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治理理論的內在矛盾及其出路
治理理論的內在矛盾及其出路
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  作為一個晚近才進入社會科學標準英語語匯的概念,治理概念在公共管理、政治學等領域具有非同尋常的影響力,也導致了空前的爭議。治理理論的興起,可以看作是對當前世界各國在回應新的治理挑戰中,所采納的不同于傳統公共行政的公共管理方式的總結;事實上,不同國家以相當不同的方式回應著新的挑戰(cf.Stoker,pp.41-57)。這就注定了治理概念的復雜性。同時,治理理論試圖觸及當代經濟社會的一系列基礎問題,它借助了一些重要的理論,卻又與之存在著分歧;其內部邏輯也缺乏自洽,因而更像是一個后現代色彩濃重的“前理論思潮”。但是我們很難想象,一個極具影響力的理論會僅僅是時髦語匯的堆積。因此,發現治理理論的內在局限和理論困境,也許是最尊重它的方式。惟其如此,我們方能恰當地估計治理理論的實際價值,并思索它的未來出路。
  一、松弛的核心概念與宏大的理論意圖
  關于治理理論的爭論,首先體現在對治理概念的不同理解上。P.赫斯特指出了五種類型的治理:世界銀行倡導的作為經濟現代化必要組成部分的“善治”(在發展中國家,世界銀行倡導國家能力的建設,而這種能力建設意味著古典自由主義式的社會設計);國際制度和政體的治理;一種公司治理;與20世紀80年代的新公共管理相關的治理;與通過網絡、伙伴關系、論壇來形成協調的新實踐有關的治理。(cf.Hirst,pp.14-19)與此極其類似的是,羅茨則將治理的種類歸納為公司治理、新公共管理、善治、國際間的相互依存、一種社會控制體系、一種新政治經濟學、網絡等七種。(cf.Rbodes,pp.55-63)為了使概念更有針對性,我們應該更關注“善治”、“新公共管理”、“自組織網絡”等治理類型。
  1.作為“善治”的治理  治理一詞被廣泛應用在社會科學中,應首先歸功于世界銀行1989年的報告《撒哈拉以南非洲:從危機到可持續增長》。這個報告在延續早期報告的特征即對正確經濟政策的關心之外,宣稱非洲發展問題反復出現的根源是“治理”危機。(The World Bank)報告指出:這個地區首要的是創造“多元制度結構”的“政治革新”。這些國家的政治演進同時可能伴隨著社會與國家之間的互動。報告的任務主管和統稿人皮埃爾·蘭得爾-米爾斯對非洲國家的結論是:“要產生效果,非洲國家的治理就必須是徹底的系統重建。這就意味著有效地加強各種利益集團——不僅是基層、社群和婦女組織,而且是專業協會和工商業協會以及其他中介的私人自愿組織。”(ibid)從這里我們看到,治理(“善治”)問題同時又涉及到國家和社會的關系領域。赫斯特也指出,善治的戰略的要點是:在非西方國家開創一種經典自由主義社會體系結構的版本,其中存在著有限的國家、自我管制的公民社會和市場經濟,而三者又是界限分明的。(cf.Hirst,p.15)
  2.作為“新公共管理”的治理 “新公共管理(NPM)有兩個含義:管理主義和新制度經濟學。”(羅茨,第89頁)管理主義指的是把私人部門的管理手段引入公共部門;新制度經濟學指的是把市場競爭等激勵結構引入公共服務。“新公共管理”強調政府的掌舵者角色,強調削減官僚機構,通過承包和準市場方式實現更有效的競爭,特許權、進入限制和壟斷應該最低限度地存在。科層制成為了“新公共管理”的主要批評對象;“新公共管理”強調要用具有企業家精神的政府替代官僚,要通過私有化方式重構或縮減公共部門;通過績效管理和財務審核持續改善公共服務的效率。“新公共管理”的管理主義內涵引來了大量的批評;但其考慮到新制度經濟學,因而依然意味著一種對公民與國家關系變革的倡導,是對原有政府、市場及社會平衡的打破。
  3.作為“自組織網絡”的治理 在放棄“單方面的控制”而轉向“雙向或多方面進行思考”中,人們開始重視相互的需要與能力,并從這個角度來考察社會政治系統的不良特征及其治理。(cf.Kooiman,1993,pp.35-48)“自組織網絡”的觀點極其重視力量方面的相互需要,將治理看作比統治有更廣泛的意義,在其中服務可以由政府、私人部門和志愿者部門的任意組合來提供。 (cf.Rhodes,p.60)它強調組合而不是單一的私人部門和市場的作用,體現了與“新公共管理”觀點的明顯差異。
  4.作為“社會控制論”的治理和“新政治經濟學”的治理 “社會控制論”的治理強調各種政策領域中大量的專門行動者,社會、政治、行政的行為者的相互依賴,公共、私人、志愿部門的界限模糊,目標的共享,新的和多樣化的行動、干預和控制形式。(ibid,p.58)作為“新政治經濟學”的治理的主要倡導者,杰索普雖然認為在自組織的意義上治理概念沒有任何新鮮之處,但也認為在目前治理可能標志著“國家-市場-社會關系發生了根本性的長期變化”。(杰索普,第59頁)
  現在我們用庫伊曼的話來簡單描述治理:“治理意味著國家與社會還有市場以新方式互動,以應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態性”。(Kooiman,1999,pp.67-92)相對于統治,治理是一種趨勢,這一趨勢意味著國家(政府)-社會關系的調整;調整的目的在于應對原先政治社會格局中的不可治理性;在調整中,政府之外的力量被更多地強調,國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會和市場的新組合所替代;同時,治理“直接導致了政治及傳統層級統治與社會自主治理之間的互補形式,在這一模式中干預的責任和義務已經遍及公共和私人行為者”(Rhodes,p.58)。另一方面,各種治理并非只有一種惟一的互動模式,治理發生的背景也各不相同。治理可被看作各種公共或私人行動者為解決社會難題、開創社會機會而參與的互動過程的總和;在這些互動中,制度成為治理互動的背景,并且為這些互動行為確立了正規化的基礎。(cf.Kooiman,2003,p.4)科勒-科克等也指出,“治理”這一術語涉及隨不同國家而變化的治理模式;實質上,治理是將不同公民的偏好意愿轉化為有效的政策選擇和將多元社會利益轉化為統一行動以及實現社會行為體對此的服從的方法手段。(cf.Kohler-koch & Eising,pp.3-13)由此來看,治理的具體形態雖不確定,不過治理的概念仍具有比較清晰的一面。
  對治理的不同理解很可能是由于論者所看到的公共管理挑戰各不相同,而治理的一致內涵則是由于理論家們對于回應挑戰的思路有類似的看法,并體現為共同的理論企圖,即不再單一強調國家或市場,而試圖通過“新的組合”來完善或發展政治制度,在更大程度上實現公共利益;消除科層制的缺陷,為政府尋找適當的定位。這種理論意圖使得治理理論成為突破經典理論、開拓新的實踐領域的旗幟。然而,治理理論對它自己提出的問題的回答還未必能令人滿意。
  二、治理理論的多重關懷和內在局限
  雖然治理理論是20世紀后期興起的關于當代公共管理機制演變的理論,但實際上,它不僅僅追求管理工具的多樣性,因為對公共管理領域的關懷也就是對公共領域的關懷。治理理論對公共行政的傳統觀點有強烈的批評意味。如文森特·奧斯特羅姆所看到的那樣,對單一權力中心負責的完備等級秩序,會削弱大型政治體制對于公民公共物品偏好的反應能力,也會削弱其應付環境條件的能力。(參見奧斯特羅姆)彼得斯也認為需要設法釋放公共部門蘊藏的能量,使政府的活動更具創造力、效率和效能。具體的做法是通過政府內部的權力配置來提高政府績效,允許單個組織制定并執行自己的目標。(參見彼得斯,第109-117頁)這些思維導致了一個不同于傳統公共行政的“新公共管理”的服務模式,也帶來了“消費者”與服務提供者的關系模式,這一模式完全不同于關于公民與福利國家之間關系的傳統觀點。(cf.Hirst,p.18)
  上世紀90年代“新公共管理”逐漸成為一股公共管理改革的潮流。但由于價值關注的終極性、多元性與現實行動的妥協性、選擇性之間的沖突不能根除,制度價值和組織實踐之間相互矛盾的某些方面反而因“新公共管理”運動的深入而日益凸顯。不過,一些治理理論進展正是誕生在對“新公共管理”模式批評的基礎之上;其中較有代表性的是斯托克的“公共價值管理”和登哈特夫婦的“新公共服務理論”。“公共價值管理”與傳統范式和“新公共管理”相比,更強調準政府機構,公共企業、社會企業、志愿性的非營利組織等正密切地進入公共事務的執行和管理中。同時,人們普遍認識到公民與政府之間的相互聯系大大加強了。社會力量與政策問題的解決密切相關,有著解決政策問題的能力,盡管是在國家機構的直接支持下。“公共價值管理”也更為強調國家的碎片化屬性與現狀。國家并不是作為一個統一體而是作為一套既聯系又分割的復雜機構與制度行動的,在這種情況下,治理意味著國家通過內部及外部網絡進行運轉的能力。(cf.Stoker,pp.41-57)斯托克認為,在治理的視角下,位于公共行政核心的是一套更為復雜、更為動態的組織機構和行為主體。傳統公共行政在具體組織內關注政治-行政二分帶來的管理挑戰,以及這些組織內部的政策制定、預算和實踐;治理視角則認為大量存在于組織和行為主體間的復雜關系也應該是關注的焦點所在。(參見斯托克,2007年,第5-15頁)“新公共服務理論”同意“新公共管理”對效率和生產率的追求,但強調必須將其置于民主、共同體和公共利益的大背景下;政府不是“新公共管理”所宣稱的掌舵者,而是服務者,它負有幫助公民明了并實現公共利益的責任;公民也不應該被僅當成投票者,而必須被當成公民;公共管理的任務不是尋找被個體選擇所驅使的快速解決方案,而是要開啟共享的利益和共同的義務。為此應當堅持民主制度的基石作用,倡導公民對話與公共利益的整合。(cf.Denhardt,J.& Denhardt,R.,2000,pp.549-559)然而問題是,以上理論的一些基本假定是可疑的,如“社會力量有解決政策問題的能力”、政府會將公共利益作為首要責任等都不是必然成立的命題。
  與公共管理方式直接聯系在一起的是政府(國家)的地位問題。治理思潮主張“多中心”,“從統治到治理”的轉向具有強烈的“去國家化”或“國家的回退(rolling back)”(海伍德,第125頁)色彩,體現了國家向市場、公民社會放權的潮流。但治理中國家的地位卻不是完全否定性的,因為治理也存在著失敗的可能。“與市民社會各種機構體制之間的矛盾和緊張關系,連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度,都能給治理播下失敗的種子。為求正確了解國家統治中的這個新領域,關于治理失敗的概念是必須很好掌握的。”(斯托克,2000年,第46-47頁)杰索普也指出,雖然治理機制可能獲得了特定的技術經濟、政治和意識形態的職能,但國家還要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。(參見杰索普,第74頁)國家是元治理者,是最后的被求助者,也是“同輩中的長者”。登哈特夫婦對此提供的描述是:“首先,政府將繼續扮演在立法和政治規則指定方面的首要角色,讓各種各樣的自組織網絡得以運行。我們可以說政府將在‘元水平(meta-level)’上運行,就是說政府要將源自多樣的政治自組織網絡內部的決策合法化,成為正式條文并使之生效……其次,政府可能在提供資源和解決超越單個網絡的問題上有所幫助。第三,政府需要對網絡間的互動進行監控,以確保特定網絡內部和網絡間關系中的民主原則和社會平等。”(Denhardt,J.& Denhardt,R.,2003,p.87)如福山所說,“在縮減國家職能范圍的進程中,它們一方面削弱國家力量的強度,另一方面又產生出對另一類國家力量的需要,而這些力量過去不是很弱就是并不存在。”(福山,第15-16頁)可見,治理的提出并未降低國家或政府的重要性,而是要求重新設計、建構國家。這樣的理論傾向也許是穩妥的,但卻使得治理理論在主張“國家的回退”與“向國家的回退”之間首鼠兩端,以致在將政府請回來時,也可能將其痼疾再次帶回來,從而導致理論的一貫性受到損害。
  治理理論在倡導公共服務模式變遷的同時,也對與舊模式相應的民主制度設計進行了攻擊,認為公民更直接的參與才能更好地實現公共利益。從本質上說,近代以來對科層制的尊崇源自于對公共利益的追求;政治上的民主制與行政的科層制一樣,被當作保障公共利益的核心制度。治理理論對民主制度的批評與對公共行政的批評一樣,都存在公共利益的價值指向。間接的代議制民主是現代民主的主要形式,它屬于所謂的弱勢民主。巴伯認為,弱勢民主是公民依據共同契約將管理公共事務的權力委托給自己投票選出的代表的民主;代議制民主充其量是趨近民主,而不是民主本身。而公民自己管理自己事務的強勢民主(直接民主)主張通過持續的參與、互動與協商,在創造性共識的基礎上,化解沖突,容忍歧義;同時在互動的過程中,公民可以自行立法與創建政治社群,將依賴性的個人轉化成為自由的公民,私利轉化為公共利益。(參見巴伯,第181頁)因此在強勢民主之下,政治將成為每一個人的生存方式(a way of living)。(同上,第146頁)強勢民主的主張在諸多治理理論的文獻中得到了再現。登哈特夫婦認為,“公務員的首要職責是幫助公民清楚明白地表達并實現他們的共同的利益,而不是試圖控制或者掌握社會。新公共服務是建立在與公民對話的基礎上的。應當從我們能夠提供或不能夠提供某種服務轉為‘讓我們一起判斷下面要做什么,然后實現它”(Denhardt,J.& Denhardt, R., 2000,pp.549-559)。彼得斯所倡導的參與式政府模式相對于其他政府治理模式而言,更注意到國家與社會間的關系以及廣大公眾參與決策的機會。參與式政府致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號。政府要強調用發展第三部門來解決當代社會的許多問題,同時也要指導這些組織使之符合公民社會的價值要求,并且有能力去解決社會問題。參與模式的出現強化了公民的作用,并試圖以投票以外的方法來誘導民主參與。(參見彼得斯,第78頁)對“投票日民主”的攻擊,對直接民主、商談式民主的呼吁,充斥于治理的各種文獻中。
  從個體層面看,衡量一個國家民主狀況的最主要標準是公民是否有權獲得公共領域的資源,并能夠直接參與公共資源管理的過程。一如巴伯的主張,治理中的民主(強勢民主)意味著多種形式的公民及社會組織直接參與或自治。“民主的任務是必須為公民身份創造各種程序、制度和形式,而公民身份則在缺少形而上學的條件下培養了政治判斷并支持了公共選擇和公共行動”(巴伯,第199頁)。在治理過程當中,參與便是公民身份的一種形式。(cf.Mohan,pp.1-18)公民身份是治理中民主的最重要元素,不過這些元素還需要組合(成為社群暨公民社會),才能構成治理民主的真正基礎。通常,公民參與是通過組織形式進行的。“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決,但是由遙遠的國家調節或間接的政治民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調節,結合民主國家及其機構的權威,倒可以使問題得到解決,自組織治理網絡作為一種合作性的共同體,能夠使得理性的個人超越集體行動的悖論”(Deth,p.322)。正因為如此,不同的研究者都將“自組織網絡”及“公民社會”當作治理理論的基本概念。
  但值得注意的是,如巴伯這樣推崇強勢民主的人士,也將強勢民主視為只是弱勢民主的補充而不是替代;治理的論者們也沒有主張以商談式民主替代代議制民主。這也許是因為“任何地方的公民社會都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成份組成的令人眼花繚亂的縱隊。一味強調社會中心就可能助長一些邪惡勢力的增長,從而使得公民社會的‘不自主性’發揮至極致” (卡羅瑟斯,第32—35頁)。各種商談、參與的民主形式,必須與業已存在的代議制民主較好地平衡而不是替代它,構成一個完整的民主有機體,才能更好導致公共利益。不過,即使公民直接廣泛參與了決策過程,還存在著在讓政府更加有責任感的過程中怎樣協調代議制民主和直接參與式民主的功能基礎的難題;直接參與式民主雖然可能更接近或可加強民主的固有本質,但也可能因為民間的多元性導致對多數政治原則的違背和“民主的赤字”。
  治理的理論意圖導致了多維度的關懷,但治理理論的若干重要命題又缺乏足夠的置信度,或者存在邏輯上的“跳躍”。從治理理論的種種主張中,我們既看到了沖破既有理論和實踐藩籬的激情,也看到了向現實世界的無奈回歸。這種動搖不定說明治理理論尚不具有一個完備理論的嚴密性。
  三、理論困境及可能的出路
  治理理論的內在矛盾表明,該理論仍然面臨重大的困境:首先,雖然“市場失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府作辯護的證據”(布坎南,第13頁),但政府也會失敗。對政府失敗的通常解釋是:(1)市場存在信息扭曲和不完備,公共部門也面臨著同樣的問題;(2)官員沒有足夠的動力去設計、實施符合公共利益的政策;(3)對私人部門的反應難以預期。(參見斯蒂格利茨,第503-505頁)政府失敗和市場失敗的并存,為治理提供了充分的理由。不過,無論是理論預見還是實踐經驗,都宣告了治理失敗的可能性。為了應對“第三種失敗”,“國家的回退”不得不變成了“向國家的回退”。問題在于,端坐在“元治理”者位置上的政府照舊不能克服信息不完備和扭曲、難以預期私人部門或者非政府組織的反應等固有的困境。作為惟一治理者時曾經失敗的政府,在對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制時,其固有局限并不會因為它成為元治理者而消失。因此,當“向國家的回退”依然不能克服不可治理性時,我們又該求助于何物?退一步說,即使治理和元治理獲得成功,我們也面對必須用動態性應對動態性的尷尬,治理格局和機制會因為客觀世界的動態性而手忙腳亂,有限理性的治理主體將更面臨理性有限的挑戰。而治理主體之間的不協調和責任界限模糊也將加劇人們的無奈——至少政府會受到清晰程序和規則的有力制約,而其他治理者無論在能力上還是德性上都未必強于政府,卻又較少需要為行動的后果負責。更進一步看,治理理論對于傳統公共行政的基礎——科層制的態度也十分矛盾:一方面強烈批判科層制,另一方面又將科層制當作治理體系的核心和惟一穩定的部分。
  其次,作為治理理論的重要主張,直接的參與式民主能否和代議制民主融合?在代議制民主的意識形態中內藏著如此信條:大多數人直接參加事關國家事務的決策會導致烏合之眾的統治。但代議制民主的缺陷與其說是不讓公民直接參與治理,還不如說它向公民提供了滿足于踐行缺乏必要行政責任的政治義務的方式。直接參與的局限可能是,“少數有特殊利益需要的公民在某些主題中的參與行為可能被政策制定者誤解為大眾的共同意見,并且更糟糕的是,這會給公眾留下政策議程被特殊利益所左右的印象。”(Weeks,p.361)另外,官僚和公民協商的內容能否躲過正式政治程序過濾進而被執行,也是毫無保證的。但從代議制民主的本質屬性看,參與并不意味著一個人的意見必須在決策過程中有所反映,特別是當你不幸屬于少數派的時候。(cf.Kalu,pp.81-82)
  第三,在行政管理者看來,公民參與更像是保證合法性的辦法,而不是制約行政事務的手段——這樣,我們有理由懷疑,治理中更激進的民主形式或者公民對具體公共事務的參與能否穿透仍然強大的科層制的桎梏。如果“新公共管理”不能,直接參與民主也不能,那么傳統的公共管理模式也許仍然會是“公共大廈”的主要構件;因此,如果指望治理能夠較為徹底地改變既定制度安排,那么至少要給它更多的時間。
  當然,對治理理論的批評的目的不在于對其價值的否定。在今天,“等級式國家協調的優勢已經失去……市場協調的優勢也已失去……當今世界的特征是不斷密集的、擴展的、急劇變化的相互依賴的類型”(Scharpf,p.27-53)。從這個意義上說,治理并不是一個徒有其表的時髦詞匯;且該理論的某些探索可能導致一些關鍵的突破。例如在公共利益的認定及其保障方面,治理理論對公民參與重要性的認知和對公共價值的追求,實際暗示了公共利益概念不必再求助于更抽象的“普世價值”或者盧梭式的“公意”,而是將“公眾廣泛參與下形成的共識”(蘇振華、郁建興,第63-69頁)作為基礎,公眾(而非他人)自身成了公共利益實際上的保障者。
  應該說明,治理理論的困境主要是宏觀理論層面的困境,而治理作為一類公共管理的工具或機制,則沒有因為理論的困境而失去效力。作為理論家族的一員,治理理論需要提出進一步具有解釋力的基本假設,需要給出某些其他理論未能給出的預見,需要敘事的一貫性;因而邏輯建構的工作仍然是重要而必需的。但所有這些邏輯建構,最終必須和實踐領域融合并相互印證。藍伯指出,治理為我們提供了一些新的分析詞匯,也讓我們質疑一些新問題,并揭示出一些新的可供觀察的政策現象。但我們仍然沒有得到一種區別于其組成部分之總和的新范式。如果把治理的要點放在使國家、市民社會、市場、網絡這些不同工具和機制的互相協作上,治理就會成為一個有創造性的和深刻的分析方法。(參見藍伯,第60-69頁)斯托克也認為,目前的治理并不是一套規范的理論,如果將其用來理解統治過程變化的“組織框架”會更有價值。(參見斯托克,2000年,第34頁)這些論者的觀點啟發我們,不要急于追求一個完美的理論,而應首先將治理視為一個實際發生著的、不可避免的過程;研究重點則應該由對象研究轉移到過程研究,將原來已經成為判斷準則或依據的治理,視作我們進行理論研究的參照框架并作為論辯對象。具體到中國的治理研究,我們可以暫時放棄治理某些“終極關懷”,而是在微觀意義上(尤其是地方層面上)說明我們正面臨著何種不可治理性,是什么導致了必須用政府、社會和市場的某種新組合來克服這些不可治理性,哪些組合方式(在何種條件下)是可復制、可模仿的,進而在此基礎上形成本土化的分析性理論模式。
  不過,將治理現象作為有價值的研究對象,意味著我們要對治理理論的潛力抱有謹慎的態度;不能忘記以下警告:一個學者一不小心就會將可觀察的世界和假設的世界混同。(cf.Peters,p.39)
  治理理論啟動或大大推動了對傳統公共行政模式、科層制和民主運行的理論反思和實踐層面的探索。盡管它遠不是一種完備的理論,但依舊富有理論方面的魅力。而且從實踐角度看,治理至少是克服不可治理性的必要思路和可能工具。在中國,“國家與社會關系研究越來越受到學術界的重視。新范式的倡導者不再‘盯住上層’,而是‘眼睛向下’,關注國家之外的社會領域”(康曉光,第73-89頁)。俞可平等率先將治理理論在中國進行了較系統的介紹,并探討了中國多方面的治理變遷及其意義。(參見俞可平,第326-350頁)很明顯,治理理論從引入中國之初就被賦予了重要的使命,承載了眾多的期望。然而,如果只是“把一個還沒有完全把握的理論框架應用于新的情境無異于機械式的嫁接,難免流于生硬和膚淺”。(周志忍,見孫柏瑛,序)一個理論越是承載著期望,越是需要嚴肅的批評。未來治理理論必然要接受更加嚴酷的邏輯和實證檢驗。治理理論的未來部分取決于它能否克服內部的裂痕,能否超越或者協調既有的重要理論;部分取決于治理實踐的進展。
哲學研究京83~89D0政治學王詩宗20082008
浙江大學公共管理學院。
作者:哲學研究京83~89D0政治學王詩宗20082008
2013-09-10 21:36

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