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新公共管理理論的內在矛盾
新公共管理理論的內在矛盾
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        一
    新公共管理從新西蘭、英、美等西方發達國家的政府實施“以市場為基礎、 政府企業化”的改革開始,在對傳統公共行政進行批判的基礎上,采用企業管理技術、強化服務及顧客導向、在公共行政體系內引入市場機制及競爭功能(注:OECD,Public Management Developments[M].Paris:OECD,1990.1991.),以提高公共管理的經濟、效率和效益,解決政府面臨的財政、管理和信任危機。20世紀90年代以來,新公共管理逐漸成為一種國際化的政府改革潮流而倍受推崇。作為對傳統公共行政的反思和改革,新公共管理無疑具有一定程度的創新性。它擺脫了傳統官僚桎梏,開拓了公共行政學的理論視野,也體現了公共部門管理研究的新成就。一些西方學者認為,它是面對市場失靈和政府失靈的新選擇,是在政府干預市場失靈的政策又導致了政府失靈時找到的新出路。國內一些學者也認為它反映了全球化、信息化和知識經濟時代對政府管理所提出的新要求,對我國行政理論和改革實踐產生了不可忽視的影響。然而,同時由于它取自不同學科的理論、觀點和技術,卻沒有經過系統的梳理,甚至是將一些相互對立、排斥或矛盾的內容生硬地拼湊在一起,因此出現觀點含糊不清,目的與途徑有時互相沖突的現象,導致了新公共管理在理論上的內在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的實質對我國的政府改革至關重要。本文從分析新公共管理理論中存在的內在矛盾出發,揭示其管理主義的實質,以期我們在吸收和借鑒新公共管理模式時有更理性地把握。
    1.承認公私部門的異質性卻又強調管理的一般性。一方面, 新公共管理者清醒地認識到:政府行政部門與私人企業是根本不同的兩種組織機構,前者是需要為公民謀求公共利益的公共機構,后者是為顧客提供商品和勞務、謀求利潤最大化的市場競爭者。比如歐文·休斯就從強制決策、政治責任、政治權力、評估目標標準的模糊性和控制與協調的困難等方面探討了公私部門的差異(注:[澳]歐文·休斯:《公共管理導論》,中國人民大學出版社,2001年版,第301頁。)。可見, 他們無法否認政府在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會的凝聚力等方面起著私營企業無法替代的作用。既然如此,政府官員就不能像企業人員那樣在市場競爭中追求利潤最大化,而要以實現公共利益為己任。但是另一方面,新公共管理者又在說管理是一種純手段的活動,公共部門與私營部門之間在管理上并無本質差別,具有“共通性”。私營部門的管理理念和技術可以引入到公共部門的管理活動中。這就為政府通過合同出租制把其從事的服務推向市場,采用全面的目標管理和質量管理對其雇員進行績效評估、物質獎勵等企業管理的方式運用到政府之中找到了合理的論據。
    眾所周知,手段從來都是為目的服務。目的不同,手段也不會相同。政府和企業作為完全異質的部門,卻希望通過同一種管理手段,達到各自不同的目標。這在邏輯上顯然行不通。況且公共行政往往是在不同于企業所面臨的復雜的政治環境中進行管理,其運作所需要的知識技能、經驗、工作特質與私營部門有很大差異,那么新公共管理強調的管理的異質性如何與管理的一般性相協調呢?在實踐中已經發現,私營企業的管理模式移植到政府當中存在著許多弱點和自相矛盾之處,已經造成難以解決的混亂與沖突。比如,注重目標管理,會忽視過程的重要性;注重市場效力,會難以保障行政的公正性;競爭和調控之間也存在矛盾;等等。因此,阿利森總結到:“公共管理和私營管理至少像它們在某些方面彼此相似一樣,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差異比相似性更重要。”(注:轉引自梁建東:《新公共管理的反思:一種積極意義上的批判》,《天府新論》2003年第3期。)在企業自主與民主責任之間、企業運轉的隱蔽性與民主要求的開放性之間、企業管理要求敢于承担風險與公共財政處置的責任之間,無不體現了二者的價值沖突和矛盾。可以說,由于私營企業的表現在許多方面不盡如人意,這種“私營部門神話”可能會把行政改革引向歧途。
    2.賦予公務員公共精神卻又以理性自利的“經濟人”假設為理論基礎。一方面,新公共管理并沒有忽視公務員的公共性,同樣賦予公務員公共精神。彼得斯在闡述解制模式時認為公共行政人員大多是具有高度職業道德和奉獻精神的,他們愿意為公眾提供盡可能好的服務(注:[美]B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》, 中國人民大學出版社,2001年版,第70頁。)。歐文·休斯認為新公共管理運動所謂破解官僚制的改革,只有在公務人員公共精神占優勢地位的情況下才能獲得成功。然而另一方面,作為新公共管理的理論基礎之一的公共選擇理論卻又以“經濟人”假設為前提,抨擊公務員是一群假公濟私、自私自利的人員。理性經濟人假設認為:(1)理性行動者是由自利所激勵;(2)理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于這種假設,理性行動者不能被信任。 這種自利的、追求效用最大化的“經濟人”在市場中是如此,在公共領域中也是如此。“當個人由市場中的買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、政治家、納稅人或官員時,不會發生變化。”(注:[美]布坎南:《憲法經濟學》,公共論叢(第2集),第341頁。)公共行政人員的基本行為動機也是追求個人利益最大化,其效用函數中包括了權力、地位、名聲、威望等變量,增進公共利益也可能是其中一個變量,但不是權重最大的變量。所以按著成本收益的理性計算,公共行政人員只會追求那些量化的、能夠最大化滿足自己的利益,而排擠、壓抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者對比之下,新公共管理理論上的自相矛盾不言而喻。
    對此,有人辯解道:新公共管理之所以把“經濟人”假設引入到政府管理理念之中,其隱含的一個觀點就是:讓每一個人都自由地追求個人利益,公共利益也會得到最大程度的滿足。因此這與公務員發揮公共精神并不矛盾。果真如此嗎?在世界金融市場具有重要影響力的喬治·索羅斯對此做出了否定的回答:對自利的追求能夠保證公共利益的思想是一個有誘惑力的錯誤思想(注:[美]喬治·索羅斯:《開放社會:改革全球資本主義》, 商務印書館,2001年版,第133頁。)。登哈特也指出,即使是在管制的情況下,指導的力量仍然是各參與者爭相追逐的自我利益,而不是發現共同的自我利益(注:[美]羅伯特·B·登哈特:《公共組織理論》,中國人民大學出版社,2003年版,第162頁、第163頁、第161頁。)。也有人試圖在兩者之間作調和, 如彼得斯認為只要解除加諸其身的種種束縛,這些公共行政人員就能釋放出巨大的能量,造福民眾,提升社會的福祉。但是實踐證明,新公共管理采用短期或臨時政府雇員的方式解除以往對公務員過多規制的做法,似乎并沒有達到提升社會福祉的效果。相反,撇開這種短期或臨時雇員會侵蝕公共利益的可能不說,訂立合同本身就已承認雙方的利益分享,也就是說公共利益在合同中就已經讓渡一部分給簽約方。休斯就曾担憂地表示,新公共管理運動實際上是貶低了公務員的價值,這無益于改革目標的實現。
    3.主張政府掌舵卻又極力推崇市場機制的作用。一方面, 在對政府失敗的探究中,新公共管理者發現政府之所以不再被公眾所信任,根本原因在于傳統官僚制不能適應變化了的環境而導致的低效率。因此,新公共管理對政府職能進行反思,提出建立一個掌舵而非劃槳的政府,將權力下放,減輕政府負担,以期更好地發揮中央的指導職能。但是另一方面,市場化貫穿了改革的始終。也許新公共管理改革的初衷是將政府與市場的作用互相彌補,使兩者相得益彰。只要仔細深究一下,就會發現這個自相矛盾的設計:權力下放和公共產品市場本身就意味著增大基層管理者和資本的影響,必定會削弱國家對公共事務和經濟的調節能力,最終形成的不是善于掌舵的政府而是企業家式的政府。新公共管理伊始時主張政府掌舵,最終卻演化為以“政府市場化”、“政治市場化”、“管理市場化”為核心的一場改革就是一個有力的明證。處理政府與市場的關系一直是個難題,新公共管理最終也不可避免地陷入只能選擇其一的困境。根源還是在于它無法解決其理論上的矛盾。
    其一是如何解決市場本身的不完善問題。新公共管理看到了政府失敗的問題,卻有意無意地忽略了市場失敗。顯然,市場發揮作用需要政治、法律等一系列環境和制度的完善,這些條件的缺失會直接造成市場失靈,因此才有政府干預的發生。如今用原本產生問題的“市場”救治“政府”,明顯缺乏邏輯前提;即便可以產生作用的話,其作用也極為有限。目前,民營化和簽約外包等市場化形式在發展中國家運用時出現的諸如合同難以執行、責任難以追究、公共工程中的貪污腐化等一系列問題,有力地說明了市場的適用性問題。
    其二是如何協調效率與公平的沖突。市場的基本價值是效率,政府盡管也追求“效率”,但它和企業追求的“效率”是異質的。企業追求的是效率背后產生的利潤,而政府在管理和提供服務時,還要考慮作為公平的正義、民主、公民權利、公共利益,因此只是將效率視為手段而不是目的,最終目標是將這種服務惠及社會的所有成員,而不是僅僅為部分利益集團服務。由于公共物品的不可分割性、政策的強制性、服務的獨占性以及目標的模糊性,在公共部門中引入競爭機制就存在很大的限制。再考慮到市場是一個追逐個人利益的場所,當服務與利潤發生矛盾的時候,顧客的需求便被棄之不顧了。
    實踐證明,西方國家市場化和民營化的成效并不理想。其結果只是將一種公共壟斷變成了私人壟斷,提供公共產品和服務的公司越來越重視自己的商業利益,放棄那些他們認定不具價值或無利可圖的顧客;或者可能運用其權力削弱政府機關追求最廣泛公共利益的能力,使那些最需要服務的人得不到服務。而且,將公共部門分解為企業化小單元的努力也帶來了嚴重的控制和協調問題,中央的控制權下降,正常的政治控制手段效果減弱,而高層行政領導和國有經濟管理者的影響在擴大。由于市場和資本的作用,實質上被最小化的政府已不能夠再“掌舵”。莫爾尖銳地指出:“以市場機制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的。”(注:趙紅梅、李榮娟:《試論新公共管理模式的局限性》,《湖北大學學報(哲社版)》,2002年第6期。)
    4.尊重公民主權卻又倡導顧客導向。一方面, 新公共管理為糾正傳統官僚制下公民只能被動接受服務的情況而提出顧客導向,要求政府在管理中把公民當作顧客,以顧客需求為中心,通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”,自由選擇服務機構的機會,并定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度,期望“顧客主權”能形成對公共機構的壓力,改變了政府以往虛構的“社會公仆”的角色,達到改善公共服務的目的。另一方面,“顧客”與“公民”畢竟是分屬兩個領域內的概念,“公民是社會契約的一部分,顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上。”(注:Pollitt,C.and Bouckaerl,C.(1995).Defining Quality'in Pollitt and Bouchaerl(eds.),Quality Improvement in European Public Services,6—9.)模糊這兩種角色的根本區別,必定會帶來理論上的沖突。
    其一是政府提供公共服務時的普遍和統一原則與商品交易時的選擇性和針對性的矛盾。顧客雖然有各具特色的消費需求,但這些需求之間沒有直接的矛盾和沖突,生產者可以滿足不同的顧客需要。但是不同的公民對公共事務的需求往往可能處于矛盾狀態,登哈特認為,作為一個公民,每個個體在政府所提供的所有服務中都有一種利害關系。當多數其他公民選擇投入到某個服務上的資金時,這或許是一個許多其他顧客限制投入的服務(注:[美]羅伯特·B·登哈特:《公共組織理論》,中國人民大學出版社,2003年版,第162頁、第163頁、第161頁。)。國家和政府也正是這些矛盾無法解決的產物,所以政府提供服務必須遵循普遍和統一的原則。這決定了兩個領域是不可能統一的,若要將二者統一化,將直接導致政府提供服務的普遍性與商品交易的選擇性之間的二律背反。溫森特·懷特在評價英國行政改革時做出了下述評論:選民們不僅僅為把自己看作是市場上進行競爭的消費者,而且繼續視自己為享有權利的公民。目前的危險在于:英國的公共行政官員將會變成奧斯卡·瓦爾德小說中的人物。對每一物品的價格了如指掌,但對任何物品的價值一無所知;傳統上為整個統治體制提供可靠性、可預測、凝聚力和持續性的公共行政,會淪為僅僅反映市場固有的緊張關系的一面鏡子(注:[英]溫森特·懷特:《歐洲公共行政現代化:英國的個案分析》,《西方國家行政改革述評》,國家行政學院國際交流部編譯,國家行政學院出版社,1998年版,第78頁。)。
    其二是政府難以協調滿足“顧客”的私利與促成公利之間的矛盾。 公共利益本身是社會公共選擇的結果,社會中個體通過一致同意規則確立一種共同利益目標,然后用法律和規則等規范制度確立下來,并貫穿在公共管理活動之中。政府及其公共行政作為整個社會生活的調節領域,其目標是要實現和捍衛公共利益,解決公共問題。可以說,公共利益的維護是政府管理的邏輯起點與最高使命。而把公民看作顧客的政府更傾向于對每個分散的個體的短期自我利益做出回應。彼得斯指出:公民如今只不過是政府服務的消費者,公民相對于國家的個人權利和法律地位無形中降低了,(注:[美]B·蓋伊·彼得斯:《政府管理與公共服務的新思維》,《西方國家行政改革述評》,國家行政學院國際交流部編譯,國家行政學院出版社,1998年版,第135頁。)無法協調公民作為公共服務的參與者、監督者的公共行政勢必喪失其公共性。如果政府放棄了維護和促進公共利益的使命,它無論在政治方面和經濟方面做出了多么大的努力,都無法得到社會的積極肯定。改革實踐中一些服務承諾制度變成了市場支配下的商業炒作,停留在形式上而缺乏實際效果。究其原因,這正是“顧客導向”理念內在矛盾的深刻凸現。
        二
    公共行政思想史上歷來存在著憲政主義和管理主義兩種傾向。 憲政主義關注社會公正、平等、民主和回應性,管理主義則試圖通過科學化、技術化的管理來實現政府的目標,效率中心、技術至上、價值中立是其核心內容。懷特提出:公共行政的目標是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源。古利克認為行政科學中最高的善就是效率,公共行政的管理主義傳統得以確立(注:Leonard D. White. Introduction to the Study of Public Administration[M].New York:Macmillan,1948.p10)。但是這種注重科學原理和追求管理效率的公共行政原則,總是試圖通過管理技術來解決所有社會性問題,把行政人員視為不受政治影響、完全沒有感情和欲望,只有工具理性而從屬于行政職位的“冷血動物”。由此,管理主義遭到一些學者的質疑和批評。比如奧斯特羅姆就指出,對行政過程的效率問題過于關注,并且主張通過集權和控制機制促進效率,這與民主思想背道而馳,并已經帶來了美國公共行政的危機(注:Vincent Ostrom. The Intellectual Crisis in American Public Administration[M].Tuscaloosa:Universityof Alabama Press,1974.)。沃爾多也指出:效率本身不是一種價值觀念,必須依據其所服務的特定目標才能得以說明。比如說要捕捉一只大熊貓,步槍肯定比陷阱更有效率,但如果不殺死它的話,陷阱就比步槍更有效率(注:轉引自楊宏山:《憲政主義、管理主義與政策主義——公共行政研究的幾種不同理論范式》,《國家行政學院學報》,2004年第1期。)。由于管理主義的局限性,20世紀70年代末西方國家政府改革和實踐中出現了新公共管理運動。新公共管理試圖擺脫公共行政的管理主義對官僚行政的倚重,對傳統官僚制的僵化及對變化環境的不適應進行大力批判,表現為動搖、解構和取代傳統官僚行政體制,并呼吁改善公共服務的質量和效益,以顧客導向取代以往的政府導向,以試圖改變管理主義對民主的背離。因此,其理論中的這些矛盾正是新公共管理試圖調和管理主義與憲政主義的體現。
    而在實踐中,新公共管理走得更遠。 英國的改革從根本上動搖了傳統行政模式的某些重要特征,新西蘭以管理為基礎的激進改革措施已經取代了傳統行政的做法。所有這些使新公共管理與傳統公共行政之間似乎相互對立,有著根本的區別。的確,與傳統官僚體制相關聯的術語是集權、內部效率、規制、穩定性等;與新公共管理相關聯的術語是分權、市場化、顧客導向、績效評估、靈活性等。然而在這些“新鮮”術語背后,“效績”仍然作為重要的評判標準。在新公共管理模式的“字典”里,“效績”的本質內涵就是“花費更少、獲取更多”。立足于高效政府這一目的,新公共管理找到了按照私人部門管理模式來置換傳統管理方式的管理思路,其本質仍然具有鮮明的管理主義色彩。就像胡德所說“新公共管理是廣告式的,而不是實質性的,它實際上沒有發生什么變化。頂多瓶子是新的,但里面的觀念卻是舊的”。(注:Hood, C. A, Public Management for All Seasons[J].Public Administration,1991,(69):3—19)從這個意義上說,新公共管理與早期的科學管理主義一脈相承,正如登哈特在《公共組織理論》一書中指出:在公共行政領域有一個長期存在的傳統,它支持“政府應該像企業一樣運作”的觀點,在很大程度上,這種建議意味著政府機構應該采取“科學管理”到“全面質量管理”這樣一些在私人部門行之有效的措施。政府再造運動和新公共管理使這個觀點更加深入(注:[美]羅伯特·B·登哈特:《公共組織理論》,中國人民大學出版社,2003年版,第162頁、第163頁、第161頁。)。雖然也主張公共行政具有政治的本質,但關注的焦點仍然著重于管理技術的改進。把“治理”當作“管理”,不能厘清公共行政在治理過程中的地位,不僅使公共行政無力反省其根本價值和目的而變為執行與管理的工具,而且表明公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺,由于將經濟規則引入政治領域而再次擺向了管理主義。
    挪威的湯姆·克瑞廷教授對最早實施新公共管理的國家的改革實踐進行跟蹤研究。結果顯示:從總體上看,歷時20多年的改革均未實現其理論所承諾達到的節約管理成本、顧客至上的目標,改革措施也沒有解決福利國家現有的問題及提高公共管理效率和民主性的目標。在英國,一些地方當局看到合同出租的好處取決于經濟狀況。當經濟低迷時,過剩的私營部門力量會導致殘酷的競爭和出價的下降。當經濟擴張時,私營部門則為競標付出了高額費用。事實上,經濟低迷期間的節約被經濟繁榮時期的額外費用抵銷了。
    西方發達國家的這些改革結果有力地說明我們需要重新認識新公共管理的意義與作用,尤其是當它已經作為一種國際性潮流運用在不同發展程度的國家時,更是如此,簡單地照搬只能會使其合理性大打折扣,擴大其隱含的內在矛盾和局限性。針對我國的行政改革來講,在宏觀層次上承認當代行政改革主導方向的同時,在微觀層次上必須注重改革措施與國情的適應性。比如,我國行政改革中所提出的服務型政府的概念不應該等同于新公共管理模式下的企業型政府。另外,西方各國的改革是在成熟的市場經濟體制下進行的,其改造政府的舉措有強有力的制度保障,才能最大限度地顯示其積極意義。而當前我國市場經濟的基礎還很薄弱,市場還不能全面運營公共性很強的所有經濟活動。因此,在我國的公共部門中引入市場機制,必須對其范圍和領域有所控制,政府所承担的公共服務不能一次性卸載,還應積極規范完善市場,甚至要適時運用政南京社會科學廣州42~46D01公共行政王麗莉20052005由于取自不同學科的觀點,卻沒有經過系統的梳理,導致了新公共管理在理論上的內在矛盾。本文從四個方面對此進行了分析,即承認公私部門的異質性卻又強調管理的一般性、賦予公務員公共精神卻又以理性自利的經濟人假設為理論基礎、主張政府掌舵卻又極力推崇市場機制的作用、尊重公民主權卻又倡導顧客導向等,指出這些矛盾反映了新公共管理調和管理主義與憲政主義的努力及最終指向管理主義的實質。新公共管理/內在矛盾基金項目:國家社會科學基金重大項目(04&ZD016)滴石李穎
    譯者李穎,法學博士,中共中央黨史研究室副研究員。(北京 100080)   WANG Zhi/DING Jun-ping
   School of Politics & Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China
   WANG Zhi(1972-),male,Doctoral candidate,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party/DING Jun-ping(1955-),female,Doctor & Professor,Doctoral supervisor,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party.王麗莉,上海交通大學國際與公共事務學院博士生。(上海 200030) 作者:南京社會科學廣州42~46D01公共行政王麗莉20052005由于取自不同學科的觀點,卻沒有經過系統的梳理,導致了新公共管理在理論上的內在矛盾。本文從四個方面對此進行了分析,即承認公私部門的異質性卻又強調管理的一般性、賦予公務員公共精神卻又以理性自利的經濟人假設為理論基礎、主張政府掌舵卻又極力推崇市場機制的作用、尊重公民主權卻又倡導顧客導向等,指出這些矛盾反映了新公共管理調和管理主義與憲政主義的努力及最終指向管理主義的實質。新公共管理/內在矛盾基金項目:國家社會科學基金重大項目(04&ZD016)滴石
2013-09-10 21:36

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