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開展公共管理談判研究的實踐需求和理論價值
開展公共管理談判研究的實踐需求和理論價值
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  中圖分類號:D630. 1  文獻標識碼:A  文章編號:1008-584X(2006)02-0026-04
  一、開展公共管理談判研究的實踐需求分析
  (一)公共管理談判是公共管理領域解決沖突、化解矛盾的重要途徑
  社會是由人構成的,有人就有沖突和矛盾。談判是解決沖突、化解矛盾的重要途徑。在我們日常理解中,談判主要集中在商務談判和政治談判領域。改革開放以后,隨著市場經濟體制的建立和發展,人們對經濟活動的熱情,催生了商務談判的研究。在商務談判研究領域,研究論文和專著蔚為壯觀。
  然而,作為社會活動一個重要領域,公共管理中的談判卻在實踐上和理論上都被忽視了。當然,這與傳統政府的定位有一定的關系。傳統政府是管制者,政府與其治理對象之間是統治與被統治、管理與被管理的關系,政府解決沖突、化解矛盾的方面更多地依靠鎮壓、強制的手段。進入了近代社會,資產階級民主的興起,也只是在政治領域賦予了公民平等的政治權利和法律權利。但這與市場經濟主體的參與地位平等還是有一定差距的。
  隨著公共管理的興起,政府及其他公共管理主體與公民、法人和其他組織之間的關系已經得到重新確立:他們是服務提供者與接受者的關系。這種新型的關系使得在公共管理領域解決沖突和化解矛盾中可以采取更加“柔性”、更能為社會公眾所接受的方式:談判。
  公共管理涉及眾多領域,但不管是政治領域,經濟領域,還是社會領域,公共管理談判都有其用武之地。
  政治領域自古是談判家縱橫捭闔的舞臺,遠至我國春秋戰國時期的說客,近至國際關系的雙邊、多邊談判,人類的歷史始終在詮釋著這樣的道理:攻心為上,攻城為下。當代國際政治中,許多爭端解決都要依賴談判,比如關于朝核問題的六方會談。談判的魅力在于其成本與戰爭相比更為低廉,而且通過談判達成的協議是雙方共同意志的產物,有助于保持長期的合作。在當代西方國家,兩黨制或多黨制的存在,也使得法律或政策的制定過程成為一個博弈的過程,黨派之間的沖突與合作成為主導政治舞臺的普遍現象。解決黨派以及不同政治利益集團之間的矛盾和沖突,同樣要靠談判。
  經濟領域并非只是廠商和消費者活動的領域。在自由資本主義時期,政府奉行不干預政策,此時,經濟活動獨立于公共領域之外,屬于私人領域。經濟活動的談判(商務談判)從目的和出發點來看,也是為了謀取談判者(個體或經濟組織)自身的利益。然而,隨著公共事務的增多,政府管理領域也擴展至經濟領域。從宏觀方面來看,政府是宏觀經濟調控者;從微觀方面看,政府不僅是公共產品的提供者,而且也通過政府采購行為成為消費者。另一方面,隨著經濟全球化的發展,加入WTO之后的中國,也需要協調與其他國家或地區在經貿領域的諸多關系。這些領域,都為公共管理談判開辟了廣闊的空間。
  與政治領域和經濟領域相比,社會領域涉及更為復雜的利益沖突和矛盾。在利益多元化的背景下,公共管理主體之間的關系(如政府與非政府組織的關系、非政府組織之間的關系)、公共管理主體與其服務對象之間的關系(如農村村民委員會與村民之間的關系)、公民個體之間的關系等都是極為復雜的。協調這些關系,化解矛盾,解決沖突,公共管理談判無疑是一種不可替代的手段。因為這些關系很難完全以法律、道德來規范。
  (二)公共管理談判在構建社會主義和諧社會中的重要意義
  在構建社會主義和諧社會的背景下,公共管理談判的重要性尤為突出,因為和諧社會不可能依賴強制來實現。“和諧”的實現是一個過程,“和”是手段,“諧”是目的。公共管理談判是“和”的一種重要表現形式。我們可以從公共管理談判在實踐中的具體應用來探討其在構建社會主義和諧社會中的重要意義。
  1. 行政合同。行政合同是行政主體為實現行政目的,與行政相對方基于雙方意思表示一致而締結的關于設立、變更、終止行政法律關系的協議,是行政管理的一種特殊方式。行政合同是以契約的形式規范行政主體與行政相對方之間權利義務的一種雙方協議。我國行政合同的廣泛運用,始自經濟體制改革。1978年開始的農業生產經營承包責任制,農民通過合同取得了土地使用權。1985年以后,糧食、棉花取消統購,改為合同定購。1987年中共黨的十三大報告中明確提出以契約形式確定國家與企業的責權利關系,為行政合同的研究與運用提供了基本依據。1990年國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,國家對國有土地的管理開始從無償、無限期、無流動的行政劃撥方式轉變為有償、有限期、有流動的行政合同管理方式。至此,行政合同在政策法規的倡導下逐漸被推廣應用于各個行政領域。[1] 在各種行政合同訂立過程中,如果沒有行政相對方的參與,就不是一種行政合同,而是行政命令了,因而,談判是一種必要的手段。
  2. 城市房屋拆遷。對于城市居民而言,房產是最大的財產。“有恒產者有恒心”,只有依法保護其房屋產權,城市社區的和諧才能實現。在一些地方,或者是出于維護公共利益需要的城市建設,或者是基于追求房地產的巨額利潤,政府往往成為城市房屋拆遷的主力軍。由于沒有引入公共管理談判機制,弱勢的市民在強勢的拆遷者面前只得忍氣吞聲,甚至有些地方還出現了強行拆遷的現象。從法律角度來分析,房屋拆遷涉及的雙方應當是地位平等的,而且較多涉及的是經濟利益關系,因而,通過談判來解決利益矛盾是一種較優的選擇。為了減少這種談判的成本(因為拆遷辦面對的是千家萬戶),也為了更好地維護市民的合法權益,并且可以防止極個別的“釘子戶”漫天要價,可以選擇集體談判方式。通過這種談判,有助于避免可能發生的惡性沖突,達成有利于各方的利益分配格局。
  3. 群眾上訪問題。“群眾利益無小事”,對于政府來說是小事一樁,但對于普通群眾可能就是天大的事。比如,鄰里糾紛、干群矛盾、下崗失業、分配不公等,都可能引發上訪問題。解決這些問題,通過依法維護公民的權益和加強社會主義道德建設的途徑都有一定的意義。但是,并非所有的矛盾都可以通過發揚風格來解決,特別是對于一般群眾,空洞的道德說教往往難以在短期奏效,而動輒訴諸“公堂”,一方面會造成濫訟,加大司法成本,另一方面也惡化了人際關系,經常出現“贏了官司,輸了人心”的情況。如果能夠通過公共管理談判來解決這些“雞毛蒜皮”的小事,則經濟成本會更低,社會效果會更好。在這種類型的談判中,為避免“公說公有理,婆說婆有理”的現象,應引入公共評價機制。即在政府及其他公共管理主體(尤其是非政府組織)的主導下,由利益無關者共同組成“陪審團”,對利益相關者的談判過程進行監督、評判,防止利益相關方的非理性行為。
  4. 人質解救。在公共安全領域,人質解救屬于高難度的戰術,光靠武力難以成功,與犯罪人談判是在所難免的。2004年7月7日長春市警方實施武力行動時致使人質和劫匪雙雙死亡;7月2日銀川市警方貿然開槍造成人質被打死,這些失敗的解救記錄無不折射出武力解救的弊端,凸顯談判的重要。保障生命是維護公共安全的終極目的,談判所追求的最佳效果就是力爭沖突得以和平解決,它作為一種相對獨立的方式,在解救人質行動中不可或缺。正如長春人質事件,專家分析認為,如果此時談判專家在場,會做出另一種處理方式,即在劫匪沒有意識要殺人質時,給他留出一條活動通道,將其暫時放走,不對其心理上構成極大威懾,使事態趨于緩和,達到安全解救人質的目的。然而,警方新聞發言人稱,前些年警方制定的應急突發事件預案中雖有心理談判方案,卻沒有專業的談判人員。不單單長春警方是這樣,實際上真正意義上的談判專家在我國警界一直是個空白。現在全國各地警方都意識到了談判專家在人質解救中的重要性。必須樹立以談判專家為中心的人質解救理念,從制定科學的培訓計劃、應急預案、現場指揮體系和現場處置策略等方面著手,以此才能架構起長效的危機處理機制。[2]
  5. 勞資矛盾解決。在市場經濟國家中,勞動關系的實質內容就是勞資關系問題,即雇員與雇主(包括各自的組織)、勞工與資本之間的關系。在計劃經濟時代,我國并不存在勞資關系,勞動關系僅僅是勞動者與用人單位之間的簡單關系;改革開放后,社會主義市場經濟與現代企業制度逐步建立,在我國的不同所有制企業中也出現了勞資關系,勞資矛盾也就不可避免。中共十六屆三中全會提出“五個統籌”的發展思路,表明我黨在全面建設小康社會的過程中,已經注意并十分重視協調發展問題;以科學的發展觀指導我們的事業,就是要確保社會的和諧、穩定和可持續性。沒有穩定的環境,發展便無從談起。在市場經濟條件下,勞資關系的和諧與否將直接關系到社會秩序能否穩定。20世紀下半期以來,西方社會的公平狀況有了明顯改善,表面上看這得益于全民社會保障制度的建立和發展,而在根本上,是持續不斷的工人運動的結果。在西方社會一二百年的工人運動中,逐步形成了雇主和勞工之間的權利均衡,并最終建立起雇主組織、勞工組織和政府之間的伙伴式合作制度框架。這是相對公平的利益分配格局建立的制度保障,正是這種制度框架及其所保障的權利均衡,維護了近幾十年西方社會的穩定。西方社會的勞資關系理論和他們所推行的集體談判制度,對于解決我國日益突出的勞資矛盾(和可能由此引發的社會動蕩)具有很強的借鑒意義。[3]
  二、開展公共管理談判研究的理論價值分析
  (一)公共管理談判理論對公共管理實踐的指導
  公共管理談判理論是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,反過來又指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展的理論。對公共管理談判理論的研究,其目的是使政府執政更加和諧有效。理論來源于實踐,但又高于實踐。公共管理實踐,特別是公共管理談判實踐應當脫離個人經驗階段。要做到這一點,必須加強相關理論研究,特別是對西方國家在此領域已經較為成熟的理論的引進和介紹。同時,也應注意公共管理談判實踐中經驗的總結,使之上升到理論的高度。
  如前所述,在公共管理實踐中缺乏理論的指導,常常使得實踐走了很多彎路。我們過去有這方面的經驗教訓。比如,1952年我國在高等院校專業調整時,將行政管理等專業當作資產階級“偽科學”加以撤銷,致使長達近30年的時間,沒有這些方面的理論研究。直到上個世紀80年代中期,才全面恢復公共行政學科。近些年來,整個公共管理學科的發展是令人欣喜的。但是就公共管理談判的實踐來看,大體上還處于“師傅”對“徒弟”的“傳、幫、帶”的早期經驗階段,即或有這些方面的培訓,也是將商務談判領域的一些既有理論生搬硬套,沒有考慮到公共管理領域的特殊性。在公共安全領域,由于近年來人質危機頻繁發生,人們開始重視人質解救談判。但這只是公共管理談判的一個具體應用,由于缺乏對公共管理談判理論的全面的、系統的研究,具體成功個案還很難全面推廣,特別是對公共管理其他領域的推廣存在著更大的難度。因而,公共管理談判實踐迫切需要公共管理談判理論的指導。
  (二)公共管理談判的理論體系
  要開展公共管理談判研究,構建公共管理談判的理論體系是必需的,這是提升公共管理談判理論性的重要舉措。筆者認為,公共管理談判的理論體系應包括如下內容:(1)公共管理談判理論。包括公共管理談判概述、公共管理談判的理論基礎、公共管理談判的原則等。(2)公共管理談判實務。包括公共管理談判的過程、公共管理談判心理、公共管理談判的語言藝術、公共管理談判的禮儀等。(3)公共管理談判應用。包括公共管理中的團體談判、公共管理中的多邊談判、公共管理中的跨文化談判、公共管理中的人事談判、公共管理中的財務談判、公共管理中的決策談判、公共管理中的執行談判等。
  上述理論體系,體現了理論與實踐相結合。公共管理談判理論和公共管理談判實務可以視為宏觀意義上的公共管理談判理論,著重從一般理論的角度探討公共管理談判的規律。而公共管理談判應用則從公共管理談判的具體應用領域探討特殊公共管理談判的運用。
  (三)公共管理談判的理論研究對象
  公共管理談判的理論研究對象主要包括以下幾方面:(1)MPA。MPA(Master of Public Administration,公共管理碩士)是從事公共事務、公共管理和公共政策研究與分析等方面的高層次應用型專門人才,是政府部門和非政府公共機構中具有現代管理理論和政策素養、掌握先進分析方法及技術,精通某一具體政策領域的專業化管理者和政策分析者。他們十分強調理論與實踐的結合,強調實務技能的培養。(2)公共管理人員。“為政之要,惟在得人”。公共管理的水平在一定程度上取決于公共管理人員的能力和素質。因此,公共管理人員應是掌握現代公共管理專業知識,綜合素質和能力強,高層次、復合型、應用型的公共管理人才。他們能進一步提高政府公共管理水平,促進行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的建立,為經濟建設和社會發展提供更加科學有效的管理和服務。(3)公共管理相關專業研究生和本科生。公共管理相關專業(行政管理、公共政策、非營利組織等)研究生和本科生應具備“公共管理的理念、知識、技能和職業道德”。由于他們的就業方向是各級政府部門和企事業單位,因此,他們通過公共管理談判及其他應用類課程(必選課或選修課)的學習,把理論和實踐有效結合起來,具備較強的分析問題和解決問題的能力。(4)學位班及短訓班。一般來說,參加學位班及短訓班的學員均具有一定的公共管理實踐經驗。他們通過公共管理談判的學習,能很好地發揮理論對實踐的指導作用,使理論和實踐互相補充、相得益彰。
  總之,公共管理專業的蓬勃發展和公共管理實踐的需求兩個方面都為開展公共管理談判研究提供了基礎,特別是公共管理實踐的需求充分突顯了開展公共管理談判研究的重要性和必要性。開展公共管理談判研究,前景廣闊,大有可為。
福建行政學院·福建經濟管理干部學院學報福州26~29D01公共行政李傳軍20062006
公共管理談判/實踐需求/理論價值
  Public management negotiate/Practice demand/Theory value
The Practice Demand and Theory Value to Launch the Study of Public Management Negotiate
  LI Chuan-jun
The public management activity must face a lot contradiction to be solved Because of the pluralism of contemporary social interests. Public management negotiate is an important way to solve the conflict and dissolve the contradictory in the public management field. It even has important meaning in the process of constructing socialistic harmonious society. The practice of public management negotiate needs the theoretic instruct urgently, therefore, it is extremely essential to launch the research of this respect.
由于當代社會利益的多元化,公共管理活動必然面臨著許多需要解決的矛盾。公共管理談判是公共管理領域解決沖突、化解矛盾的重要途徑,而在構建社會主義和諧社會中公共管理談判更是具有重要意義。公共管理談判實踐迫切需要公共管理談判理論的指導,因而,開展這一方面的研究是極為必要的。
作者:福建行政學院·福建經濟管理干部學院學報福州26~29D01公共行政李傳軍20062006
公共管理談判/實踐需求/理論價值
  Public management negotiate/Practice demand/Theory value
2013-09-10 21:35

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