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改革我國社會保障資金籌集辦法的思考與建議
改革我國社會保障資金籌集辦法的思考與建議
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  (國家統計局綜合司 嚴于龍)
   一、我國現行社會保障資金籌集辦法存在的問題
  我國社會保障資金籌集辦法改革滯后,嚴重影響整個社會保障制度的全盤改革,存在的問題主要表現在:
  1.缺乏規范性。我國社會保障資金收繳條塊分割、政出多門、管理分散,缺乏規范性。現行社會保障制度是按地區和部門分開制定的,條塊之間既無統一的管理機構,又無一致的收管辦法。企業的社會保障資金歸勞動部門收管,行政事業單位的歸人事部門收管,醫療保障歸衛生部門和職工所在單位共同收管,農村社會保障和救濟、優撫歸民政部門管理,成為“五龍治水”格局。由于收管分散,征繳標準不同,企業和職工意見很多。同時,保障資金的籌措缺乏規范的、簡便易行的手段,管理成本高,流失現象時有發生,運營效益不高,影響了社會保障作用的有效發揮。
  2.缺乏穩定性。目前企業社會保障繳費隨意性較大,沒有法制約束,不少地方出現了企業不繳、拖繳、少繳社會保障資金的情況,有的是因為企業效益不好,無力承担繁重的社會保險障繳費,如有的企業勞保、醫療費開支不僅擠占了全部的福利基金,還擠占了生產發展基金,直接影響到企業的生存和發展;有的是企業鉆國家政策的空子有意賴賬,寧愿將企業盈利變相分發給職工或少數人私吞,也不愿繳社會保障費,影響了社會保障收支的正常運行;各地和各行業社會保障資金統籌辦法和比例的隨意變動既損傷了一些企業和個人繳納社會保障資金的積極性,又不能保證社會保障收入的穩定性,影響社會保障制度的正常實施。
  3.負担不均衡。這主要表現在兩個層次上:第一個層次是國家、企業和個人對社會保障資金負担不均衡。國家、企業負担重(由于企業繳納的保險費在稅前列支,相當于國家承担了一部分),個人負担輕甚至沒有負担,特別是國有企業社會保障負担過重,降低了企業市場競爭力,影響了國有企業改革的進一步深化。如養老和失業基金的統籌,企業上繳的比例為職工工資總額的20%左右,有的省份高達40%,而個人上繳的比例僅為標準工資的1%~3%,國家、企業負担比例平均達87%以上,個別省份高達93%;個人承担比例低于13%,最低的只有3%。第二個層次是不同的企業和個人的社會保障負担不均衡。
  綜上所述,目前我國社會保障資金籌集辦法所帶來的種種弊端已嚴重影響到了社會保障制度的深化改革和有效運營。而整個社會保障制度如果不進一步改革,就難以適應建立社會主義市場經濟體制的需要,難以保證社會的穩定。因此,我們應盡快采取措施,從改革現行的社會保障資金籌集渠道入手,為進一步改革社會保障制度,提高整個社會保障系統的營運效率創造條件。
   二、我國社會保障資金籌集辦法改革的基本原則
  社會保障資金籌集辦法的改革,涉及國家、地方、集體、個人及各種經濟成份之間經濟利益關系,作為社會保障制度改革的重要部分,應將其納入整個經濟體制改革的總體規劃,通盤籌劃,統一安排,要配合社會收入分配格局的調整,按照“三個有利于原則”,既要借鑒世界上發達的市場經濟國家的成功經驗,又要充分考慮中國基本國情,既要大膽推進,又要周密計劃,使社會保障資金籌集辦法的改革真正能夠帶動整個社會保障制度的全面改革,使我國社會保障制度的建立真正成為我國市場經濟體制運行的“穩定器”。
  社會保障資金籌集辦法的改革,作為我國社會保障制度改革的重要環節,具體地說,應該遵循以下三個基本原則:
  ——堅持社會保障資金籌集的獨立性原則。首先應保證征繳與管理、使用相分離,為今后建立社會保障制度征、管、用三分離,克服原來“三不分”帶來的種種弊病,做到征繳有度、管理有方、使用有效,實現三者之間的相互監督,為提高社會保障資金的社會效益和經濟效益奠定基礎。
  ——堅持社會保障資金籌集由國家、集體、個人三者合理負担的原則。從國際經驗來看,除了少數國家的社會保障資金由國家、集體承担外,大多數國家的社會保障資金由國家、集體(企業)和個人三者分担。尤其在我國國家財政收入占GDP比重持續下降的情況下,社會保障資金籌集更應堅持國家、集體、個人三者合理負担的原則,即社會保障資金的取得要與三者的承受能力相適應。
  ——堅持統一、高效、低起點、低成本、低標準的原則。所謂統一,就是社會保障資金籌集要有統一的管理機構、統一的征繳辦法,統一的法律法規;所謂高效,就是管理機構精簡、高效,能保證社會保障資金的及時收繳;所謂低起點,就是在建立新的社會保障資金籌集辦法的初期,在范圍上先從城鎮起步,在項目上先從養老保險、失業保險、醫療保險等主要項目上起步,不要隨便擴大保障范圍和保障項目。隨著經濟發展水平的提高和籌資辦法的完善,逐步擴大范圍和增加項目。所謂低成本,就是要改變過去社會保障資金籌集管理分散、浪費嚴重的狀況,建立集中統一的社會保障資金籌集機構,降低管理成本;而低標準就是收取社會保險金的標準,不能過高,要與現階段企業和個人的承受能力相適應,要與生產力發展水平和經濟發展水平相適應。
   三、選擇開征社會保障稅作為新的籌資模式,是克服現行
   統籌辦法弊端、完善社會保障制度的最佳選擇
  第一,開征社會保障稅有利于公平負担。社會保障稅通過稅法的形式統一全社會社會保障籌資比例,可以實現在統一比例下的社會保障負担相對公平,從而推進市場公平競爭。
  第二,開征社會保障稅有利于資金統一調度。現行社會保障統籌辦法是一套“各自為政”的管理辦法,不可避免地出現老城鎮因退休養老負担重,社會保障資金供求缺口無法解決,而新城鎮因退休養老負担輕,同樣的籌資比例卻出現社會保障資金大量結余的矛盾;還會出現邊遠地區因經濟落后社會保障支出難以保證,而沿海地區因經濟發達社會保障資金豐裕的矛盾。而征收社會保障稅,由中央政府掌握一部分社會保障資金,可用于地區之間、行業之間社會保障資金的余缺調劑,就能有效地克服上述矛盾,促進社會保障事業的健康發展。
  第三,開征社會保障稅有利于確保收入的穩定可靠。通過法律形式開征的社會保障稅,既能保持社會保障籌資在較長時期有連續性和穩定性,又能保證所有負担繳納社會保障義務的單位和個人及時、足額的繳納,如發生拖繳、少繳、不繳的現象,便可以借助正當的法律程序扣追,維護社會保障事業的法制性,確保社會保障機制的正常運轉。
  第四,開征社會保障稅便于調整覆蓋面和調整保障范圍。目前我國的社會保障面極窄,僅限于國有企業和部分集體企業;保障范圍也主要限于養老保險、失業保險和醫療保險三大方面。隨著經濟的不斷發展,我國社會保障的覆蓋面、保障范圍、保障水平必將要逐步擴大和提高,采用開征社會保障稅的籌資辦法,易于實施、操作。
  此外,由國家財政以稅的形式征集社會保障基金,便于建立規范化的基金預算管理,形成財政權責利相統一的機制。當社會保障支付出現高峰收不抵支時,由財政保障支付;在出現結余時,通過購買國債,確保資金的保值增值,避免投資風險;同時也有利于增強國家的宏觀調控財力。開征社會保障稅還有利于全社會保障事業的法制化管理,有利于建立規范化的收、用、管和資金余缺管理的責權制度,有利于實現社會保障的法制化和規范化管理。開征社會保障稅也是多數發達國家成功的做法。
   四、開征社會保障稅的實施步驟
  (一)準備工作
  1.摸清家底,集中管理
  我國目前社會保障資金管理因分散在幾個部門,資金的收繳、管理和使用相當混亂,參加統籌的與未參加統籌的差別很大,資金挪作他用和浪費也相當嚴重。在此情況下,全國究竟每年上繳多少社會保障資金,以及社會保障資金積累、保值情況如何,根本無從所知。對此,建議由有關部門如勞動、人事、衛生、民政、保險以及計劃、財政、統計、審計等部門組成聯合調查辦公室,對“五大部門”的社會保障情況做一次全面的摸底調查。為下一步改革提供各種測算依據,也為建立相對集中的管理體制、理清條條塊塊的關系提供必要的物質準備和管理經驗。
  2.建立征、管、用三分離的管理體制
  針對我國現行的社會保障多部門、分散的管理體制的弊病,建議盡快建立集中的征、管、用相分離的管理體制。(1)社會保障稅的征收,由稅務部門負責,包括制定社會保障稅的征管辦法,保證征收等。(2)社會保障稅的管理,由財政部門負責編制社會保障預算,將社會保障收支納入預算管理,負責向社會保障執行使用部門劃撥社會保障金支出;監督社會保障稅的征管及社會保障支出的使用和效果;凡是各級財政的社會保障收支結余購買不定期的政府專項公債,結余積累時間越長,利率越高,實行社會保障資金積累部分的保值、增值;制訂社會保障收支的財務管理辦法,向社會保障執行使用部門撥付預算經費。(3)社會保障資金執行使用,由社會保障資金執行機構制訂全社會社會保障政策、法規,監督社會保障稅的繳納和使用;負責職工養老、失業保險金的日常發放,為失業者提供就業培訓和就業指導;負責個人醫療費用的支出。
  3.需人澄清的兩個重要問題
  一是關于社會保障稅的涵蓋內容,目前基本上僅包括養老、失業和醫療三大塊,其他如工傷、撫恤救濟、住房等仍按現行的改革辦法過渡,暫不納入社會保障稅的統一管理。對于醫療費支出缺乏支出標準,增長難以控制,容易使醫療保障“吃大鍋飯”,可能擠占養老、失業支出費用的不可預見性情況,應在社會保障預算中,汲取現行醫療保障辦法的一些優點,對醫療費用支出加以限制。二是關于社會保障稅的性質,根據國外的經驗和我國的實際,社會保障稅應作為中央和地方的共享稅,地方財政留大頭,安排地方社會保障支出;上交中央財政的部分,作為全國社會保障支出地區調劑需要。
  (二)開征社會保障稅、完善我國社會保障制度的實施步驟
  第一步,集中管理權限,實行“費”轉“稅”。在建立相對集中的征、管、用相分離的管理體制下,將現有的社會保障收費按稅的形式征收,在觀念和形式上轉變人們傳統的思維方式,邁出由現行的相對分散的和不規范、不統一的收費向統一的法制化的社會保障稅轉變的重要的一步。如現在企業繳納的養老和失業資金占企業工資總額的23%,其中企業負担20%,個人負担3%;企業上繳的醫療保險為企業工資總額的5%左右。“費”轉“稅”后,企業只需上交統一的社會保障稅,稅基仍然是企業的工資總額,稅率為25%;同時個人負担工資3%的社會保障稅。在“費”轉“稅”過程中,由于各地統籌的差異,收繳養老、失業“兩金”或醫療保險的比例可能不一致,對此,應該在測算的基礎上,適當調整其比例;對于那些還沒有全部參加養老、失業和醫療統籌的國有企業,也一并加以同等考慮,以保證“費”轉“稅”的順利實現。
  第二步,調整企業、個人負担比例。針對企業負担過重、個人負担較輕或沒有負担的狀況,同時也為了使個人樹立起自我保障意識,加強自我保障功能,在實現第一步“費”轉“稅”的基礎上,逐步適當提高個人負担比例,提高個人社會保障稅率,我們認為這是現實的、必要的,同時也是可能的。改革開放以來,我國的收入分配格局發生了很大變化,主要表現為國家收入比重持續下降、收入向個人傾斜,國家收入比重由1978年的32.7%下降到1995年的14.1%;而同期個人收入比重卻大幅度上升,由1978年的51.2%上升為1995年的69.1%。在此情況下,由個人負担起部分社會保障費用是合理的。西方市場經濟國家社會保障收入,一般是一半來自企業,一半來自個人。在我國目前人均國民收入還很低的情況下,個人還不能承担更多的社會保障支出,但適當提高個人社會保障的負担比例,應該是改革的大方向。
  第三步,擴大社會保障納稅面。為了改變目前社會保障范圍窄的現狀,有必要逐步擴大社會保障覆蓋面。由目前的國有企業和部分城鎮集體企業擴大到全部集體企業、“三資”企業、股份制企業、私營企業與個體企業以及部分事業單位和社會團體等。對這些部門、單位及其職工征收社會保障稅,其原則基本與國有企業一致。對于實行公務員制度的國家機關、行政單位應免征社會保障稅,這與保證國家具有一支高素質的穩定的公務員隊伍是必不可少的。而對于事業單位和社會團體,應根據其性質區別對待,對于不是經營性的不具備納稅能力的單位應從預算經費中列支,但個人仍應承担社會保障稅,以區別于國家公務員;而對于經營性的具備納稅能力的,應與企業同等對待。
  第四步,進一步將社會保障面擴大到農村。隨著我國人口控制政策的進一步推行,廣大農民的養老、醫療問題日益突出,在基本解決城鎮社會保障問題的同時,必須著手解決廣大農村的社會保障問題。考慮到我國城鄉差別在短期內還無法解決,可以對城鄉的社會保障水平實行區別對待。近幾年來,在有關部門的積極推動下,農村的社會保障試點工作也正在逐步展開,下一步,如何結合對農民開征社會保障稅,建成適應農村經濟特點,適應各地經濟發展水平和農民承受能力的農村老年保障和醫療保障制度,是需要認真研究、并加以實施的重大課題。
  第五步,調整社會保障稅稅率。社會保障稅率的調整,無疑是未來完善我國社會保障制度的一大難點。但是,一方面,根據我國未來人口老齡化不斷擴大的趨勢,稅率的設計要在較長時期使社會保障稅收入達到部分積累的目標,滿足未來社會保障支出不斷擴大的需要;另一方面,隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善,我國社會保障稅支出的覆蓋范圍必將要擴大到工傷、撫恤救濟、住房等其他領域,逐步改變過分依賴財政的現狀。所以,應根據未來我國的實際情況,適時調整社會保障稅率,以期達到更好的社會保障效果,促進國民經濟的穩定、快速和健康發展。
   (本文責編:戴緒愚)
  
  
  
中國軟科學6京84-87C41社會保障制度嚴于龍19971997 作者:中國軟科學6京84-87C41社會保障制度嚴于龍19971997
2013-09-10 21:35

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