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澳門公務員制度的演變與現狀
澳門公務員制度的演變與現狀
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  隨著澳門進入后過渡期,公務員本地化的問題日趨緊迫,了解澳門公務制度演變及現狀,有助于推動公務員本地化的進程。本文擬就此問題談些膚淺的看法。
    一、澳門公務員制度演變的主要過程與特點
  澳門實行公務員制度大致經歷三個主要階段:
  第一階段,為本世紀60年代以前,是具有殖民主義色彩的公務員制度。當時的公務員制度是根據1933年葡國的憲法性文件——《殖民條例》而設立的。該文件把澳門列為葡萄牙的的殖民地,即葡萄牙帝國領土的一部分,由此規定了澳門的殖民公務員體制。該體制主要分兩大部分:一是殖民帝國一般編制,它適用于司法官、公證員(俗稱立契官)及其他高級公務員。二是殖民地澳門專有編制。適用于普通的公職人員。在這制度下,澳門的公務員制度,歸屬于葡國,葡萄牙人担任高級公務員,掌握了澳門的行政立法大權。普通的公職人員才由澳門人担任,而其中的大多數職位又成為了澳門土生葡人的專利。在澳門人數眾多的華人很難進入公務員行列。這一時期的公務員制度充分體現了殖民主義的特征。
  1951年,葡萄牙修改憲法,將殖民地改稱為海外省,與之相適應,1966年葡國也頒令通過了澳門的《海外公務員章程》,該章程仍帶有濃厚的殖民主義色彩,但它是早期的以法律形式確定公務員內部聯系的一個文件。
  第二階段,從70年代初至80年代末,為逐步獨立于葡國之外的澳門公務員制度。1974年4月25日,葡國發生了民主革命,推翻了獨裁主義政治,建立民主共和國。1976年2月16日葡國根據新憲法,頒布《澳門組織章程》。澳門在遵守葡國法律及澳門組織章程的條件下,享有行政、財政及立法自治權。與此相適應,澳門政府在1984年到1988年間,根據本地政治環境,先后制定了多個公務員條例,如公務員紀律規定,公開招考公務員的條例,以及特別職稱的規定等。這些條例完全替代了以前的《海外公務員章程》。澳門的公務員制度也開始獨立于葡國之外。概念不統一,造成了公務員管理系統的混亂,這也是澳門政府工作低下的原因之一。
  1989年,澳督行使立法權,制定了4個有關公務員制度的重要法令,將前期分散的條文統一化。這4大法令又稱為一攬子法例。4大法令分別是:1.《外聘人員通則》;2.《領導及主管人員通則》;3.《職程之一般制度》;4《澳門公共行政人員通則》。
  第三階段,90年代以來,實行向本地化過渡的公務員制度。1987年中葡雙方簽訂了《中葡聯合聲明》,確定中國將于1999年12月20日對澳門恢復行使主權,設立澳門特別行政區。1989,葡萄牙根據新的政治形勢,第二次修改憲法,新增的內容中特別強調了澳門過渡期內葡萄牙暫管澳門的合法性。與之相適應,澳門的公務員制度也面臨過渡。這個過渡一直以來進展緩慢,頗受澳門各界人士的批評。近年來,澳門政府在社會輿論的壓力下,公務員本地化有所動作。如修改了某些公務員法律條文,嚴格規定外聘人員聘用的人數與時間,以便給本地公務員有更多晉升的機會;根據基本法的精神,修改了公務員的退休制度;1993年11月3日,澳督韋奇立頒令設立助理職務(如司長助理、廳長助理)。担任助理職務者需具備多項條件,其中最重要的是必須為澳門出生或根據選舉法為本地區居民者,而且不是外聘公務員。該法令執行至今尚未足一年,大多數人士認為,從形式上看,助理職位的設立有利于公務員本地化,但實際上不少部門的助理得不到實際的使用,只起翻譯的作用,形同虛設。今年5月25日,澳督頒布的公務員納入葡國編制法令生效。澳門政府認為,法令的實施是為了適應本地化的需要,政府只有在了解了有多少人將留在澳門后才可根據情況加快公務員本地化的步伐,但社會人士則認為納編制度只能給公務員造成更大的困擾,不利于公務員本地化。由于納編制度尚在推行中,效果如何有待觀察。
    二、現行公務員制度的基本內容
    1,公務員的劃分及其功能
  目前,澳門公務員有15000多人,澳門出生的占56.3%,由葡國聘任的占10.9%,中國出生的占23%,他們分布于行政與保安兩大系統。  
  在澳門政府的高級領導層中,葡國人占70%,可見公務員本地化進程的艱苦性。
  在公務員中,39歲以下的占73%,這意味著澳門有一支較年輕的公務員隊伍。
  據資料顯示,1981年至1991年的10年間,公務員人數每年平均遞增11.6%,這說明近10年來公務員隊伍急劇膨脹。
  澳門公務員如按其任用方式看,可分為公務員、公職人員、服務人員三大類:
  公務員指編制內確定委任人員和定期委任人員。
  公職人員指編制外的定期委任人員。
  服務人員指編制內的臨時委任人員、散位人員以及編制外的合同人員、散位合同人員。
  一般認為,公務員有廣義與狹義之分。上述三類人員可統稱為廣義的公務員。狹義的公務員指編制內的確定委任人員和定期委任人員。
    2,澳門公務員的雇傭政策
  澳門政府基本上是嚴格地限制編制內人員的數目,盡量以非編制人員的方式(如編制外合同、散位合同等)聘請有關人員,編制外人員執行的卻是長期性的工作。
  澳門政府盡量縮減編制內人員數目主要有兩個目的:一是減輕將來退休金的沉重負担,二是比較容易遣散編制外人員。編制外人員受合同時間限制,而且受法律保障較少。澳門政府可視具體情況,以不續合同為由遣散公務員。近幾年來,公職人員團體一直為爭取編制外人員的各種利益與政府談判,但至今并無任何實際進展。
    3.公務員的薪酬
  目前,澳門公職人員的薪酬水平在亞洲僅次于日本與香港,平均薪酬從1987年的4,660元增至1991年的7,917元。每年平均升幅接近14%。
  澳門公職人員的薪酬可分為兩部份:第一部份是担任政治職務及司法官的薪酬。他們與澳督的薪酬直接掛鉤,其比例如下:
  政務司                          75%
  反貪污專員公署專員                    75%
  立法會主席                        80%
  澳門市政廳主席                      50%
  澳門市政廳副主席                     42%
  海島市政廳主席                      42%
  海島市政廳副主席                     37%
  澳門市政廳全職委員                    35%
  海島市政廳全職委員                    32%
  立法會委員                        25%
  澳門市政廳兼職委員                    18%
  海島市政廳兼職委員                    18%
  市政議會議員                        7%
  高等法院院長及法官                    75%
  助理總檢察長                       75%
  審計法院院長及法官                    70%
  第一審法院院長                      67%
  共和國檢察院                       67%
  第二部分,担任技術職務的公務員,他們的薪酬按固定的薪俸表計算,現行的基本薪金計算方式是以每一薪俸點為41元(按今年7月1日起新加薪的標準計)乘以該公務員的薪俸點,例如某公務員的薪俸點為260點,其每月薪酬為260×41=10660元。
  公務員中的領導及主管的薪酬點如下:
  司長(第二欄目)                  1,000點
  司長(第一欄目)                    920點
  副司長(第二欄目)                   870點
  副司長(第一欄目)                   820點
  廳長                          770點
  處長                          700點
  組長                          650點
  科長(分三職階)
                      390、410、430點
  澳門公務員除領取高薪之外,還有住房津貼,年資津貼、公務津貼及出席費、應酬費等。另外,公務員還可享受有薪假期、年假、醫療、退休等高福利。總之公務員制度向公務員提供了較高標準的享受權利。
    三、加速公務員本地化的進程
  公務員本地化問題不能簡單地看成是提升幾個華人當高級領導或多培訓幾個雙語人才的問題。公務員本地化從根本上說是反映主權的問題。目前加速公務員本地化應解決以下幾個問題:
  第一,各界人士要提高對公務員本地化的迫切性、重要性的認識。公務員本地化是澳門由葡國管治向未來中國特別行政區過渡的政治需要。本地化的成效如何,直接關系到澳門政治過渡的平穩性,以及未來特區政府運作的效率。人們不能對此掉以輕心,而應將其看作后過渡期的首要大事,各方各面的人士都應關心其發展,促進其發展,從思想上提高對公務員本地化的重要性的認識,從行動上推動其朝著理想的目標行進。
  第二,澳門政府應處理好公務員的權利與義務相對稱的問題。目前,公務員享受較高水平的收入與福利的權利,理應承担起高質素的服務、高效率的工作的義務。當然,權利與義務永遠不能絕對對稱。但相對平衡是必須的,就現在的狀況看,澳門公務員的權利與義務并不協調,這對澳門政府的行政管理也帶來障礙。為此,澳門政府應在公務員本地化進程中,一方面加強澳門公務員素質的培訓,這種培訓不僅是中文水平的培訓,更重要的是管理技巧、行政工作能力的培訓;另一方面,應健全公務員紀律制度、獎罚制度、晉升制度,提高公務員的士氣,提高公務員隊伍的整體素質。
  第三,中葡雙方宜加強對公務員本地化具體工作的溝通、磋商,創造更良好的條件,保證該項工作順利進行。另外,中葡雙方可通過協商,建立公務員培訓、交流計劃。中方還可通過宣傳基本法,讓公務員更進一步理解基本法規定的公務員在1999年待遇不變的精神,以及理解一國兩制的戰略意義,爭取更多公務員未來為特別行政區繼續努力工作。
  公務員本地化是一件艱巨的任務,復雜的工作。只有各方努力才可以使其達到更佳的效果。
  
  
  
港澳經濟廣州023-025D4中國政治李雁玲19951995 作者:港澳經濟廣州023-025D4中國政治李雁玲19951995
2013-09-10 21:36

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