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建立和完善我國行政法上的財產權制度和理論
建立和完善我國行政法上的財產權制度和理論
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  中國的經濟體制改革實質上就是行政體制以及整個政治體制的改革。這并不是指人們通常所認為的那樣,與經濟體制改革相適應才有了對行政體制改革的迫切要求,而是指以往的經濟體制以行政命令為特征,經濟體制同時就是行政體制的一部分,改革舊有的經濟體制也就是改革這一部分行政體制以及其他相關的行政體制和政治體制。因此,經濟體制改革和市場經濟的建立,首當其沖的不是民商法,而是行政法。
  西方一些國家,如法國對國有財產制定了完備的法律制度,行政法上的財產權理論也較為完善,其行政主體的財產依不同情況分別適用私法和公法,這恰恰是它們行政法的精髓。我國經濟體制改革應當而且必須借鑒這些制度和理論,但我國行政法及其理論至今還無此劃分。本文試圖精略地提出和闡述我國行政法上的財產權問題,以期引起行政法學界和民商法學界同仁的重視和研究。由于種種原則,文中的觀點不一定都正確,歡迎讀者指正。
   一、行政法上的財產權[1]
  從內容上看,各部門法中,只有民商法對財產權的規定最為詳盡,其理論也最為精致;從歷史上看,民法早于行政法產生而獨立于其它部門法,因此,行政法上的財產權制度和理論在早期必然脫胎于民法,以至于許多分歧由此產生:行政法上也有物權和債權?
  行政法上也有物權。筆者稱“行政物權”。它主要包括:(1)行政主體自己擁有所有權的財產的物權。(2)用于行政目的的他人所有的財產的物權。(3)用于行政目的的行政主體與他人共有的財產的物權。行政主體通過間接或直接方式擁有所有權的財產分為兩類,一類原則上適用行政法,筆者稱之為“行政財產”;一類原則上適用民法,這一類財產和普遍民事主體擁有的財產無異。筆者把一切民事主體的、原則上適用民商法的財產稱為“民事財產”。行政物權中權能最完全的是行政法上的所有權,限于篇幅本文主要從行政法上的所有權討論行政財產。
  行政財產和民事財產有如下區別,或者說滿足下列條件的為行政財產:
  1.體現的社會關系不同。民事財產體現的民事關系,當事人之間平等,其所有權作為民事權利也只能對抗平等的民事主體。行政財產體現的是行政關系,一端是行政主體,另一端則是不特定的公民或組織,雙方的地位不平等。這種行政關系具備行政關系的一般特征。行政主體在這種關系中具有公權力,由此導致行政主體享有民事關系中不可能具有的行政特權。行政財產的法律制度就是這種關系的生動體現。
  2.設立的目的不同。民法上的物權基于物權人自己的利益而存在,其占有、使用、處分、抵押、留置等活動都是為了獲得自己的經濟利益。而行政主體設立行政財產必須以設定公共使用目的為前提。這種公共使用要么是公眾直接使用,要么是專門或主要用于某種行政公務。如果財產的設立主要是為了獲取經濟利潤,那么就不屬于行政財產,而是民事財產了。
  3.保護的方法不同。民法上的物權保護,由物權人向侵權人提出請求來實現,當事人之間仍然是平等的。如果侵權人不予接受,物權人一般只能提請法院或有權國家機關解決,不能自行采用暴力。而行政財產的保護則不然。(1)行政主體自己可以制定有關行政法規、規章、設定法則,限制公民或組織的有關權利。(2)當義務人侵害行政財產時,管理行政財產的行政主體可以依法律采取強制手段保護行政財產,甚至處罚義務人。如《公路管理條例》第34條規定:“對違反本條例的單位或個人,公路主管部門可以分別情況,責令其返還原物、恢復原狀、賠償損失、沒收非法所得并處以罚款。”(3)請求賠償行政財產損害的訴訟沒有時效限制。最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第170條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害,不受訴訟時效期間的限制。”此條是否包括行政財產尚難明確,因為我國立法上和理論上一直認為財產權似乎只有民商法才規定,相當一部分人還不知道行政法上也有財產權理論。
  4.適用的法律規則不同。一般說來,行政財產適用行政法,民法上的財產適用民法,它們的具體制度除前文已述及的外,還有下列不同:(1)民法上的財產所有權除法律禁止外,可以自由轉讓,而行政財產在公共使用目的廢除以前,所有權不能轉讓,否則轉讓無效。(2)禁止在行政財產上為私人利益設立民法上的物權關系,例如用益權、抵押權。(3)行政財產不能作為取得時效標的。我國民法目前尚無取得時效制度,學者們主張建立這一制度,如果建立起來,行政財產則不受這一制度約束。(4)行政財產不能作為強制執行對象。在法國,國家的一切財產不能扣押和強制執行,在我國則沒有這一制度。應該考慮對行政財產適用這一原則。(5)行政財產的使用制度不同于民法上的財產使用。公眾直接使用的行政財產可以依法自由使用,以不收費為原則,并且應該同樣對待以同樣方式共同使用行政財產的人。對于需獨占使用行政財產的人,適用行政許可制度。(6)是行政財產還是民法上的財產發生疑議時應推定為行政財產。就筆者所知,目前我國只有第(5)項制度較為完善,第(1)(2)(3)(4)(6)項制度尚付缺如,亟待建立。
  除行政財產外,行政物權還有用于行政目的的他人所有的財產(筆者稱“他有行政公物)和用于行政目的的行政主體與他人共同所有的財產(筆者稱“混有行政公物”)的物權。這兩類公物也適用行政法,其制度至少應適用上述第(3)(4)項。
  行政物權還有諸多理論需要探討,如行政物權的取得和設立,行政財產的分類及其范圍,行政財產所有權的權能,相對人享有的行政財產上的權利受到侵害時的救濟等等。法國行政法關于公產和私產的劃分比較成熟,但由于種種原因這種劃分在立法上是不徹底的,公產和私產的法律制度互相交叉,只具有相對性質。此外,法國和其它西方國家的國有財產在其國內的比重并未占據主要地位,而我國作為社會主義國家,國有財產的范圍和數量極為廣泛,民事財產權制度卻相對萎縮,這是我們在借鑒外國行政法時所必須注意的問題。
  民法上有債權,以合同之債和侵權之債最為重要。既然行政法上有物權,那么有沒有債權呢?有。主要是兩類,即行政合同之債和行政侵權之債。但我國行政法學界一般是從行政行為和行政責任來看待它們的,以便與依法行政的目標相一致。我們如果從財產權的角度來看待它們,它們自然也應劃歸債權,即行政主體與特定相對人之間的特定權利義務關系而與行政物權相對應。這樣,我國行政法上的財產權體系大體圖示如下。[2]
  (附圖 d4117e01.JPG
  順便提一下,從前述我們對行政法上財產權的敘述還可以得出另一個結論:行政法學可以借鑒民法學的研究方法,展開多角度多視野的研究。
   二、確立我國行政法上財產權理論和制度的意義
  人身權和財產權是一切部門法中的兩個最基本最重要的問題和內容。行政法上的財產權理論和制度的重要意義必將隨著實踐的發展愈加顯露,它對我國經濟體制改革乃至國際交往將起著不可估量的作用。這里略談幾點。
  舊有經濟體制的最大弊端是把國有企業當作行政機關的附屬物,成為行政機關的一部分。國有企業制度的改革不會因政府職能的轉變而完成——即所謂政治權力承担者和財產所有人的雙重職能的分離,也不會因財產所有權一體保護的實現而完成。我們在強調政府職能轉變的同時,還必須同時注意部分國有企業職能的轉變。中共中央十四屆三中全會的決定指出,現代企業制度的基本特征之一是“企業按照市場需求組織生產經營,以提高勞動生產率和經濟效益為目的,政府不直接干預企業的生產經營活動。”應當“減輕企業辦社會的負担”。其實是對這一問題的模糊認識和不確切的提法。從行政法的角度來看,以往的國有企業實際上履行了行政機關的職能,把實現行政目標當成了自己的目標,由此導致了“企業辦社會”等一系列惡果。[3]我們細加分析,就會驚人地發現,國有企業財產作為行政主體“行使所有權”的財產,其占有、使用、收益、處分等權能均符合行政財產的特征,而與民法上的財產大相徑庭。“政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開”,政府作為國有資產所有者的職能與其社會經濟管理職能在行政法上是無法分開的。政府作為民法上的財產所有者的職能與其社會經濟管理職能倒是可以分開的。可見國有企業改革的一端是政府職能的轉變,另一端應該同時是部分國有企業職能的轉變,即由主要實現行政目標轉為主要實現經濟目標。國有財產只有在民法領域才談得上與其它財產一體保護。如果不加區分地把一切國有企業財產都當作民事財產來對待,勢必把作為行政財產的國有企業當作民事財產來處理,或者把國有企業中的行政財產當作民事財產來處理,造成理論上、立法上和實踐中的混亂。國有企業財產應按其適用的法律制度和不同特征分別對待。它們履行各自的主要職能。有人已經模糊地提出了這一問題,但未引起理論界的重視。
  全民所有制工業企業承包合同、租賃合同是行政合同,國有土地有償出讓合同、公共工程合同等也是行政合同,一些學者敏銳而正確地指出了這一點。[4]這意味著,在中國大量存在的以承包經營責任制等為基礎的改革是以行政關系,是以行政法為基礎開展的。這是一個極其重要的突破口。(1)如果上述合同是行政合同,那么由其涉及的財產也應是行政財產。而目前我國行政法學界對行政財產的研究幾近空白。(2)上述行政合同以往是當作民事合同、經濟合同來研究的,現在看來民法學界是走了點彎路。從今以后,在經濟領域尤其是在國有企業向現代企業轉換的過程中,行政法應該與民商法齊頭并進,而不是由民商法孤軍奮戰,更不是將行政法局限在行政立法、行政處罚這些純粹的政府權力行為以內,而應將行政法上的財產權問題當作重要內容來研究。
  既然行政財產體現的是行政關系,那么就必然存在特定或不特定的相對人。行政主體在管理行政財產時就可能侵害相對人的合法權利。法國行政法對相對人在行政財產上的權利保障得相當完備。例如,道路便利權是道路公產供公眾使用使命的一部分,是行政法上的權利。在道路的公共使用使命沒有廢除之前繼續存在。行政機關的決定侵害這一權利時,受害人可向法院提起撤銷之訴。而我國迄今沒有類似的保障制度,把對行政財產的管理單純當作了行政機關的權力,沒有想到行政財產同時也是相對人的權利。在這種情況下,確立行政法上的財產權成為保障相對人合法權益的必要前提。
  在國際法上,認定財產的公、私法性質直接決定著國際法的適用,例如國家管轄權和國家豁免問題。確立行政法上的財產權就更為重要了。
   (作者單位:廣東佛山市政府法制局)
   (責任編輯:劉莘)
  注釋:
  [1] 筆者手頭資料極度缺乏,故本部分主要參閱王名揚著《法國行政法》,中國政法大學出版社1989年版。
  [2] 這一圖示并不全面。如行政不當得利之債、行政無因管理之債尚需進一步探討。
  [3] 有人指出較之非國有企業,國有企業的主要特征就是社會公益目標居于優先地位(劉大洪主編:《企業法新論》,中國財政經濟出版社1993年版)。
  [4] 見張樹義:《行政合同》,中國政治大學出版社1994年版。
  
  
  
行政法學研究京30-33D411憲法學、行政法學朱書強19971997 作者:行政法學研究京30-33D411憲法學、行政法學朱書強19971997
2013-09-10 21:35

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