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我國職教資源配置的分析與國際比較
我國職教資源配置的分析與國際比較
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    一、中國職業教育發展概況
    (一)1978至1998年中國職業教育快速發展
  據統計,1978至1998年的20年間,中國職業教育在校生人數由88.9萬人增加到1039.7萬人,增長了11.7倍,中國職業教育在校生占高中階段在校生的比例,由5.41%上升到52.57%,提高了9.72倍(詳見表1)。
  1978-1998年中國職業教育在校學生人數表1            單位:萬人年份 高中階段教育在 中等專業學校、 普通高中 職業教育占高中   校生合計    技工學校、職業 在校生  階段在校生比例           高中在校生          (%)1978   1642     88.9     1553.1     5.411998   1977.7    1039.7     938     52.57
  
    (二)“十五”末期職業教育發展規劃
  “九五”末期,全國高中階段在校生2700萬人,年遞增率為6.17%,毛入學率為44.5%。根據教育部規劃,“十五”末期,全國高中階段在校生可達到4800萬人,城鎮初中畢業生基本升入高中階段各類教育學校,年遞增率為12.45%,毛入學率達62.3%。如果按初中畢業生60%升入職業教育,那么“十五”末期,職業教育在校生將達2880萬人。
    二、中國職業教育資源配置的分析
  中共中央、國務院1993年在《中國教育改革和發展綱要》中指出:“職業技術教育和成人教育主要依靠行業、企業、事業單位辦學和社會各方面聯合辦學。”1994年國務院在《〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中,再次明確:“職業教育和成人教育應面向社會需要,在政府統籌管理下,主要依靠行業、企事業單位、社會團體和公民個人舉辦,鼓勵社會各方面聯合舉辦。政府通過專項補助和長期貸款等形式給予必要的扶持。”為中國職業教育資源配置確定了基本框架。建國以來在計劃經濟下實行的國有行業企業投資職業教育的體制,在社會主義市場經濟下正在發生重大變化,研究新形勢下行業企業對職業教育投資的新特征,探討建立與社會主義市場經濟體制相適應的職業教育資源配置新體制,是關系職業教育生存發展的重大課題。
  中國職業教育按投資主體可以分為兩大類,職業高中由教育行政部門投資,普通中專、技工學校由國有行業企業投資。這種投資格局基本延續計劃經濟下投資格局。此外近年來發展的教育部門與行業企業聯合投資,新型經濟企業投資,社會團體投資,國辦學校改制吸引投資等,都是一些積極探索。
  研究改革國有行業企業對職業教育的投資,改善政府對職業教育投資的宏觀調控,探索部分公辦學校轉制改革,在中國職業教育資源配置改革中具有重要價值。
  根據調查,當前中國職業教育資源存在的主要問題,有以下幾方面:
    (一)國家財政撥款職業教育標準較低
  據統計,1999年全國職業中學學生預算內教育事業費支出平均標準是1204.10元,普通高中學生預算內教育事業費支出平均標準是1269.31元。生均預算內教育事業費支出,職業中學比普通高中年人均少80.08元。1994年至1996年六年中預算內教育事業費,職業中學比普通高中累計少撥款19.1億元。
  世界銀行1988年一項研究認為,發展中國家職業和技術學校生均成本,通常比普通中學生均成本要高153%。中國教育體制中,職業教育與普通高中教育是同一層次的非義務學歷教育,僅僅是教育類別的不同。在財政支付上應給予同等待遇,才能使加快發展職業教育的規劃予以落實,否則,靠高收費來解決開辦費、發展費、事業費,有可能將職業教育推向更加困難的處境。
    (二)行業企業對職業教育投資發生轉變
  1、國有行業企業產值比重相對縮小。1978至1998年,承担普通中專、技工學校投資的國有及國有控股企業,產值的增長及其在當年全部工業產值比例增長,遠遠低于全國工業總產值增長及非國有企業在當年全部總工業總產值比例的增長。據統計,全國工業總產值1978年為4237億元,1998年為119048億元,增長了28.1倍。其中國有及國有控股企業產值1978年為3289億元,1998年為33621億元,增長了10.22倍。非國有企業產值1978年為948億元,1998年為93372億元,增長了98.49倍。國有及國有控股企業產值在當年全部工業總產值的比例,1978年為77.63%,1998降為28.24%。又據統計,1998年全國五大城市的京、津、滬、渝、穗國有企業產值占所在市全部工業總產值中的比例,分別為42.60%、22.35%、21.60%、23.5%、21.22%(詳見表2、表3)。
  附圖G5302b01.JPG
  2、國有行業企業教育機構精減,職能改變。計劃經濟時,中專、技校的經費由投資辦學企業或地方財政部門劃撥;市場經濟下,許多中專、技校的主管局、公司由政府職能部門改為自負盈虧的行業總會或企業公司。在機構改組中,原設置的職業教育處、室削減或撤消,有的僅在人事部門設一人兼管教育。教育管理職能明顯減弱。這些局、公司對學校的經費撥付一再削減,一般只給教職工人頭費的40-50%,其余人頭費和事業經費由學校自籌。一些國有企業實行合資或股份制后,也不再承担原中專、技校辦學所需經費。還有相當一批處于虧損嚴重的國有企業,已無力向學校支付辦學經費。許多職業學校的經費,不僅沒有做到逐年增長,反而逐年削減。一些國有行業企業投資的學校處于“斷奶”或“半斷奶”極度困難的狀況。20世紀90年代,正值中國高中階段生源高峰,中等職業教育迅速擴大,經費的需求與供給差距日益加大。
  3、國有行業企業對職業教育支撐產生分化。建國幾十年來,中國職業教育的投資主體為職業教育的創辦、生存和發展做出了重大貢獻,為職業教育投入了大量資金、物質、人力,提高了辦學功能和資源利用效率。
  在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中,一些行業企業在本身虧損、效益下降的困難條件下,仍關心和支持學校的生存與發展,千方百計向學校提供一定經費并參與學校改革。當經濟體制中多種經濟成分發展日益加快,國有行業企業對職業教育的支撐,出現了下述四類分化:
  第一類是效益好或比較好的行業企業。這類企業能給學校較充足的經費,這些行業企業處于國際國內經濟競爭的前沿,規模較大、技術水平較高。企業把人力資源開發當作占有競爭優勢的重要條件,重視對教育的投入。這類行業企業投資的學校辦學條件不斷改善;辦學水平日益提高。
  第二類是改革起步較早的企業。這類企業有的部門機構已經進行了重組和優化組合,新產品已開發并投放運行,企業需要加強人力資源開發以提高綜合實力,對行業企業投資的高等、中等職業學校進行結構布局調整,實行一套人馬、幾塊牌子、多種功能,提高了辦學功能和資源利用效率。
  第三類是經營困難的行業企業。這類企業基本不給學校提供經費,這些行業企業處于停產或半停產狀態,效益滑坡,虧損嚴重,企業職工大部分下崗自謀職業,有的靠出租場地、車間、辦公樓維持發放退離人員工資,基本無力向學校投資。這類行業企業所投資學校,通過調整專業、改換校名或與中專、大專學校聯合辦學招納生源,靠收費維持生存。
  第四類是已被撤消的行業部門。這類行業部門在機構改革中并入政府主管部委,由這些局所主辦的中專學校,不能從政府部委那里得到經費,學校沒有任何事業經費和人員經費,完全靠收取學費維持辦學。
  4、國有行業企業對職業教育產出利用率降低。20世紀末,國有行業企業在產業結構調整中,人員出現大批結構性失業,嚴重制約了企業對新生勞動力的吸納。由行業企業主辦學校的畢業生已基本改變到學校的投資企業就業模式,更多的經過勞動力市場去謀職就業。“三資”企業以高薪吸引人才,造成職業學校畢業生對“三資”企業的流動,國有行業企業對職業學校投資成為一種“賠本”性投資。
  上述幾種因素,造成了國有行業企業對職業教育投資的萎縮,職業教育生存發展面臨前所未有的危機。
    (三)非國有企業尚未成為職業教育投資主體
  如表2顯示,非國有的集體、個體和其它經濟類型企業產值,從1978年的948億元,上升到1998年的93372億元,占當年工業總產值的比例由22.37%上升到72.55%。京、津、滬、渝、穗非國有企業產值在當地全部工業總產值的比例,接近78%左右。這些新的經濟增長點,并沒有成為職業教育投資新的主體。
  隨著勞動力市場化的成熟,中小企業、私營企業和自主謀業將吸納大量就業者,成為新生勞動力就業重要去向,而這些企業規模偏小,一般不具備自己辦學的條件。根據中科院社會學所等部門1998年對全國21個省、250個市、縣、區的1947家私營企業調查,私營企業資本規模相當分散,平均實有資本為293.5萬元,50萬元以下的企業占25.1%,100至1000萬元企業占25.6%;人員規模比較小,企業職工30人以下的占48.4%,30至100人的占27.2%。采取切實可行的辦法,使眾多的小企業、私營企業、個體企業成為職業教育投資主體,應當成為職業教育投資體制改革的重要內涵。
    (四)社會力量投資職業教育規模較小
  據統計,1997年底,全國中專學校有4143所,職業中學有10047所,社會力量舉辦的中專學校1036所,職業中學689所。社會力量舉辦的中專學校占全國中專學校比例為25%,社會力量舉辦的職業中學占全國職業中學比例為6.8%。
    (五)個人直接成本職業教育偏高
  據統計,1997年,以學雜費為主要形式的教育個人投資,全國職業教育人均為672.67元(其中職業中學人均360元,技工學校人均362元,中專學校人均1296元)。普通高中人均383元,職業教育學雜費人均高于普通高中310.67元。人均高出比率為81.11%,交納學雜費是教育成本的重要組成部分,是影響個人教育需求的因素之一。中國作為發展中國家,人均純收入和人均消費水平仍比較低。據統計,1998年全國城鎮人均可支配收入5425元,全國農村人均可支配收入2162元,按世界標準分類,有50%的城鎮居民收入在中等及其以下水平。農村居民人均收入都在低收入或最低收入水平上。全國人均教育消費支出,1998年是275.01元,教育消費占消費性支出的比例為6.35%。成本是決定教育價格的基本因素。西方人力資本理論認為,在其它條件不變的情況下,個人教育需求與教育價格成反比;價格高,則需求受到抑制;價格低,則需求膨脹。較高的學雜費,加重職業教育學生的費用負担,對學生接受職業教育抑制程度就越大。在中國,對于廣大中低收入水平家庭,較高標準的職業教育學雜費,必然對職業教育需求產生抑制影響。預期個人收益職業教育遠不如普通高中,個人直接成本職業教育則高于普通高中,這是近年來職業教育滑坡的因素之一。
    三、國外職業教育資源配置的特征
  1、依靠法規規范職業教育投資。美國1946年的《喬治·巴頓法案》提出對職業教育提供財政補助,使職業教育的發展超過普通中等教育。1962-1976年曾四次通過有關修正案,其中1963年肯尼迪提出并經國會批準的《職業教育法案》影響很大。1968年美國國會通過的《職業教育修正案》明確提出,國家負有向社會上大部分人提供良好的職業教育的義務。聯邦資助的對象,擴大到包括為殘疾兒童開設的課程及英語能力有限的人提供的職業教育。對公立、私立學校都提供資助。
  聯邦德國政府通過向雇主收稅,成立基金,用于職業教育專門支出。對企業內職工培訓費規定,在市場條件許可的情況下,企業培訓經費計入產品的成本。企業可以從徒工在受訓期間創造的部分價值中收回培訓費。凡在學校和企業完成了職業教育學業者,可以從企業獲得部分教育補貼。
  法國1971年通過的《終身教育法》規定:“凡雇員超過10人的企業主必須拿出工資總額的1.1%以上作為繼續教育的費用”。1976年又將此比例上升到2%。要求各企業交納“成人職業培訓稅”和“學徒稅”,對辦學和接納學徒的企業,減免培訓稅和學徒稅。
  新加坡1988年決定,向所有企業征收教育補助金,金額相當于企業應付職工薪金總額的1%。職業技術學校經費主要由國家財政撥付,包括經常性維持費和發展費。學生入學交納一定學費,一般占培養成本的20%。
  韓國1980年12月1日國會通過《教育稅法》,用多種形式向納稅者征收不同比例的稅收。1987年將占GNP5%的教育財政,優先用于職業高中,實現設備現代化。1997年開始,國家財政經濟院、教育部、勞動部、通商產業部每年籌集2500韓元(相當25億人民幣)建立“人力開發基金”,支持在中小企業終生就業人員接受職業教育,取得資格證。規定300人以上的企業必須提供在職培訓,否則要向政府交納培訓費。辦學企業減免稅收。
  2、運用經濟手段調整投資方向。韓國1970年職業高中和普通高中的比例為51.02:48.98。進入20世紀80年代后期,職教停滯甚至滑坡。1995年,職業高中在校生占高中階段的比例為42.24%。韓國為保證經濟發展所需人才的充足、合格,采取了一系列措施促進職業教育發展。到1998年,職業高中與普通高中招生比例達50:50。主要措施有:1、政府的財政撥款和財政支援,職業高中多于普通高中;2、職業高中學費低于普通高中;3、職業高中學生獎學金高于普通高中,學生減免的費用多于普通高中等等;
  3、實施教育輸出賺取外匯。近10年來,澳大利亞政府及各類學校,都把教育當做一種特殊商品,通過教育輸出,為國家賺取外匯。澳政府計劃到2010年創匯60億澳元。澳大利亞的教育輸出,職業教育是強項專業。招收非英語國學生來澳留學,進行大學職業教育的學歷教育,或進行一年、半年、一周、幾天的短期培訓,收取高額學費,引進外匯,投資職業教育。
  我國已全部履行完畢加入WTO的程序,成為世貿組織成員國。加入WTO,我國將嚴格按照國際在經貿領域的通行規則辦事,認真履行各項開放市場的承諾,逐步實行對外國投資者的國民待遇。因此,借鑒市場經濟國家職業教育資源配置的通行做法,改革中國職業教育資源配置方式,必將為中國職業教育資源配置打開一條寬敞通路。
職教論壇南昌25~28G53職業技術教育牛征20022002牛征 天津市教科院 作者:職教論壇南昌25~28G53職業技術教育牛征20022002
2013-09-10 21:35

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