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我國城市化進程中的管理問題與對策 
我國城市化進程中的管理問題與對策 
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  改革開放以來,我國的城市化進程顯著加快。在計劃體制下的城市管理系統愈來愈暴露出與市場經濟的不適應性,產生的問題和矛盾也越來越突出,已成為城市經濟發展和推進城市化的極大障礙,亟待解決。 
      一、目前城市管理中存在的問題 
    ⒈基礎設施建設和管理中的問題
  我國的基礎設施發展水平一直較低,主要表現在:
   (1)基礎設施建設滯后
  以交通、通訊、能源為基礎的基礎設施系統是城市經濟發展的必要條件。國際貿易的競爭非常激烈,我國要加強自身的經濟實力,要促進廣泛的國際經濟合作,要求有更可靠和更高標準的運輸、電力和通訊系統,這就更顯出了我國基礎設施的滯后性。我國的交通系統很落后。一是我國的城市間的交通網絡非常薄弱。突出地表現在:鐵路線運輸能力實行嚴格限額管理,航運和鐵路客運為旅客提供的是低質服務。交通運輸問題帶來了連鎖反應。交通運輸能力的不足對能源的供應產生了極為不利的影響,煤炭占我國商品能源來源的73%,占鐵路貨運總量噸位的43%。煤炭短缺又對電力供應產生了不利的影響,大約76%的電力是熱電廠生產的。1989年,我國有20%的工業用電供應不足,中央和地方政府管理部門實行配額用電制度,限制新的用戶進網,停電現象頻繁。按保守估計,近幾年,每年因交通基礎設施不足而增加的成本大約相當于GNP的1%,代價相當昂貴;二是城市普遍存在著內部交通系統不通暢的問題。有些大城市的路網近乎癱瘓。北京、上海、廣州、深圳、武漢等大城市,普遍存在著居民出行難的問題,打亂了城市人的正常生活秩序。城市內部交通的運行情況是投資環境的重要衡量因素,內部交通緊張對城市吸引外資極為不利。 
  產生上述問題的原因:一是長期以來對交通基礎設施投資不足的結果。在改革開放前,我國的基礎設施建設幾乎處于停滯狀態,尤其是交通基礎設施欠帳太多;二是城市道路建設滯后于車輛增長也是城市交通擁擠的重要原因。改革開放后,據資料表明:我國城市道路設施建設投資已占城市國民生產總值的2%—4%。1993年,全國城市道路年均增長率為10.2%,道路面積的年均增長率為11.8%。我國的道路建設已有很大的進展。然而,同一年城市汽車保有量高達800多萬輛,僅城市客運車輛年增長率就高達15%—20%,道路建設速度沒有城市車輛的增長速度快;三是公共交通事業落后。15年來我國城市客運量猛增了70倍,而同期全國城市公交車輛只增加了20倍。長期以來,公交系統靠國家的財政補貼吃飯,資金困難,無法適應城市客運增加的要求;四是人均占有道路水平很低。五是城市內部路網系統不合理。有些大城市舊城面積大,路網陳舊,道路體系已遠遠不適應現有城市發展的需要了,急需改造,而目前限于資金、拆遷等方面的困難,這些老城區不能在短期內加以改造。 
   (2)基礎設施管理和服務質量低
  長期以來,我國基礎設施的建設是由政府部門投資的,其運營、管理和服務也由政府部門來壟斷完成,而政府部門在基礎設施的管理和運作方面幾乎沒有什么投資,管理和服務部門的工作缺少競爭機制,工作呆板,缺乏活力,沒有工作標準,不負責任,后果是基礎設施的管理水平低,服務質量差。基礎設施的運營效率低,也降低了基礎設施對經濟發展的作用。
    ⒉城市規劃管理中的問題
  突出的是城市土地規劃的執行和管理上的問題。一是城市規劃管理體制不順,多頭管理現象嚴重。多個部門都有批地權,導致濫占土地嚴重,各行其事,違章建筑增多,影響了城市的發展;二是城市規劃的領導地位沒確立,破壞規劃的現象嚴重;三是城市規劃的管理沒有到位。執法不嚴,查處不力。使國有土地流失到少數部門或個人手里去了。任何破壞城市土地規劃的行為都會打亂城市的整體布局,使整個城市經濟、社會、環境效益受破壞,直接影響城市經濟的發展。 
  城市規劃受沖擊、規劃管理力度不夠的原因:一是各部門受到利益機制的驅動,其行為沖擊了城市規劃;二是城市詳細規劃滯后,使規劃管理工作缺乏足夠的依據;三是不適當的行政干預,造成建設上的混亂;四是城市土地市場管理力度不夠,表現為土地市場形成的價格機制不合理,土地開發的成本低、利潤大,導致了房地產開發商如雨后春筍般涌出;五是政府的土地財產關系中的責、權、利沒有明確的界定,造成了在土地制度改革過程中各級地方政府與中央政府利益上的沖突;六是我國的土地管理手段很不健全,底數不清,土地權屬不清,多占少報的情況嚴重;七是大中城市的發展很多僅限于外延的擴展“攤煎餅”式,小城鎮盲目發展,濫占了大量耕地。城市化順利推進,關鍵是整體統一的城市規劃,種種問題的存在,使城市規劃不能有效實施。
    ⒊流動人口管理中存在的問題
  改革開放以來,尤其是近幾年,隨著市場經濟的發展,流動人口的增加非常迅猛,目前全國的流動人口已達8000萬人,處于無序、盲目和紊亂流動狀態,政府必須用宏觀調控政策,有效管理控制流動人口對城市社會、經濟的沖擊。
  管理目標是調控流動人口的規模、結構,做到“規模控制、嚴格管理、加強服務、依法保護”,減少流動人口在城市的負作用。管理中的問題:一是經濟、行政、法律等宏觀調控手段還遠未發揮作用,流動人口規模失控現象嚴重;二是管理手段落后,以戶籍制度為基礎的管理制度已不適應流動人口的要求;三是投資少,管理人員不足。 
    ⒋物業管理中存在的問題
  物業管理是指在住宅小區與居民生活息息相關的生活服務方面的軟件和硬件管理系統的總稱。隨著城市居民住房條件的改善,座座高樓拔地而起人們在為自己的住房條件改善而欣喜的同時,也產生了許多愁苦:商業區不配套,購物不便;垃圾遍地;上水上不來,下水下不去;停車場沒有,自行車丟失如“家常便飯”;一片綠地,不久就成了“和尚腦袋”。物業管理、服務服務跟不上,直接影響居民的生活和城市形象。
  物業管理遲遲跟不上的關鍵在于:一是住宅建設成本低、利潤大,房地產市場不規范,一些房地產商只顧賺錢,輕視小區的配套服務設施等硬件的建設;二是小區開發缺乏有效的、整體的、符合全局利益的規劃,居民上了樓,才發現了問題;三是物業管理行業的投資少,目前的傾向認為開發小區是產業,物業管理不是產業,不予重視,不在這方面投資,認為這方面無利可圖;四是物業管理部門、管理者的責任不清。
      二、加強城市管理的對策
  據世界銀行的發展報告資料,基礎設施能力是與經濟產出同步增長的。基礎設施存量增長1%,GDP就會增長1%。對基礎設施的發展,我們要給予高度重視。
    ⒈加強城市基礎設施的建設
  (1)改變基礎設施投資由政府獨家承担的局面。基礎設施的主導產業仍由國家投資,但要改變管理體制,國家作為資產所有者不參與管理。非主導產業,鼓勵國有企業、集體企業和私人投資,可適當引入外資,上海市利用德國資金修建地鐵就是一個很好的例子。本著誰投資、誰受益的原則,積極鼓勵競爭中標,初步形成多個競爭主體爭先恐后建設基礎設施的良好開端,進而把市場機制充分引入基礎設施的建設體系中。集資建設基礎設施也是一條很好的途徑。
  (2)增加維持基礎設施正常運作的資金。國家或提供基礎設施服務的企業要把基礎設施的維護和管理費同基礎設施建設費一樣列入基礎設施的正常開支計劃中。建設的同時,要有充分的資金供給基礎設施的運營。 
  (3)改變基礎設施的管理體制。我國的基礎設施一向由政府部門或國有企業統一管理。由于管理體制的壟斷性決定了在他們的管理和服務的過程中,絲毫沒有競爭壓力,提供的只能是低質服務。國家作為基礎設施的所有者,可不參加管理,應逐步把市場機制、競爭機制引入基礎設施的管理之中,要按企業化、商業化原則經營,給管理者以經營自主權,管理者對經營效果承担責任。商業化經營如在電力、自來水等行業不易采用,可先在通信行業采用。
  (4)加快城市基礎設施一體化的建設。城市的基礎設施發展既要有整體的、協調統一的規劃,又要加強各城市間基礎設施的銜接。同時縮小地區間的經濟差距,也要注意基礎設施地區發展的平衡性。從全局看,西部地區的基礎設施普遍較弱,西部城市尤其是大城市的對外聯系不通暢,這是影響西部地區開發和發展的關鍵問題之一,加強西部城市的基礎設施建設已成為當務之急。 
  (5)“九五”期間,重點規劃并發展城市的交通基礎設施。 
  一是要對發展交通的各種因素進行統一規劃、綜合協調,分層決策,多方實施。關鍵是從城市規劃著手,根據城市結構布局,把城市交通與土地利用結合起來考慮,科學、合理地安排城市各種功能用地的比例,減少居民出行動機和出行距離。 
  二是要大力發展公交事業。公共交通是緩解城市內部交通緊張的有效方式。國際上一些大城市既使私人轎車業很發達,仍在發展公共交通。要改變城市公共交通靠國家補貼的現狀,完善投資體制,逐步使公共交通適應客運量增長的要求。 
  三是要加強改造城市的路網系統。 
    ⒉強化城市規劃的科學地位,完善土地管理制度
  城市規劃是城市一定時期發展的目標,是城市發展和建設的綜合部署,是城市建設中最關鍵最重要的基礎工作。城市規劃執行得如何直接關系到城市經濟的發展水平,也關系到一個城市發展的經濟效益、環境效益和社會效益的協調提高。
  (1)國家在政策上加強對土地的控制,嚴格控制徒有虛名的“開發區”再繼續擴展,對不符合城市規劃的土地利用方式要加強打擊的力度。 
  (2)健全土地管理的法規體系。明確界定各種土地權利,如使用權、占用權、處置權、抵押權、租賃權、地上權、地下權等等。在土地市場上進行交易的并不是城市土地實物本身,而是城市土地利用所發生的各種權利,要明確界定中央和地方政府對土地財產關系中的責、權、利。 
  (3)加強城市規劃管理的力度。首先,城市規劃要集中管理。要嚴格土地的審批制度,不能“地”出多門,對土地的審批要一支筆。其次,要嚴懲濫占土地者。確立城市規劃管理的法律地位,明確對破壞城市規劃者的懲罚措施,加大打擊力度。 
  (4)加強城市規劃。城市規劃要有預見性、可行性,并保持社會效益、經濟效益和環境效益的統一。尤其要在摸清土地底數的情況下,做好土地規劃。 
    ⒊加強流動人口的管理,減小流動人口對城市的沖擊
  (1)引導農村剩余勞動力有序流動,流入地和流出地要互通信息,要充分運用信息的導向作用,引導農村剩余勞動力有序流動。同時,要加強勞動力市場的建設,增加農村剩余勞動力的供給和需求單位的協調,并為其提供有效服務,提高勞動力流動的組織程度。 
  (2)充分運用經濟、行政、法律等手段加強對流動人口的調控。經濟手段是用經濟政策、產業政策來調整流動人口的結構、流向和流動的規模。法律手段是通過規章制度來規范流動人口的行為,維護流動人口的正常秩序,包括管理流動人口、保護流動人口的合法行為和為流動人口服務等。行政手段就是各職能部門運用管理手段來調控流動人口的規模。目前各職能部門正努力加強對流動人口的證件管理和房屋租賃管理,以進一步加強對流動人口的管理和對流動人口的規模調控。 
  (3)改革戶籍制度。以城鄉分割為基礎的戶籍制度為管理的依據已嚴重阻礙了城市對流動人口的有效管理,改革戶籍制度已勢在必行。我們要重塑我國的人口管理制度,任何一個人,只要在一地擁有穩定的職業和穩定的收入來源,就應該辦理暫住證和常住證,接受管理。要逐步建立以居住地劃分城鎮人口、鄉村人口,以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍制度,如果現在大城市不易放開,可先在中小城市中試點,對那些長期居住城市的流動人口可承認其常駐住人口的身份。 
  (4)加強流動人口的管理機構建設。加強流動人口管理人員的配備和管理機構的建設,建立健全以群防組織為基礎的三級網絡化管理體制,摸清流動人口的底數,做到跟蹤管理,構造國家對流動人口宏觀調控的微觀基礎。
  (5)強化流動人口的管理手段。強化證件管理制度,嚴格證件的檢查監督。同時落實流動人口的治安、計劃生育責任制。加強對流動人口中的違法犯罪分子的打擊力度。
  (6)加強對流動人口的清理整頓。流動人口的數量和流向有一定的季節性,所以管理流動人口要抓重點時間,集中對流動人口管理,做好清理整頓,依法打擊流竄犯罪。尤其在春節期間的“民工潮”,各部門要加強“民工潮”的疏解工作。
    ⒋重視物業管理,發展物業管理
  (1)從硬件系統上發展。對于小區中的居民生活服務設施要肯于投資,住宅樓的電梯、上、下水系統、煤氣供應系統及小區的垃圾和停車場等設施要配套,同時也要求這些設施有一定的質量。 
  (2)從軟件上發展。物業管理中的管理水平也要提高,調動人的積極性提高管理質量,有條件的地方可配備計算機進行管理,提高服務的效率。各小區都要成立物業管理部門,目前的管理制度可采取承包制或責任制,提高管理效率。 
  同時我們也應看到,物業管理作為新興的行業,有很多地方需要政府對這一行業的規范和管理。首先,要規范住宅開發市場。政府要嚴格把關,對于那些不規范、不具備配套設施的住宅,堅決不允許上馬。其次,對物業管理的發展方向要正確引導。要引導物業管理向市場化的方向發展,鼓勵多方投資,充分發揮競爭機制在物業管理發展中的作用。 
                  (作者單位:國家計委社會發展研究所
                          本文編輯:魏巍)* 
  
  
  
城市問題 2京 35-38F107城市經濟、區域經濟商俊峰 19961996 作者:城市問題 2京 35-38F107城市經濟、區域經濟商俊峰 19961996
2013-09-10 21:35

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