資本是無濟于事的,此時,其他商業銀行也處于自危狀態,而讓央行接管,則牽涉到基礎貨幣吞吐等許多問題,由存款保險機構出面則相對其他途徑來說可能是最佳的。存款保險制度的建立,為我國金融監管增添了新的力量,存款保險機構的金融監管不同于央行的監管,它從保險人的角度參與金融監管,重點放在對金融機構的風險識別、管理與防范上,是央行金融監管的補充和延伸。
  我國存款保險制度的組織形式,宜以銀行同業公會與政府合辦的形式建立,由現有保險機構承辦似不合適,而為體現與央行的不同監管角度、方法,也不宜由央行承辦。以銀行同業公會承辦,可以加強銀行間的相互制約和約束,有利于及早發現問題解決問題。
  建立存款保險制度的目的是維護存款人利益和維護金融業的安全與穩定。而風險是所有銀行機構都可能會發生的,因此需強制我國的銀行機構(含海外的分支機構)以及所有在我國經營的外國銀行均得參加存款保險。要結合我國情況,在科學測算基礎上制定適當的費率和賠償規則。要在建立之初做好存款保險法的立法工作,對存款保險體制如何監管金融機構,發生緊急情況時如何援助和搶救等等問題做出規定,使存款保險制度一開始就走上規范化的道路。*
學習與實踐0武漢13-16F62金融與保險丁邦石19971997丁邦石 中央財經大學教授 作者:學習與實踐0武漢13-16F62金融與保險丁邦石19971997
2013-09-10 21:35

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