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異化與回歸:我國城市土地儲備制度的正當性考辨
異化與回歸:我國城市土地儲備制度的正當性考辨
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  中圖分類號:DF45  文獻標識碼:A  文章編號:1001-2397(2006)04-0159-08
  城市土地儲備制度是近年來在我國各地實踐中產生的一項土地供應新制度。迄今為止,學界對其法律性質、儲備機構的法律地位等問題認識不一,關于其存廢的爭議也從未停止。贊同者將之譽為我國城市土地使用制度的一次偉大革新,批駁者將之斥為擾亂土地市場的“惡魔”。作為現行土地法律制度框架下有關土地一級市場的一項制度嘗試,其構建究竟是彌補了原有制度的不足,還是強化了原有制度的缺陷?是提升了績效還是增加了矛盾?本文試圖剖析我國城市土地儲備制度從“調控城市存量土地”演變為“實現地方政府利益最大化的工具”這一異化過程,并在此基礎上完成對城市土地儲備制度的重新定位。
  一、我國城市土地儲備制度的緣起
  城市土地儲備制度,是指由城市政府委托或授權的專門機構或組織,通過征收、征用、置換和收購等方式,將城市土地集中起來,在完成土地整治等前期開發工作后,再根據城市土地年度供應計劃將其儲備的城市土地重新投入市場的制度安排。城市土地儲備制度于上個世紀末在滬杭地區最早出現,① 隨著國務院2001年4月在《關于加強國有土地資產管理的通知》中對該制度的首肯,全國大部分城市很快開始模仿和推行。至2002年6月,全國土地儲備機構達2000余家。從其發展歷程看,城市土地儲備制度在我國的迅速興起是一種“由點到面、由下而上”的地方實踐結果。
  我國建立城市土地儲備制度的初衷,歸根到底在于解決城市存量土地利用管理混亂問題,這一問題是我國舊有土地使用制度留下的一個惡疾。20世紀90年代以前,我國長期實行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給制度,甚至工商企業的經營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。雖然自1990年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權出讓制度,嚴格限制劃撥用地的范圍,但并未改變城市存量土地大量由各種企、事業單位控制的既存格局。隨著我國土地制度改革以及國有企業改革的不斷深化,解決這些存量土地的利用問題日益顯現出現實的迫切性。主要表現在:其一,國有特困、破產企業要求消化處置、變現其閑置土地,以解決其諸多歷史遺留和現實問題。土地儲備制度正是作為“以地救企”的一種新嘗試而在杭州等地率先推行。其二,各地方政府需要解決由于城市存量土地供應不能壟斷而導致的土地供應總量失控、土地招標拍賣制度難以推行以及土地資產流失嚴重等問題。其三,這也是落實國家關于控制建設用地總量、嚴格耕地保護、實行土地用途管制等土地宏觀調控政策的現實需要。隨著這些調控政策的出臺,利用城市存量土地成為城市政府增加建設用地供給和增加地方財政收入的重要渠道。
  二、學界對我國城市土地儲備制度的主要觀點
  (一)贊同說
  贊同城市土地儲備制度的學者一般都認為,該制度具有以下績效:有利于強化政府壟斷土地一級市場的地位,提高政府對土地市場的宏觀調控能力;有利于優化城市土地利用結構,提高城市土地集約化利用效率;有利于盤活國有企業存量土地資產,加快國有企業改制脫困的步伐;有利于增加政府財政收入,籌集城市建設基金;有利于落實耕地保護政策;有利于防止過度炒賣“地皮”;有利于實施城市土地年租或短租;有利于搞好城市土地開發與整理工作;有利于房地產市場的穩健發展;有利于保障國有土地資產的發展權,促進社會經濟的發展;有利于《土地管理法》的貫徹實施。
  (二)反對說
  反對城市土地儲備制度的學者一般都認為,該制度具有以下弊端:破壞了土地資源的自由流動,對土地資源的總體調控具有盲目性。有學者認為:“土地儲備機構的市場調控職能與壟斷企業追逐利潤的天性有不可調和的矛盾,其在執行土地調控方面的職能的效果是值得懷疑的”[1];破壞了優勝劣汰的競爭秩序;容易哄抬地價,造成房地產泡沫,侵害民生;容易造成房地產市場的畸形發展;容易破壞農業經濟;容易滋生腐敗,損害政府公信力;危害金融資產的安全性,增大金融風險;不利于吸收像資金、技術這樣一類可移動要素,削弱城市可持續發展的潛力。
  三、國家壟斷土地一級市場的正當性基礎——我國城市土地儲備制度的應然價值
  我國城市土地儲備制度是在現行土地法律制度框架下在土地一級市場所作的一項制度嘗試。其實質是對一級市場土地供應的國家壟斷的強化。因此,我們必須把這一制度放在整個土地制度,尤其是在一級市場土地制度的大背景下來考辨其正當性存在與否。
  (一)國家壟斷土地一級市場的實質——控制土地的經營性使用②
  就土地所有權而言,我國實行土地國家所有和集體所有的“雙軌”所有權制。按《土地管理法》的規定,國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征收;征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。由此可見,我國土地所有權的轉移具有強制性和單向性,是一種行政行為而不是市場行為。就土地使用權而言,農村集體建設用地使用權(包括鄉鎮企業用地、農村公益性建設用地和農村村民宅基地)的取得,必須基于用地人的申請和政府主管部門的批準,而享有土地所有權的農業集體組織不具有處分土地的權利;農業生產用地使用權基于農民與本集體依照《農村土地承包法》所簽訂的土地承包合同而取得。這意味著,我國集體土地是無償使用的,立法只允許農民承包的土地使用權通過轉包而依法移轉(不改變農業用途),但一般不允許集體建設用地使用權移轉。就國有土地使用權而言,20世紀90年代以來,我國逐步確立了國有土地有償使用制度,并逐步形成了國有土地一級和二級市場,但是,仍保留了對公益性用地進行無償、無期限行政劃撥的配置方式。以上分析表明,我國土地市場或土地使用權交易實際上僅針對國有經營性用地而存在。《土地管理法》關于土地一級市場的基本要求——國家壟斷國有土地一級市場,其實質在于國家要壟斷國有土地的經營性使用,成為城市經營性用地的唯一供給“源頭”,由國家來決定土地市場經營性用地的供給量,通過控制供給來控制市場,并據此控制土地用途。
  (二)國家壟斷土地一級市場的經濟合理性
  首先,從經濟屬性看,土地資源具有供給的稀缺性、利用方式的相對分散性、利用方向變更的困難性、報酬遞減的可能性以及利用后果的社會性等特點。因此,在不同用途的土地利用之間存在著“此消彼長”的關系。某種用途的土地的利用(比如建設用地)的擴張往往意味著另一用途的土地的利用(比如農用地)的萎縮,并由此引發諸多嚴重的社會后果(比如農用地萎縮可能產生糧食安全的問題、失地農民的生存發展問題)。因此,區域性的特定用途的土地供給具有剛性,也即客觀上能夠用于某一用途的土地供給是有限的。這種限度來自于特定區域土地的自然可供給量與客觀應供給量對土地用途的約束。但是,一般而言,多數土地具有多種用途。土地所有者或使用者往往趨于將其土地用于最高收益的用途,這在土地經濟學上被稱為“土地最佳利用原則”[2]。按經濟收益衡量,在當今社會,土地資源用于商業等經營性用途肯定比用于其他用途具有更高的收益,因此土地所有人或使用人有擴張經營性用地的利益驅動,但經濟的最佳利用并不等于社會的最佳利用。所以,由國家按社會最大收益原則來完成土地用途的排序,是國家履行其社會管理職能的一個重要表現。
  其次,我國將在相當長的時期內面臨保護耕地與建設用地擴張之間的尖銳矛盾。人多地少、可開發利用的宜農后備土地資源有限以及未來人口持續增長的壓力,決定了在今后相當長的時期內保護耕地必然成為我國土地管理的一項重要任務。但是,工業化和城鎮化的飛速發展又直接帶動了城鎮住宅、交通等建設用地需求的劇增;這種情況反過來又更加劇了集體土地所有人、使用人或國有劃撥土地使用權人改變其土地用途、進入土地市場將土地流轉獲利的動機。因此,由國家來全面統籌耕地與建設用地之間的關系,在宏觀上保持重大用地關系的協調,便有其現實合理性。而國家壟斷城市經營性用地的供給,則可以在一定程度上達成這一目的。
  (三)國家壟斷土地一級市場的合憲性
  從法律屬性分析,國家壟斷土地一級市場的制度安排實質上意味著立法賦予了國家對土地市場初始進入的獨占權。制度經濟學認為,一種權利的行使,實際上意味著其他人的利益將有限度地受其行動后果的影響。國家對這種獨占權的行使,將直接產生兩種利益限制的后果:一是在土地市場外限制了集體土地所有權人和使用權人對其土地的處分權和收益權;二是在土地市場內限制了買受人的討價還價權。那么,國家對他人土地財產權的限制的權利基礎何在?筆者以為,根據現代法治國家理念,這種權利的正當性來自兩方面:其一,財產權的社會義務。在現代法治國家,雖然合法財產權理應受國家法律保護,但權利并不絕對,權利的承認需符合社會的利益,因此,土地產權人的權利也就需要為了土地整體使用上的利益而有所調整,而不能僅從土地產權人本位進行思考。也正是基于這一原因,我國《憲法》在規定“國家保護公民的合法財產權”、“集體土地所有權受法律保護”的同時,也規定“權利的行使不得損害國家、集體和社會的公共利益”。其二,國家公權力的剛性。國家公權力包含了國家的立法、行政和司法權在內的主權國家所得行使的各種權力,是最廣義的“警察權”;公權力的行使以確定的規范來規范人民的外在生活,可以剝奪或限制人民的權利[3]。國家為了實現土地使用的公共利益目的,為達成土地“總凈效益”的最優,行使公權力限制土地產權人的土地利用行為便是有其正當性理由的。正因為如此,我國《憲法》明確規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收。”“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”
  (四)國家壟斷土地一級市場正當性基礎的實證
  自2005年10月1日起,廣東省開始施行《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。該辦法規定:允許農村集體建設用地在土地利用總體規劃確定并經批準后,以“招拍掛”的形式,直接通過土地交易市場公開出讓、出租、轉讓(含土地使用權作價出資、入股、聯營、兼并和置換等)、轉租或抵押交易。可以使用集體建設用地的建設項目范圍為:興辦各類工商企業、外商投資企業、股份制企業等;興辦公共設施和公益事業;興建農村村民住宅。但是,通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地,不得用于商品房開發建設和住宅建設。該辦法意味著,農村集體建設用地使用權可以不必經過政府征收而轉變所有權后再進入土地一級市場交易,而有機會直接進入市場,通過交易獲得比政府征收補償高得多的收益。而對于土地一級市場而言則意味著,伴隨著農村集體土地使用權進入市場交易,政府過去的壟斷地位受到挑戰,買方有了更多的選擇余地,買賣雙方的談判地位在走向平衡。
  這種變化緣何而來?“中國土地政策改革課題組”曾歷時兩年半,在對廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南和陜西9省(市)進行詳實調查和仔細分析的基礎上得出一個結論:國家壟斷土地一級市場并非一本萬利,不僅損害了農民的權益,而且隱藏著巨大的財政和金融風險。原因之一在于,國家以極低的價格從農村集體征收土地后,在供給城市建設用地的過程中,除了對公益性用地實行基本無償的行政劃撥外,國家作為所有者在土地市場出讓土地包含協議、招標和拍賣三種方式,其中協議出讓主要針對工業用地,出讓價格很低,往往僅相當于土地開發成本甚至低于土地開發成本;僅有商業等四種經營性用地采用“招拍掛”方式進行市場出讓。在西部地區,行政劃撥和協議出讓的比例相加超過全部土地的90%以上;東部地區稍低,但除去經濟適用房用地,真正市場化出讓的經營性用地比重實際只有15%左右。以這些10%(西部地區)或15%(東部地區)的土地出讓收入去彌補90%或85%的土地出讓損失,顯然會造成很大的財政風險[4]。
  由此可見,考慮到集體建設用地使用權固有的“建設性使用”的性質,“一刀切”地由國家來壟斷土地從農村進入城市的路徑,已經不再具有“控制土地用途,實現土地整體社會利用最優”的正義性目的;相反,卻因對集體土地財產權的過多限制而影響了土地市場資源配置功能的發揮,導致利益分配的失衡。所以,適度放開國家對集體建設用地使用權流轉的控制,適度放棄國家對工業用地的壟斷供應,允許農村集體建設土地直接進入工業用地市場,這既可以減輕政府的財政壓力,又有利于農民分享土地的級差收益,也給工業用地人提供了更多選擇的機會,對國家、農民、集體和用地人均有好處。
  綜上所述,無論從經濟的合理性還是制度的合憲性分析,國家壟斷土地一級市場的正當性基礎均源于國家從土地的社會最佳利用出發,對土地市場進行管理,它是國家行使其土地管理權的方式。這種管理權對土地財產權的限制不僅及于集體土地產權人,也及于國有土地產權人。在這一意義上,國有劃撥土地使用權的無償取得和不得直接進入市場交易的制度要求,正印證了國有土地產權人的利益對土地管理的社會公共利益的讓步。而廣東省對集體建設用地使用權有限度地直接入市的試點,又從相反方面佐證了這一事實:當壟斷不再有助于土地的整體最佳利用時,它便失去了存在了意義。
  四、壟斷權的異化——我國城市土地儲備制度的正當性質疑
  由于土地資源具有的地域性特點,③ 加上國家對國有土地實行的“多層次委托——代理”的產權制度④ 以及“分級管理,條塊結合”的土地管理制度,導致立法規定的“國家壟斷”事實上逐漸演化成了“地方政府壟斷”。這種演化有其客觀必然性。但值得注意的是,在這一演化過程中,“壟斷權”逐漸背離了它本來的目的而更多地成為了地方政府謀利的工具。如前所述,城市土地儲備制度從其產生開始,就是為加強政府在土地市場的壟斷地位而存在。壟斷權的異化在城市土地儲備制度上有著最為集中和典型的體現。“中國土地政策改革課題組”在其報告中指出:“土地儲備中心在真正實施土地儲備時,已成為政府將土地低進高出,實現利益最大化的工具。”[5] 對這一異化過程的剖析,有助于我們正確認識城市土地儲備制度的存在價值,并在此基礎上完成對城市土地儲備制度的重新定位。
  (一)權利主體異化——土地儲備機構從土地市場宏觀調控者到受行政權保護的壟斷經營者的角色轉變
  從各地立法看,城市土地儲備制度的實施基本上都是由一個專門主體——土地儲備機構來具體負責。該主體代表地方政府行使對土地一級市場的壟斷供應權,以便更好地對土地市場進行宏觀調控。但事實上,在城市土地儲備制度的推進過程中,該主體逐漸偏離其原有的初衷而越來越多地扮演著土地市場上的經營者和利益分配者的角色,并在地方政府行政權的庇護下充當著地方政府利益最大化的工具。以上海和杭州為例分析。上海市土地發展中心成立于1996年,是直屬于上海市房屋土地資源管理局,并接受政府委托從事土地收購、儲備工作的機構,其主要職能是協助政府建立土地收購、儲備和出讓機制,根據城市土地利用總體規劃、年度供地計劃和市場需求,適時收購和儲備土地,并將經過開發的儲備土地投放市場,規范供地方式,優化投資環境,為政府宏觀調控土地市場服務。但在2002年11月,上海市政府在該土地發展中心基礎上投資組建了上海地產集團,目的是“通過市場運作機制,進行土地開發,實現土地增值,確保土地出讓中的政府收益,增強政府的土地儲備能力”,并授權其進行國有資產經營。該轉變的背景是:隨著土地儲備制度涉及范圍的擴大,土地發展中心以行政主體的身份參與經營已經不太適應市場經濟的要求。但這恰恰說明土地儲備主體已經被定位成一個實現政府利益的土地經營者。在政府的控制和參與力度都沒有減弱的情況下,此種單純改變儲備機構運作形式的做法,只會使土地儲備制度距其對土地市場進行宏觀調控的初衷愈來愈遠。杭州市土地儲備中心成立于1997年。該市的土地儲備實行兩級管理模式:第一層次為土地儲備管理委員會,由政府分管領導負責,包括計劃、城建、規劃、財政、稅務、土地等相關部門組成,負責對城市儲備工作的整體把握,協調各部門關系并指導土地儲備中心的活動;第二層次為土地儲備中心或發展中心,其屬于各級土地管理部門下屬的事業單位,負責土地儲備的具體運作。顯然,與上海市不同,杭州市的土地儲備機構從成立起就一直以土地管理者的身份存在。但事實上,它卻并不是僅僅以管理者的身份進行土地儲備。在借助行政權強制性甚至壓制性權力取得儲備土地再“低買高賣”的過程中,它實際上充當著受行政權保護的壟斷經營者的角色。
  (二)權利客體異化——土地儲備對象從城市“存量土地”向“增量土地”擴張
  如前所述,土地儲備制度建立之初,其儲備對象主要是國有困難和破產企業的原有劃撥土地,目的在于解決舊城改造、國有企業改革中土地資產的處置和消化閑置土地等問題,探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍卻呈現出任意擴大之勢,不僅擴大到增量土地,甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征收農民集體土地,隨意收回土地使用權,不僅嚴重侵犯了農民和土地使用人的利益,而且在一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。⑤ 以杭州市為例。城市土地儲備制度在杭州市率先確立時,其最初的儲備對象主要是因企業脫困改制和結構調整而造成的閑置地塊,目的是要更有效地盤活城市存量土地。但按照現行《杭州市土地儲備實施辦法》的規定,其收購范圍已不僅僅限于城市存量土地,還包括“為政府代征的土地”、“市政府指令收購的土地”以及“其他需要儲備的國有土地”等增量土地。其他地方的情況也大體相同。盡管各地的土地儲備中心列舉了可以收購的土地的各種來源,但在真正實施土地儲備時,卻基本上都是以征收集體土地為主。有資料表明,東部某縣土地儲備中心自1999年以來共儲備土地4873.3畝,其中收回國有建設用地1183.6畝,占儲備面積的24.3%;征收集體建設用地74.5畝,占1.5%;征收集體農地3614.4畝,占74.2%。2001年前的土地儲備中,收購(回)土地與征收農地的比例為85.6∶14.4;到2002年變為11.7∶88.3。東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。西部某市土地儲備中心在2003—2004年兩年間儲備的土地中,有92.2%來自于集體土地,其中有87%屬于直接征收的農民集體土地,3.9%是集體存量建設用地,只有7.4%是國有劃撥土地[6]。造成這種轉變的原因,主要在于現行立法下征收集體土地的低成本。顯然,在實際運作中,土地儲備制度已經背離其“有助于控制土地用途,保護耕地,實現從增量調整到存量調整”的表象;土地儲備中心實際已成為一個從事土地經營的主體,成為政府將土地“低進高出”,實現利益最大化的工具。
  (三)權利行使方式異化——土地儲備運營模式從“如何管理”向“如何經營”轉變
  站在土地市場調控管理者的立場,按土地資源管理學的“區位理論”、“規劃理論”以及經濟學的“產權理論”、“供需理論”等要求,政府要實現對土地的有效供給,就必須在對土地需求進行整體把握、研究土地市場發展走勢、全方位掌握城市空間的相互聯系的基礎上,再根據土地市場中土地數量和用途的具體需求來確定土地的供給和儲備,以保持土地價格平穩、實現土地資源的優化配置[7]。但站在土地市場經營者的立場,經營者的市場運作首先考慮的則是如何降低成本、抬高價格,以實現自身經濟利益的最大化。從各地土地儲備的實際運作模式看,土地儲備機構實際上已不再是按“如何調控管理土地”,而是按“如何經營土地獲利”的路徑在進行運作。具體表現在:
  1. 土地儲備機構借助壟斷權在土地儲備過程中壓低成本
  表現之一:“什么便宜收什么”。土地儲備機構不顧我國“人多地少、耕地資源尤其少”⑥ 的客觀現實,在土地儲備過程中低價大量征購農村集體土地,其中大部分為耕地,從而造成大量耕地的破壞閑置。
  表現之二:“見好才收”。按區位理論,土地位置決定了土地的質量、功能和交易價格。“位置對可用于經濟用途的土地供給的重要影響表現在:(1)它影響各類地塊的價值和利用能力;(2)影響土地的實際利用;(3)把土地價值、利用和所有權條件與當地環境聯系起來;(4)影響財產的法律描述。位置和接近難易程度在決定土地適宜用途上起著決定性作用。”[8] 相對于其他交易人,地方政府對土地區位具有信息優勢。政府本應兼顧不同區位土地的情況,以利于整個地區土地的開發利用。但事實上,土地儲備機構在進行土地收購儲備過程中,往往只看重升值潛力大的地段,利用信息優勢和壟斷特權,將大片區位優越的土地進行儲備,過多關注短期利益而忽視長遠利益和整個土地市場的宏觀調控。
  表現之三:“為了利益盲目收儲”。在土地儲備過程中,政府為片面追求經濟效益而亂規劃、隨意修改規劃或不按規劃的要求盲目進行土地儲備。由于“自由企業價格體系的運轉不會自然而然地導致土地資源的最佳利用和最佳配置,不受指導的私人行動往往會導致資源掠奪式利用、社會浪費和將成本轉嫁到社會其他成員身上。為了消除不明智和浪費的利用方式——這些利用方式既會給所有者本人帶來不利,也會給鄰居和集體乃至整個社會帶來不利,而不時地需要采取集體行動。”[9] 通過政府制定土地規劃以決定城市土地的開發時序、發展結構和發展方向,是當今世界各國通行的實現土地資源合理利用的重要措施。但在我國土地儲備過程中,在急于求成思想的驅使下,有的地區不斷修改規劃,盲目擴大城市規模,圈地賣地,出現了新一輪的“圈地熱”;有的城市之間相互攀比規模,競相炒作“地皮”,不切實際地訂賣地指標;有的城市政府在規劃土地使用方向時,將城市中環境優美、交通便利和設施齊全的地段規劃為高檔住宅區或商業區,城市土地在經濟利益的驅動下被重新分配。
  2. 土地儲備機構借助壟斷權在土地出讓過程中抬高價格
  表現之一:“非飽和”限量供應的政策加劇土地的供不應求。
  在目前土地出讓的過程中,各地一般均采取“非飽和”限量供應土地的政策,以保持市場始終處在“半饑餓”或“饑餓”狀態。但根據經濟學的供需理論,由于土地空間位置的固定性和土地資源的稀缺性,土地資源的自然總供給是基本穩定、缺乏彈性的。土地需求在一定條件下決定土地價格。所以,一般而言,政府有效供給土地的關鍵在于:政府壟斷土地一級市場,要根據市場需要供給和儲備土地:在土地需求旺季提供土地以平抑地價;在土地市場蕭條時儲備土地以刺激地價。在我國城市化和工業化迅速推進,建設用地的需求日益增長的背景下,城市政府“非飽和適度供應,保持賣方市場”的供地政策,結果是導致稀缺的土地資源更加供不應求的情況下,推動土地價格一路攀升并帶動房價不斷上漲。據報載,“溫州市區這兩年可用于房地產開發的土地非常緊張,每年可供土地約為700畝,而估計開發用地需求量約為2000畝。最近溫州火車站前一塊15畝的土地賣了1.6億元,每畝單價超過1000萬元。突出的土地供求矛盾造成地價飆升。”⑦
  有人可能會認為,“限量供應”不正好糾正了過去“濫批地,過度供給”的問題嗎?但應當注意,“過度供給”使政府直接獲取了更多土地出讓金;而“限量供給”則使政府在市場上套取了更多土地出讓利益。從“過度供給”到“限量供給”,只是以“極右”的措施代替了極“左”的措施,其間城市政府謀取壟斷利益的動機并沒有改變。
  表現之二:“價高者得”的游戲規則推動土地購買人瘋狂競價。
  按立法規定,儲備土地的出讓可采取協議、招標和拍賣等三種方式。其中招標、拍賣通過市場競價進行,有助于土地出讓的透明化。2002年7月,國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》,要求“商業、旅游、娛樂、商品住宅用地必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓”。目前在我國土地需求旺盛的東部地區,大多數實施土地儲備的縣、市,入儲的土地全部通過“招拍掛”方式用于住宅和商業等經營性用地,沒有一畝用于劃撥的公益用地或協議的工業用地;而其中大多數又是完全依“價高者得”的競價原則進行掛牌拍賣。誠然,競價拍賣制度是一個好的市場工具,有助于提高土地資源的利用效率和消除權力“尋租”。但是,競價拍賣機制適用于競爭性的市場,而壟斷性市場需要價格管制。在土地市場的國家高度壟斷和土地資源的供不應求的情況下,采用拍賣制度,只會通過競價機制為壟斷供給的產品形成壟斷價格,并且不斷地把壟斷價格推向新高,形成泡沫。據報載,在杭州市,原中國計量學院119畝的地塊以6億元價格起拍,經過13家公司的激烈爭奪,最后以10.55億元成交,折算下來,該地塊的樓面地價高達5326元/每平方米[10]。
  綜上,城市土地儲備制度建立的初衷,在于實現調控城市存量土地供應,促進土地資源合理有效利用的正當性目的,但在不斷推進的實踐過程中,卻日益異化成了地方政府謀取局部利益的工具,其正當性逐漸喪失。究其原因,主要是因為在現有體制下,地方政府同時兼具了土地管理者和國有土地所有者代表的雙重身份,這種制度模式為其提供了利用作為“土地管理者”被賦予的行政權來最大化實現其作為“國有土地所有者代表”被賦予的國有土地收益權的可能性,而“經濟人”逐利的本性決定了它有將這種可能性付諸實現的強烈動機。城市土地儲備制度恰好為其將這種動機變為現實提供了途徑。因此,整個異化便就此順理成章地產生。
  五、余論:我國城市土地儲備制度的價值回歸與重新定位
  當我們考辨了城市土地儲備制度的整個異化過程后,再回頭看看學者們贊成或反對城市土地儲備制度的種種觀點,這些觀點事實上正為我們佐證了該制度“本來應當有的”和“實際上被異化了的”兩種后果。由此,筆者認為,我們關注的重點其實并不應當放在該制度是否應當存在上。土地市場需要國家調控是無可爭議的;儲備本身是天然的調控工具,運用儲備能夠適時調劑余缺,調控市場價格,維護市場均衡。儲備制度本身在我國很多重要的資源領域,比如糧食、石油等領域均存在,關鍵是如何讓土地儲備制度回歸它作為調控工具的本來價值。而這應著眼于我國土地制度的進一步改革,也即當土地公有制下地方政府兼具管理者和所有者兩種身份的狀態無法改變時,立法必須為其提供一條能穩定而規范地實現其土地所有者利益的新途徑,以打消其靠在土地市場上經營土地獲利的動機。逐步將現行的土地“批租制”改為“年租制”,并在此基礎上改革我國現行土地稅收制度,建立完善地產稅(也被稱為物業稅)制度可能是一個可行的選擇。2003年10月,十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,其中明確提到:“實施城鎮建設稅費改革,條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅,相應取消有關收費。”央行行長周小川在2003年“中國企業領袖年會”論壇上評述道:“十六屆三中全會對物業稅(或者說是財產稅,也有人稱為房地產稅)的表述可能意味著相當重大的體制探索。”[11] 在此基礎上,按土地社會利用最佳的原則對現行城市土地儲備制度進行修正,比如,限定土地儲備的范圍只能及于城市存量土地,強化規劃的作用和效力,改進土地收購儲備的方式等,土地儲備制度將在土地宏觀調控中發揮其應有的作用。
  注釋:
  ①我國第一家土地儲備機構——上海土地發展中心成立于1996年。從1997年開始,杭州等地的政府開始試行城市土地儲備制度。
  ②這里的“經營性使用”是相對于劃撥用地的“公益性使用”的一個概念。
  ③地域性特點表現為:作為空間的土地本身是固定的、不能移動的。它被固定于地球表面一定的經緯度、海拔和氣候帶上,不能任意遷移,只能就地利用。地域性意味著土地總是存在于特定的行政區范圍之內,并且由該特定區域內的人進行使用。
  ④“多層次委托——代理制”意味著:雖然立法規定了城市土地屬于國家所有,由國務院代表國家行使所有權,但城鎮國有土地的所有權職能實際是由縣(市)人民政府來行使,城鎮國有土地出讓的大部分收益歸入地方財政;中央政府只是法律名義上的國有土地所有者,而不是經濟上的國有土地所有者。
  ⑤這是國土資源部中國土地礦產法律中心鐘京濤先生在接受記者采訪時所表達的觀點。(土地儲備制度在發展中完善[EB/OL]. http: //www. hzland. com, 2005-07-01. )
  ⑥根據全國土地詳查匯總的數據,我國耕地面積19.51億畝,人均耕地只有1.59畝,不及世界平均水平的一半,僅相當于世界人均耕地3.75畝的43%。并且,耕地后備資源嚴重不足,我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝,按60%的墾殖率計,可開墾耕地1.22億畝。(資料來源:http: //www. natescd. gov. cn, 2005-07-01. )
  ⑦溫州市國土資源局建設用地處副處長楊寶山向記者所言。(鄒建鋒. 限量供應:土地儲備制度值得反思[N]. 中國經濟時報,2003-08-27. )
現代法學重慶159~166D413經濟法學、勞動法學熊暉20062006
土地儲備/一級市場/壟斷/異化/回歸
  land reserve/first-class market/monopoly/deviation/return
Deviation or Return: A Study of the Legitimacy of Urban Land Reserve in China
  XIONG Hui
  ( Southwest University of Politics Science and Law, Chongqing 400031, China)
Urban land reserve is newly introduced into land supply practice in China, which stresses state monopoly of the first-class land market. Analyzing from constitutionality and economic rationality, one sees that the legitimacy of state monopoly of the first-class land market originates from the fact that the state governs the land market and purports to make the best use of land, which is an integral part of the state' s exercise of its power of land management. Land reserve per se is an adjusting and regulating tool. But urban land reserve gradually deviates from its real purpose to " adjust and control the storage of urban land" and degenerates into a tool " to seek maximum profits by local governments by way of buying at a low price and selling at a high price. " In this process the municipal government becomes the biggest winner while the rights of other land owners, especially the collective land owners are excessively limited, which has led to an imbalance of the attribution of land interests. As such, we must restore the prior character of the urban land reserve as a regulation tool.
城市土地儲備制度是近年來在我國各地實踐中產生的一項土地供應新制度。其實質在于對一級市場土地供應的國家壟斷的強化。無論從經濟的合理性還是制度的合憲性分析,國家壟斷土地一級市場都有其正當性;儲備本身是天然的調控工具。但城市土地儲備制度在其演進過程中日益偏離了“調控城市存量土地”的初衷,而異化為“地方政府將土地低進高出,實現利益最大化的工具”。因此,必須讓城市土地儲備制度回歸其作為調控工具的本來價值。
作者:現代法學重慶159~166D413經濟法學、勞動法學熊暉20062006
土地儲備/一級市場/壟斷/異化/回歸
  land reserve/first-class market/monopoly/deviation/return
2013-09-10 21:35

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