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新公共管理學對高等教育改革的影響
新公共管理學對高等教育改革的影響
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    20世紀80年代,人們開始懷疑中央集權的官僚主義分配方式的效率,特別是芝加哥學派和公共選擇學派對當時流行的公共部門治理理念提出了強烈的批評,導致了以高級管理學和在合同責任中運用市場機制為特征的新公共管理學的誕生。
    新公共管理學首先在硬部門(如基礎設施、通訊等)得到了應用,然后向軟部門(如教育、衛生等)滲透,并對高等教育產生了重大的影響。評估、激勵成為近年來高等教育改革的熱點,尤其是在經費緊缺的情況下,對代理人經營效率的監督和控制受到重視。合同成為政府管理高校的重要工具之一,如果把傳統的高等教育管理方式也稱為一種合同的話,則被稱為長期合同,而現在政府更偏好于采取短期合同的方式,并偏好外部生產。合同制的實行同時伴隨著高校某些方面自主權的加強;市場競爭被引入高等教育;高等教育私有化運動在世界各國興起。所有這些,都是新公共管理學所主張的思想。
      一、績效預算與合同管理
    在傳統的公共行政中,政府在很大程度上依靠官僚或公共企業,采用內部生產的方式來提供產品和服務,以等級為鏈條,以命令為紐帶,強調權威與服從。雇員與政府簽約,接受寬泛界定的職責,同時以任期或者終生雇傭的形式獲得補償。新公共管理學認為,由于道德風險等因素,政府不能簡單地相信高校代理人能夠實現長期合同的目的。因此,長期合同必須與監督、短期績效合同一起使用。這種業績合同對具體工作進行詳細地描述,可以長達幾百頁,其作用是明確政府與代理人各自的義務和責任。一旦代理人沒有遵守績效合同中的條款,政府作為委托人有權根據雇傭合同采取行動,包括解雇代理人。由于高等教育的生產周期長,要簽訂包括各種偶然事件的應對、能夠詳細說明所有的細節的完備合同,面臨著許多困難,也就是說,績效合同是不完整的或不嚴格的。如果代理人的業績未達到績效合同所規定的目標,代理人可以利用績效合同中的漏洞提出異議,導致交易費用過大。在私人部門,可以通過讓首席執行官持有公司股票的形式來敦促其關心公司的長期利益。在高等教育部門,政府只能使用其它方式來彌補信息的不充分:制定詳細的發展計劃和年度計劃、前饋控制、審計和績效評估等。政府與高校的長期合同導致監管上的困難和監督費用的迅速上升,對高校財務活動的審計連續不斷地進行,評估活動頻繁,高校也有義務不斷地進行自我評估。
    改革的實際效果至少是有爭論的,并不是那樣完善和合理。但它宣告協商預算的完結,代替了那種強迫院校在內部資源再分配上作出艱難決策的預算體制(注:[美]布魯斯·約翰斯通撰,陳運超、沈紅譯:《高等教育財政與管理:世界改革現狀報告》,《高等教育研究》1999年第6期。)。我們可以看到,現在越來越多的國家意識到績效是提高辦學效益的重要因素,因此在其撥款機制中逐漸引入績效指標(注:李文利、魏新:《中外高等教育撥款方式比較》,《上海高教研究》1997年第12期。)。早在1975年,法國高教司司長蓋爾莫納就提出了大學經費分配的合同制設想,可惜因政府改組而無結果。雖然合同制一度受挫,但隨著經濟復蘇并且在政府的支持下,有關這項政策的嘗試達到了新的高潮(注:陳偉:《西方高等教育的政策變革與經費模式的結構性調整》,《高等教育研究》2002年第5期。)。自1989年開始,法國教育部決定將與大學科研撥款的合同關系擴展到大學的整個預算,教育主管部門與大學雙方互守承諾,分別保證經費的提供和教學與科研的質量。政府要求大學分析他們的環境及從事的活動,制定今后4年的計劃。教育部決定大學選定的優先領域是否能成為教育部的優先領域,并與大學協商能給予的資金,合同由大學校長與教育部長簽署。在經常費(剔除國家支付的教師工資)撥款中,目前合同撥款所占的比重約為7%,教育部確定的目標是10%(注:楊明:《論法國高等教育財政的改革》,《教育與經濟》2001年第2期。)。1988年后,英國撤除大學撥款委員會,先后用大學基金會和高等教育基金會取而代之。高校要獲得經費,須將自己的高等教育活動和科研計劃向基金會報告,并與基金會簽訂合同,基金會亦有權檢查高校的經費使用情況(注:袁祖望:《西方發達國家高等教育管理體制的基本特點》,《江蘇高教》1998年第3期。)。美國聯邦政府也采取與高校簽訂合同的方式調節高等學校的學科發展和科研活動,明確規定撥款的用途以及獲得撥款的條件,從而保證實現干預的目標(注:王英杰:《美國高等教育發展與改革百年回眸》,《高等教育研究》2000年第1期。)。
    出于對長期合同的不信任,導致了在公共管理中短期合同的頻繁使用。按照科斯的交易費用理論,巨額的交易喊本導致出現非市場型的制度,即科層組織。現在,我們可嘗試著拓寬對交易成本的分析:當不存在交易成本或交易成本相對較低時,短期合同是最優的;交易成本開始升高時,長期合同是最優的。當合同有效期短,所涉及的產品和服務規范化程度高時,交易成本就可能低,因為它們可以很快兌現,或通過訴訟可在法院有效執行。因此,新公共管理偏重容易進行法律界定的短期合同。與長期合同相比較,政府不再熱衷于監督和控制,相反,會以更中立的方式看待代理機構,更多地借助于合同中的權利義務、公平競爭等市場概念。在高等教育領域,短期合同主要應用于科研項目管理和短期資助經費管理,并且普遍運用招投標機制,讓代理人通過競爭來獲得項目。在招投標中,政府常常規定公共服務的供給數量和質量,而代理人的投標方案則說明了其代理成本,減少了政府與代理人之間的信息不對稱。然而,政府仍無法區別有可信度的出價和沒有可信度的出價,從而不能完全解決代理人逆向選擇和敗德行為,也不能完全杜絕代理人的尋租行為,談判官員仍然沒有動力去爭取政府利益的最大化。如果代理人在簽約后發生違約的機會主義行為,政府可以經過訴訟程序打贏官司,從代理人身上獲得一定的賠償,卻不得不用賠償中的絕大部分去發現另一個能立即接管公共服務的代理人,這就是所謂的轉換成本(注:[英]簡·萊恩撰,趙成根譯:《新公共管理》,中國青年出版社2004年版,第151頁。)。
    監督、激勵和合同管理加強了政府的權力和政府對大學的干預。在這之前,大學是游離于國家與社會之外的一種組織。基于“學術自由”、“教學自由”、“學習自由”的原則,大學既不直接隸屬于某一國家或政權,也沒有主動適應社會發展的必要。政府的任務就是給大學提供經費和保證學術自由的環境。隨著對效率低下的學院式的文化價值的懷疑和政府支持高等教育的實際財力的下降,政府在經濟上無條件支持高等教育的信念發生了動搖。由于績效指標的出現,衡量學術成就的標準已經被重新定義,從強調其內在特性轉移到了強調其可測量的數量方面,學術活動也受到了外部行政者的仔細檢(注:Bleiklie,Ivar.Justifying the Evaluative State:New public management ideals in higher education.European Journal of Education.Vol.33,No.3,1998,pp.299~316.)。除了關注效率之外,績效指標的發展和使用還是高度政策化的產品,是官僚思想的體現。政府通過評估、合同和撥款,牢牢控制了高等教育的發展戰略、教學和科研重點,并使政府實現它的一些目標(如政治目標、軍事目標)成為可能。正如經濟合作與發展組織所指出的,盡管各國高等教育體制在中央化和政治化的程度上大相徑庭,但中央協調的趨勢普遍加強,即使在那些高等學校自主性極強的國家(如美國),也是如此。這一結論最有力的根據就是,美國建國200多年未設過中央教育行政機構,在1979年卻成立了一個獨立的中央教育機構——聯邦政府教育部,其職權包括制定全國統一的教育法規,管理和分配為數不多的聯邦政府給予高等教育的補助經費(注:袁韶瑩:《高等教育必須適應市場經濟的需要——21世紀高等教育發展趨勢之一》,《吉林教育科學·高教研究》1997年第7期。)。
    然而,并不是所有的政府供給通過合同來管理都是合理的。合同管理可能使生產成本下降,但交易成本則必然上升,因為合同是不可能完備的,在某些情況下行政管理可能比市場機制更為有效。這就需要找到一個生產成本與交易成本的平衡點,使成本達到最小化。因此,政府有必要擴展其治理方法,不僅在傳統的官僚組織中注入新公共管理,而且應該設計在建立信任基礎上的機制,它們在專業領域中,可能是比投標、競標更有效的治理方法。目前,政府與高校之間的合同大多并不具有法律上的可執行性,只是一種“互相的承諾”,沒有嚴格規定產品的質量規格、責任的當事人和懲罚的措施。如果承諾未實行,不會受到嚴厲的制裁,因此基本上是“象征性的合同”。還有一些是“準私法合同”,即可以通過合同當事人單方面終止的合同(如一些科研合同),這可能與高等教育的特點有關。
      二、引入市場機制
    新公共管理學認為,政府管理造成了政府壟斷市場,公立高校產權虛置使高校缺乏節約成本的動力,造成X—無效率,而解決X—無效率的方法就是引入市場競爭。威廉·尼斯坎南認為,政府不應該再像過去那樣把各行政部門的活動范圍規定得死死的,而是應該允許若干個“辦事機構”在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭。這樣,政府便可以對其各個行政部門的實際生產費用形成一個更加準確的概念。在英國政府的一系列意見中,關鍵問題是教育體制怎樣與勞動力市場和創業相結合,使市場價值高于所有其它價值(注:Michael Peters.Performance and Acccountability in Postindustrial Society:The Crisis of British.Studies in higher Education.Vol.1 7,No.2,1992,pp.123~138.)。教育拍賣制首先在英國得到嘗試。英國大學撥款委員會于1990年第一次使用了這種制度,采用的是荷蘭式拍賣法。首先根據每個專業領域預期生均平均培養費用,制定一個生均撥付經費的指導性價格,即生均最高經費撥付量。每個大學在這個最高價以下(包括這個最高價)報出各自要求的價格,報價越低者即代表生均培養成本越低,將得到更多的招生名額。大學自由選擇各自要求的招生數量要求政府撥付各專業教育服務的生均價格。然而,結果并不十分令人滿意。該委員會認為,大學競標的招生規模不夠大,而大學則認為追求進一步經濟規模將不可避免導致難以接受的教育質量大滑坡(注:崔玉平:《英美教育產業制度及其啟示》,《清華大學教育研究》2001年第3期。)。盡管這種指導價格公式的撥款模式因遭到多方人士的懷疑、責難和批評而沒有得到徹底推行,但它的提出在較大程度上沖擊了英國高等教育的傳統撥款理念,為此后的改革打下了必要的基礎(注:王承緒:《英國高等教育改革的新階段》,人民教育出版社1994年版,第102頁-121頁。)。1977至1997年期間,市場機制使英國大學在校生增加的同時,每個學生的平均培養成本下降了40%(注:Welch Penny."Thinking about Teaching Politics",Politics.Vol.20,No.2,2000,pp.99~104.)。
    在德國,高等教育市場競爭原則已被廣泛地認為是提高高等學校效率,促進辦學活動的重大動力,是擺脫高等教育平庸狀態的唯一途徑(注:陳學飛:《五國高等教育管理體制的比較研究》,《高等教育研究》1992年第1期。)。從1993年起,加拿大政府對大學的資助開始出現了選擇性。高校之間的貧富差距開始擴大,不少大學感到危機的存在,開始適應學生的需求,向美國學習招生管理,通過勞動力市場爭取優秀教師的競爭也已開始(注:Dowsett Johnston Ann.Measuring Excellence.Maclean's.Vol.113,No.47,2000,pp.52~71.)。美國、英國、法國、德國、澳大利亞、日本和荷蘭等國家,都向學生提供獎學金和貸學金。獎學金和貸學金政策在促進教育公平的同時,還由于財政經費被轉移為學生的學費,進而促進了學校之間的生源競爭。美國每所院校都面臨著生源的競爭、學科的競爭、研究的競爭和協議合同的競爭。那些在競爭中即便幸存下來的院校,也處在岌岌可危的狀態。市場經濟正使高等教育多樣化和高質量化(注:Moore John H.Higher Education And The Burger King Society.Executive Speeches,Vol.15,No.4,2001,pp.22~26.)。為了在競爭中保持競爭優勢,美國的高校甚至還建立了戰略研究機構(院校研究機構)。由于競爭,美國和英國都有高校因經營不善而被迫關閉,同時也出現了新設立的高校,從而實現了優勝劣汰。
      三、在擴大自主權的同時,進行市場檢驗
    政府除了在合同中扮演購買者的角色外,還扮演著高校所有者的角色,這就意味著政府自己與自己進行談判和交易,兩者之間存在著沖突。當政府作為購買者時,它會希望價格盡可能地低;當政府作為一個供給者(高校的所有者)時,它會希望價格盡可能地高。解決的辦法是賦于高校一種法定的地位,使其以供給者的身份出現,而政府則以購買者的身份出現。這就嚴格地區分了購買者和供應者,也適應了競爭的需要。除了歷史上就實行分權的發達國家,如英國、德國、美國,仍在繼續對大學放權以外,歷史上實行集權的發達國家政府,如法國和日本,也開始著手或已經實施在行政上對高校放權。1993年,荷蘭通過新的高等教育法,給予高校建筑和設施的完全所有權,允許高校成為完全的雇主,高校可以借貸,也可以宣告破產,從而使高校真正具有獨立法人的地位。意大利政府自1994年以來推出了若干擴大學校自主權的改革措施:項目撥款改為總額撥款,高校可以自主決定經費的使用和教師的聘任,允許高校自主決定課程的設置(注:王英杰:《當今世界高等教育發展危機與改革趨勢》,《中國高等教育》1999年第5期。)。加強政府干預與擴大高校自主權并不矛盾,政府加強了對高校學術活動的審查,而擴大高校在財務、高校內部激勵等方面的自主權。當然,如果要徹底解決問題,就必須實行私有化。
    不少國家對公立高校的效率進行市場檢驗,即對政府直接提供高等教育與由私人提供高等教育進行比較以檢驗資金的價值。市場經濟的“邏輯”和私立化理念,導致了私立高等教育的復興,并在原來沒有私立院校的地方建立起私立院校(注:菲利普·G·阿特巴赫:《私立高等教育:比較視角下的主題與變化》,《比較教育研究》2000年第5期。)。美國的公立高等學校和私立高等學校的區別正在變得模糊,公立學校和私立學校都必須參與生源市場的競爭,在政府撥款中兩者的差距正在逐漸縮小。在瑞典、比利時和澳大利亞等國,20世紀60年代曾先后實行高等教育國有化,國家撥款成了高等教育經費的唯一來源。在私立高等學校勢力強大的美國,政府撥款也曾達到過占高等學校收入的60%以上。然而,到了20世紀70年代中后期,由于世界性的嚴重經濟危機等因素的影響,各國政府紛紛削減高等教育支出,鼓勵和促使高等教育經費來源多樣化,尤其是把更多的經費負担轉嫁到受教育者及其家長的身上(注:陳學飛:《面向21世紀國際高等教育發展的基本趨勢》,《遼寧高等教育研究》1998年第6期。)。
    嚴格地說,市場檢查所提出的并不是具體的競爭方式和操作方法,而只是一個原則。即通過市場檢驗來實現資金效率的最大化,避免高等教育的低效率,這是對公私競爭原則的進一步確認和制度化。并非對公立高校進行私有化就可以達到最優狀態,產權的界定是需要成本的。特別是由于公共產品在使用上具有“非排他性”,要求設計出一套法律制度將公共產品私有化,其制度的設計、執行監督的成本將是如此昂貴,有時甚至超過產權模糊時的低效率損失。同時,私有化并不能排除代理人的機會主義行為,一旦私立高校獲得許可進入高等教育領域,信息不對稱及其幕后交易有可能再次導致效率的降低,過高的價格(包括政府資助與學費)要么帶來正超額利潤,并最終成為所有者的經濟租金,要么以X—無效率形成超額成本。目前,高等教育正由政府內部承担向競爭者開放,不論最后的結果是合同出租還是繼續由政府內部承担,市場檢驗將使高等教育以最佳的方式提供,從而實現公共資金的最大價值。
    新公共管理學對高等教育部門的改革產生了巨大的影響。它雖然提高了激勵成本,但改變了以往政府對高校的盲目信任,使政府和高校更清楚地了解成本信息,加強了高校的責任。把許多裁量權下放給代理人后,政府就可以從日常工作中解脫出來,節約了協調成本,引入了競爭。在高等教育領域,有數據表明生均成本確實出現了大幅度的下降,但在教學質量上還沒有一個明確的結論。可以預計,這種改革還會進一步深入,然而并不會那么順利。第一,高等教育具有很強的專業性,高度專業化的工作人員具有強烈抵制外部檢查的傾向,他們反對官僚干預,反對激烈的市場競爭。第二,高等教育的數量和質量十分模糊,這使監督的難度加大,或者說監督的結論不具備充分的說服力。第三,在高等教育領域,合作與信任是其在長期運行中所形成的獨特的管理方法。許多國家政府長期以來對高校采取不干預的態度,還建立了一些中介組織來防止政府的過度干預,而高校則認為作為學術組織具有學術研究的自由,不應該受到外部的干擾。在高校內部,教師長期處在非常弱的監督下,教師的興趣和自我約束能力決定著高校所取得的業績,高校管理層與教師之間也存在著信任和合作。嚴格的監督與合同意味著不信任,是對縱向合作的一種挑釁。因此,有必要在信任與合作的基礎之上,對新公共管理的治理教育評論福州31~34G4高等教育趙霖平/王林芳20042004長期以來,我國高校校長由政府任命,按政府的指令以行政手段管理學校,“職務校長”的現象普遍存在。市場經濟條件下我國高等教育面臨著來自國內外的多種挑戰,高校之間為提高辦學水平也面臨著激烈的競爭。“職務校長”的觀念不利于校長發揮辦學自主性,妨礙高校形成自身的競爭力,有必要提倡“職業校長”的新觀念。本文系課題研究成果。課題組成員:文躍然 歐陽杰 周禹 張斌峰高啟杰李The Benefit of Adult Education under the Market Economic System
   Bai Xun
   (Adult Education College, Jiangxi Normal University, Nanchang, Jiangxi, 330027)趙霖平,蘇州科技學院成人教育學院副院長、副研究員;
    王林芳,蘇州科技學院應用數學系副主任、副教授。 作者:教育評論福州31~34G4高等教育趙霖平/王林芳20042004長期以來,我國高校校長由政府任命,按政府的指令以行政手段管理學校,“職務校長”的現象普遍存在。市場經濟條件下我國高等教育面臨著來自國內外的多種挑戰,高校之間為提高辦學水平也面臨著激烈的競爭。“職務校長”的觀念不利于校長發揮辦學自主性,妨礙高校形成自身的競爭力,有必要提倡“職業校長”的新觀念。本文系課題研究成果。課題組成員:文躍然 歐陽杰 周禹 張斌峰高啟杰
2013-09-10 21:36

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