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歐盟危機管理初探
歐盟危機管理初探
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    中圖分類號:F116.7 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3386(2003)04-0047-05
    歐盟的危機管理機制是在應對瘋牛病危機的過程中逐步發展起來的。隨著有關法律法 規建設的不斷充實及歐洲食品安全局的正式運行,歐盟以保障公眾健康為首要宗旨的危 機管理機制趨于完善。本文擬就歐盟危機管理機制的基本結構及其部分特征進行初步的 分析與探討。
        一、歐盟危機管理機制的內在構成及其特征
    1996年3月20日,英國宣布瘋牛病病毒(bovine spongiform encephalopathy:BSE)與人 類所患新克雅氏綜合征(new variant of Creutzfeld-Jakob disease:nv-CJD)有密切的 聯系,歐洲隨之出現第一次瘋牛病恐慌高峰。歐盟立刻采取了一系列強有力的措施,并 逐步形成了集中應對瘋牛病疫情的危機管理機制。歐盟委員會是這一機制中的管理主體 ,其下屬的科學指導委員會及8個專門科學委員會發揮決策咨詢、危機預警、風險評估 、檢查監督等職能[1]。隨著瘋牛病危機管理的不斷深入,歐委會認為歐盟現存的危機 應對機制與法規建設存在明顯的缺失,必須盡快予以改善。2000年1月歐委會發表《食 品安全白皮書》,建議強化歐盟的危機管理效能并提出了具體的行動方案[2]。2002年1 月28日,歐盟理事會與歐洲議會通過有關決議,為制定歐洲統一的食品法及完善歐盟的 危機管理機制確立了具體的規則(Regulation 178/2002/EC),歐盟原有的危機管理機制 因此實現了重大變革。新機制主要有以下幾方面的建構。
        (一)日益完善的法律法規體系
    20世紀90年代以來,歐盟依據《歐洲聯盟條約》第129條、第129條A有關公共衛生及消 費保護的規定[3],利用二級立法權相繼通過有關食品安全、動物飼料、特別危險物質( SRMs:specified risk materials)、動物檢疫、轉基因食品、環境保護、貿易限制與解 禁等一系列保護消費者利益的法律法規[4]。另一方面,歐盟理事會178/2002/EC號規則 的通過不僅為制定歐洲統一的食品法開辟了道路,同時也為歐盟危機管理的制度安排及 歐委會的權限作出了更為明確的規定。上述法律法規的出臺,為歐盟危機管理機制的形 成與完善奠定了基礎。
        (二)食品安全局
    歐盟理事會與歐洲議會178/2002/EC號規則規定,食品安全局是一個獨立于歐盟其他各 機構,并擁有完全法人地位的實體。食品安全局的主要職能為:應歐委會、歐盟理事會 、歐洲議會及成員國的要求提供決策咨詢;收集并分析食物鏈內危及人類健康的信息; 識別危險并發出警告;協助歐委會管理危機;向公眾通報客觀真實的相關信息。
    食品安全局下設管理委員會、執行主席及其工作班子、咨詢會議、科學委員會及8個科 學小組等4個分支機構。管理委員會由14名歐盟理事會任命的成員及一名歐委會代表組 成,負責制定食品安全局的運行規則與程序,并發揮協調作用。執行主席需經歐委會提 名,由管委會任命并對管委會負責。咨詢會議由15個成員國各派一名代表組成,負責協 調食品安全局與成員國相關組織間的工作,并提出必要的政策建議。科學委員會及其專 門小組是在原科學指導委員會基礎上建立的專家組織,信息收集與處理、風險評估、決 策咨詢等具體工作都由該委員會承担。
        (三)快速警報系統
    快速警報系統由成員國、歐委會、食品安全局組成,由歐委會統一管理。具體的運作 機制為,系統內的任何成員一旦發現直接、間接嚴重危及食品與飼料安全的信息必須立 即報告歐委會,歐委會應迅即將此信息通知系統內的所有成員。食品安全局則應及時提 供必要的信息及建議。成員國接到報警后應就采取的措施、建議等向歐委會作出進一步 的報告,歐委會則應依照程序采取理事會授權范圍內的一切必要應急措施以加強信息的 溝通。
        (四)應急管理機制
    在有關的成員國不能有效控制險情的情況下,歐委會有權采取禁止出口、運輸、銷售 等必要的臨時性措施。如險情仍未得到有效控制,委員會應成立有食品安全局代表參加 的危機管理小組,并在由成員國代表組成、以歐委會代表為主席的常設委員會協助下, 采取更為有效的應對措施[5]。
    歐盟新的危機管理機制是在充分吸取以往危機管理經驗基礎上逐步發展起來的。與原 有的機制相比,新機制雖然仍存在一定的不足,但在許多方面都體現出了強化歐盟危機 管理效能的新特點。
    1.突出決策咨詢的地位與作用 歐盟建立具有獨立法人地位的食品安全局,充分體現 了對決策咨詢作用的高度重視。在原有的機制中,提供決策咨詢的科學指導委員會只是 歐委會的一個附屬機構,缺乏必要的權威與獨立性。雖然其合理化建議一般都被歐委會 接受,但有時卻遭到部長理事會等機構的拒絕。在新機制中,食品安全局作為常設性的 決策咨詢組織,不再隸屬于歐盟的其他機構,其經費直接來源于歐盟的總預算。它不僅 可以向歐委會等危機管理機構提供決策咨詢,同時也可為理事會、議會等立法機構提供 決策咨詢。另一方面,食品安全局的建立使歐盟的危機管理與評估實現了分離,這為咨 詢機構提供客觀、科學的決策咨詢創造了條件。
    2.強化危機預警與早期識別 及時識別危機并發出警告是有效控制危機、減少危害的 一條有效途徑。現行機制突出了危機預警與早期識別的重要性。一方面,新機制擁有從 超國家到國家再到次國家相對完善的警報系統,這為信息溝通及歐盟有關政策、指令的 迅速下達提供了保障。另一方面,歐委會雖然在常態下一般不介入具體的預警與識別工 作,但食品安全局與成員國的相關職能組織在常態與非常態下都處于積極的運轉之中, 并將信息搜尋與處理、風險識別與評估規定為系統內各職能組織的常規性任務,這為危 機的有效預防與控制創造了條件。在瘋牛病危機的管理過程中,歐盟已經確立了強制病 例申報制度。在科學指導委員會的積極努力下,歐盟又建立了瘋牛病疫情地區風險評估 系統(GBR:Geographical risk of bovine spongiform encephalopathy)[6]。警報系統 的建立使原有的預警與評估機制更加完善,預警、識別、評估的范圍也由瘋牛病疫情擴 展到了任何有可能對公眾健康構成直接、間接危害的領域。
    3.注重多層次協調 歐盟是一個典型的多層次組織體系[7],其危機管理機制的有效運 作不僅取決于歐盟超國家機構間的協調行動,同時也有賴于歐盟與成員國之間以及成員 國之間的良性互動與統籌安排。在原有的機制中,科學指導委員會只能夠在8個科學委 員會之間起內部協調作用,超國家層面、歐盟與成員國甚至成員國之間的協調職能主要 由歐委會來承担。新機制進一步強化了歐盟內的多層次協調。理事會與議會178/2002/E C號規則規定,管理委員會15名成員中必須包括一名歐委會代表及4名有在保護消費者利 益及食品安全組織供職背景的人員。上述安排一是為了強化評估與管理機構間的協調, 二是為了保障食品安全局內各機構間的協調運作。咨詢會議的設立則使歐盟與成員國間 以及成員國之間的協調得以制度化與常規化,為有關各方協調立場、共同行動創造了條 件。
    4.危機管理長期化與制度化 食品安全局作為歐盟危機管理機制的核心組成部分,始 終處于常備狀態。歐盟作出這一安排的基本出發點是,以常設性的制度安排應對偶發性 危機事件。理事會與議會的規則明確規定,食品安全局常態下應從事有關的科學研究, 搜集、整理、處理有關的信息,應歐盟的機構及成員國的要求就一切與其職責相關的問 題提出意見與建議,建立并完善必要的網絡系統與組織體系,向公眾提供及時、可信、 客觀的信息。危機狀態下,食品安全局應向歐盟的有關機構、成員國提供決策咨詢,并 在必要時為委員會提供技術援助。食品安全局的建立及其有效運作,為歐盟早期識別與 預防危機提供了必要的保障。
        二、對歐盟危機管理機制的再認識
    伴隨著人類相互依存趨勢的不斷深化,種類繁多的危機事件也已成為世界各國不得不 全力應對的巨大挑戰。僅歐洲地區近年來就連續發生了瘋牛病、二惡英污染、口蹄疫、 禽流感等嚴重危及公眾健康的事件。歐盟多年的危機管理實踐及其危機管理機制的變革 揭示了一些值得思考與借鑒的危機管理理念。
        (一)常備不懈才能防患于未然
    偶發性是危機事件的一個重要特征。如果相同的事件反復發生并持續存在,人類就會 在管理與研究的過程中建立起完備的應對機制,危機也就因失去固有的危害而不再成為 危機。基于危機的偶發性規律,許多國家的危機管理組織(不包括軍事與國防領域的危 機管理組織)在常態下多處于休眠或半休眠狀態。歐盟的新機制則有所不同。食品安全 局作為歐盟危機管理機制的核心組成部分,始終處于常備狀態。
    另一方面,“任何危機都有階段性,”[8]在一定程度上都要經歷一個由量變到質變不 斷擴大與惡化的基本過程。對危機本身實施管理與控制固然重要,但預防與早期識別才 是避免和減少危害最為有效的途徑。危機管理專家米特羅夫(Ian Mitroff)根據危機的 生命周期規律將危機管理分成5個階段,即:信號偵測——探測和預防——控制損害— —恢復階段——學習階段[9]。米特羅夫將前危機時期劃分為信號偵測、探測和預防兩 個階段,足見預防與早期識別的重要性。歐盟建立相對完善的警報系統,并將信息搜尋 與處理、風險識別與評估規定為食品安全局的常規性任務,顯然符合危機管理的基本規 律。當然,歐盟未雨綢繆的常設性制度安排是在經歷了嚴重的挫折之后建立起來的。
        (二)重視科學是提高危機決策有效性的根本途徑
    突發性是危機事件的首要特征。由于事件突然發生且演變迅即,因此事態發展的基本 方向及最終結果都具有高度的不確定性。危機情境中的管理主體往往因信息不完全、信 息不準確、信息不及時而面臨巨大的壓力。一方面,迅速演變的危機事件要求管理者必 須立刻作出決策;另一方面決策主體又面臨決策不準確甚至決策失誤的風險。食品安全 局作為危機管理機制的常設性機構,其角色定位實際是危機決策的事前專家庫,它所提 供的及時、客觀、科學的決策咨詢會在很大程度上改善歐盟的危機決策環境,為管理者 充分發揮應有的決策理性創造了條件。
    然而,歐盟上述危機管理理念的進步是在經歷了嚴重的教訓之后實現的。從1996年年 底開始,歐委會就依據原獸醫委員會及科學指導委員會的意見,多次建議應杜絕一些在 瘋牛病病毒傳播途徑中懷疑起主要作用的、對牛腦、脊髓、眼睛等特別危險物質進入食 物鏈,但科委會的立場及歐委會的立法建議遭到了歐盟理事會的屢屢拒絕。理事會雖然 在2000年10月新一輪瘋牛病恐慌發生后完全認可了科委會的觀點,并接受了歐委會的立 法提議,但公眾對歐盟的信心卻受到了嚴重的動搖[10]。
        (三)統籌運作是控制與消除危機的有效手段
    危機事件往往波及范圍廣并可能造成巨大的危害。在此條件下,個別組織與機構的行 動難以實現對危機事件的有效管理。只有部門間、地區間甚至國家間的協調運作與統籌 安排,才有可能控制并消除危機。歐盟的多層次特點使協調的重要性更為突出。在原有 的安排中,由于缺乏制度化與常規化的協調機制,加之有關各方在利益及認識等方面的 差異,歐委會的協調工作往往難以收到應有的成效,并不得不采取一些非常規性措施。 僅1997-1999年,歐委會就向13個成員國發出19次啟動訴訟程序通知[11]。在巨大的壓 力下成員國雖然最終接受了歐委會的要求,但有關各方的爭吵與討價還價卻嚴重影響了 危機管理的順暢進行。正是基于上述教訓,歐盟才決心強化各層次的協調并確立制度化 的協調機制。
    對原有機制的變革極大地提高了歐盟危機管理的效能。然而,任何制度安排一定程度 上都需經多回合的實踐與檢驗,才能夠逐步走向完善。由于受到歐盟部分特性的制約, 現行的機制仍存在一些與危機管理基本規律不相協調的因素。
    1.效率相對不足 歐盟是一個實行二元管理體制的多層次組織。歐委會雖為聯盟的執 行機構,但并沒有體系完整的基層組織,其多數政策措施主要依靠成員國來貫徹執行。 歐委會的政策與指令在很大程度上是發揮指導與引導作用,其工作重心多集中于通過檢 查與監督促使成員國貫徹歐盟的法律法規[12]。變革后的危機管理機制體現出與聯盟總 體管理結構布局相一致的二元化管理特征。在這一機制中,歐委會仍為管理主體,但沒 有直接受其控制、體系完整的政策執行機構,有關決策仍需依靠成員國的職能性組織來 貫徹,這在一定程度上會影響歐盟的危機反應能力與管理效率。
    另一方面,一旦發生危機,首先采取必要行動的是有關的成員國,歐委會并不立刻介 入具體的危機管理工作,其主要職能是發揮信息溝通與協調作用。只有在成員國的相關 措施不能有效控制險情的條件下,歐委會才可依據程序視具體情況采取進一步的控制措 施。在一般情況下,這種分級管理的模式也許能夠有效控制危機的擴散與惡化,但對一 些蔓延速度快、危害巨大的突發性危機事件,這種二元管理機制的效能仍然需要在實踐 中得到進一步的驗證。
    2.法權資源相對不足 “危機事件的實質,是非程序化決策問題”,管理主體應擁有 非常態下必要的充分權力資源[9]。程序化決策在一定的條件下能夠提高危機管理的效 能,但權力空間過于狹小,無益于管理嚴重失序的危機事件。歐盟在這方面顯然存在一 定的缺失。歐盟一定程度上是一個法權資源相對不足的政府間聯盟,成員國為建立聯盟 所簽訂的條約是歐盟法律的實際來源。理事會、歐洲議會等聯盟的立法機構,只能在條 約明示的范圍內,利用二級立法權制定規則、發布指令、采取決定、提出建議或意見。 歐委會作為聯盟的執行機構,只有二級立法的創議權以及在理事會與議會明確授權范圍 內作出具體決定的權力。法權資源的相對不足在一定程度上會影響歐盟的危機反應能力 ,這一點在瘋牛病危機的管理過程中已經有過深刻的教訓。1996年3月歐洲爆發第一次 瘋牛病恐慌高峰后,歐委會依據理事會的有關決定(D 89/469/EEC)禁止英國出口牛肉及 其相關產品(Decision 96/293/EC)。英國認為歐委會的出口禁令超越了理事會的授權范 圍,并據此將歐委會告上了歐洲法院。歐委會在巨大的壓力下被迫作出了一定的讓步, 但對英國的讓步卻招來了法國等其他成員國的指責與批評,歐委會在公眾中的形象因此 受到了嚴重的損害[13]。
    在經歷了上述波折之后,理事會與議會作出了擴大歐委會危機管理權限的決定,賦予 歐委會在危機狀態下依據具體情況采取禁止出口、運輸、銷售等臨時性措施的權力。然 而,歐委會權力的擴大仍未能從根本上改善法權資源相對缺乏的基本狀況。理事會178/ 2002/EC號規則明確規定,歐委會上述臨時性權力的行使應依照歐盟有關決議(Decision  1999/468/EC)所規定的程序進行。另一方面,保護消費者利益的有關法律法規應由理事 會與歐洲議會依照聯合決策程序來制定。由于成員國在利益與政策主張等方面往往存在 明顯的差異,許多重大的立法決策一般都要經過多回合的討價還價才能實現,這在一定 程度上阻礙了歐盟充分利用條約所賦予的有限法權資源管理危機的努力。
    危機事件的危害性根源于其不可預見性,歐盟現行機制中的上述制約因素,究竟會在 多大程度上影響歐盟危機管理效能的充分實現,還有待于未來的實踐予以進一步的驗證 。
        結束語
    在全球化不斷深化的條件下,一些疾病的傳播速度及其危害也急劇擴大,從而引發諸 如公共衛生、食品安全等一系列的嚴重危機。發端于英國的瘋牛病通過牛、牛肉制品及 動物飼料等的進出口貿易逐步擴散到歐盟多數成員國,并懷疑通過食物鏈感染了綿羊、 山羊甚至人類,最終演變成一場波及經濟、政治及外交領域的綜合性危機。歐盟的危機 管理機制正是在應對這一系列環環相扣、糾纏不清的危機事件中逐步發展起來的。十多 年來,歐盟有過嚴重的教訓并付出了沉重的代價,但也積累了豐富的經驗并形成了較為 完善的機制。
    2003年初非典型肺炎開始在世界許多地方蔓延,中國人民和政府也一度面臨嚴峻挑戰 。我國雖然在遭受了初期的挫折之后成功地對疫情實現了控制,但這一突發事件也暴露 出我們在危機預防方面的一些缺失。在目前危機威脅日益增大而危機管理相對滯后的現 實條件下,歐盟所經歷的挫折、積累的經驗、作出的探索無疑值得我們關注與研究。
    收稿日期:200外交學院學報京47~51K5世界史賈文20042004歐盟以保障公眾健康為首要宗旨的危機管理機制,因有關法律法規的出臺及食品安全 局的正式運行趨于完善。變革后的機制擁有較為完善的組織結構,并體現出許多強化歐 盟危機管理效能的新特點。另一方面,危機管理本質上是一種非程序化決策過程,管理 者應擁有非常態下一切必要權變所需的充分權力資源。但歐盟變革后的危機管理機制卻 體現出法權資源相對不足并實行二元化管理等與歐盟總體結構布局相一致的特征,這在 一定程度上又對歐盟危機管理效能的充分實現帶來了一定的負面影響。歐盟危機管理機制/歐洲統一的食品安全法規/Crisis management/Decision-making/ Consultation基金項目:國家自然科學基金項目(40071029)資助成果。季杰徐俊Eu's Crisis Management:A Tentative study
  JIA Wen-hua
  China University of Political Science and Law,Beijing 100088,ChinaThe newly-reformed crisis managing system of European Union,whoseessential aim is to protect consumers' interest,is being perfected becauseof the establishment of the Food Safety Authority and the related law system .The reformed crisis managing system,to some extent,has a completeoperational structure and some positive elements which will reinforce thecrisis management of the European Union.中國政法大學,北京 100092
    賈文華(1961-),男,漢,博士,中國政法大學政治與公共管理學院國際政治教研室講 師 作者:外交學院學報京47~51K5世界史賈文20042004歐盟以保障公眾健康為首要宗旨的危機管理機制,因有關法律法規的出臺及食品安全 局的正式運行趨于完善。變革后的機制擁有較為完善的組織結構,并體現出許多強化歐 盟危機管理效能的新特點。另一方面,危機管理本質上是一種非程序化決策過程,管理 者應擁有非常態下一切必要權變所需的充分權力資源。但歐盟變革后的危機管理機制卻 體現出法權資源相對不足并實行二元化管理等與歐盟總體結構布局相一致的特征,這在 一定程度上又對歐盟危機管理效能的充分實現帶來了一定的負面影響。歐盟危機管理機制/歐洲統一的食品安全法規/Crisis management/Decision-making/ Consultation基金項目:國家自然科學基金項目(40071029)資助成果。季杰
2013-09-10 21:36

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