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監管職能分離后的中央銀行獨立性問題
監管職能分離后的中央銀行獨立性問題
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    一、中國中央銀行獨立性評介與改革后職能變化
    1.現階段中國中央銀行獨立性評介
  薩繆爾森(1992,P481)曾經說過:自從開天辟地以來,人類有三項偉大的發明:火、輪子和中央銀行。這形象地說明了中央銀行在人類社會中的重要作用。從17世紀末瑞典銀行首先建立至今,中央銀行體制已經有三日多年的歷史了。從最初的承辦商業銀行業務到現在的單獨履行中央銀行職能,可以說一部中央銀行的發展史就是一部中央銀行尋求獨立性的歷史。但是一直到20世紀初中央銀行獨立性的問題才得以法律形式確定,這在20世紀初的美聯儲、20世紀中葉的各發達國家及20世紀末歐盟中央銀行法中得以充分的體現。
  作為中國金融體制改革的一部分,中央銀行改革的主要目標是將中國人民銀行建成一個宏觀調控機構和金融監管機構,從而保證經濟的平穩、健康運行。改革的一個主要內容是提高中央銀行的獨立性,其標志之一就是1995年《中國人民銀行法》的頒布。總體來說,中國人民銀行的獨立性是在不斷增強的。
  一般而言,中央銀行獨立性包括三個方面,即目標獨立性、經濟獨立性和政治獨立性(Guido·Tabellini,1991)(注:當然,有關中央銀行獨立性包括的內容還有很多的分類方法,如:人事獨立性、信用獨立性和政策獨立性(Harsh,1993);政策目標獨立性和政策工具獨立性(Debelle、Fisher,1995);政治獨立性、宏觀經濟獨立性和融資獨立性(Anand Chandavarker,1996);人事獨立性、赤字融資獨立性和政策獨立性(Eijffinger,1997)。)。就此來說,中國人民銀行獨立性具體表現是:①目標獨立性。中央銀行相對于國務院只享有一般貨幣政策事項的決策權,對于年度貨幣供應量、利率、匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執行權,最終決策權卻在國務院手中;②經濟獨立性。表現為中央銀行對金融機構貸款很多。在發達市場經濟國家,中央銀行向金融機構發放的貸款,即便是像德國、日本那樣高度依賴金融機構來實施貨幣政策的國家規模也是不大的,而我國這一比重直至2001年底仍大大高于15年前的其他國家(見表1);③政治獨立性。這表現在法律地位低,組織機構設置缺乏應有的科學性和組織保障性,主要官員任職缺乏明確的法律規定。這使中國人民銀行在人事上產生兩方面的弊端,即高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。由于在轉型經濟中政治獨立性構成了中央銀行獨立性的核心,其高低直接影響了其他兩個部分的真實水平以及整個中央銀行獨立性程度的高低,因此中國中央銀行獨立性總體水平是低下的。
    表1 中央銀行對金融機構貸款在其資產中的比重(%)
年份   1985    1988   1991  1994  1997  2000  2001美國    0.7     0.9    0.1   0.1   —   —   —日本    8.4    13.6   12.1  10.8   —   —   —德國   29.4    22.5   25.0  19.8   —   —   —加拿大   7.4     2.2    2.0   1.5   —   —   —瑞典    9.9     0.9    1.2   2.5   —   —   —中國   80.5(1986) 73.2   66.5  59.4  45.5  34.7  26.6
  
  資料來源:各國的數據根據DIS的統計計算,中國的數據根據《中國金融年鑒》計算。
  總結中央銀行獨立性低下的原因,除了中央銀行行為的政治性強、金融改革的外部制約因素多、國有金融支持的弱效和信用意識的缺損外,貨幣政策職能與監管職能的合一,從一定程度上削弱了中央銀行的獨立性。因此,盡管中外學者(Cukierman,1992;Cukierman and Webb,1995;Cukierman、Webb and Neyapti,1999;謝平,1995;王家福,1996;陳曉,1997;錢小安,2000;劉錫良、曾志耘,2000)從多個方面對于中國中央銀行獨立性給予了肯定和贊譽,但是由于歷史的、現實的原因和條件的限制,《人行法》還存在諸條疏漏,中國人民銀行的獨立性仍然不是很強。正如前中國人民銀行行長戴相龍坦言:“獨立是相對的,是在國務院領導下保持相對獨立性。”所以,中央銀行依據現行的《人行法》所享有的相對獨立性,遠不足以使它能夠完全承担起穩定幣值,進行金融監管與調控的重任。
    2.銀監會成立后職能的變化
  在剛剛結束的十屆人大一次會議上,國務院組建了銀監會,其目的就是使中國人民銀行專注于制定和執行貨幣政策的職能,完善有關金融機構運行規則和改進對金融業宏觀調控政策,更好地發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用,進一步改善金融服務。此次中央銀行分拆、成立銀監會等一系列金融改革方案,是中國在增強中央銀行獨立性方面邁出的實質性步伐,是中國政府為了徹底解決金融弊端而下的最大一次決心。
  作為國務院直屬的正部級事業單位,銀監會將根據授權,統一監管銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構,主要職責是擬訂有關銀行業監管的政策法規,負責市場準人和運行監督,依法查處違法違規行為等。而中國人民銀行將主要負責貨幣政策和跨行之間的資金往來,具體包括利率的調整、銀行之間的現金結算支付和一些新業務等。銀監會的成立將使得中央銀行的視野更開闊,不再僅僅局限于商業銀行上,而是將視野擴大到所有與其有交易關系的金融機構上,專注于貨幣政策職能,更多地著眼于產業部門和實體經濟。
    二、銀行監管與貨幣政策:兼論銀監會與中央銀行獨立性
    1.銀行監管與貨幣政策的關聯
  銀行監管與貨幣政策的聯系,使大部分國家在相當長的時期都將二者統一于中央銀行。在有的學者(David Liewellyn,1997)研究的123個國家里,由中央銀行負責銀行監管的國家有89個,占72%。90年代后期以前這些國家主要集中在一些不發達的地區,其金融監管依靠的主要是結構性的制度安排,日常監管指標在其對銀行監督中處于從屬地位。90年代后金融創新的活躍和信息技術導致交易費用和契約轉換成本的大大降低,使得銀行與非銀行金融機構間的界限、存款業務與投資業務之間的界限漸趨模糊,與此相對應,大部分國家成立了單獨的監管機構,一些發達國家還成立了統一的監管機構。
  當然,設立單獨的監管機構是需要一定條件的:一是國家有著良好的金融信譽基礎和完善的金融指標統計體系,信息的真實性和及時性較好,金融當局擁有較為廉價和完備的信息;二是政府財力雄厚,或者存款保險制度較為完善,基本上能夠獨立或聯合實施對銀行體系的最后救助,中央銀行最后貸款人的角色主要服務于貨幣政策,而不對銀行體系損失的彌補承担主要責任;三是法制完備,政府對金融當局活動的干預有限,而且存在著良好的協商和溝通渠道。對于大部分發展中國家而言,并不具備這些分離貨幣政策和金融監管的條件:一是銀行體系不僅是經濟活動的中介,而且一般承担著促進經濟發展,協調金融市場擴張等職責,同時其本身隨著社會融資結構的變化也處于不斷變革之中;二是在一個相當長的時期內存在信息結構的失真與扭曲,金融當局既是信息的使用者,又在信息生產中扮演著重要角色;三是政府財力相對有限,一般也不具備完善的存款保險制度,中央銀行貸款是使銀行體系最終擺脫困境的重要力量。同時,金融法規體系、協調溝通機制尚有很多完善之處。這些分析表明,在發展中國家銀行監管和貨幣政策的具體執行手段具有高度的一致性,現實中很難將同一執行手段的不同政策功能分離出來。如果一定要從一個執行手段中區分出兩種不同的職能,則需要建立完善的外部措施予以保證,否則就會造成貨幣政策和銀行監管兩方面的損失,并對經濟發展產生不利影響。
    2.銀監會目標與中央銀行目標的一致性與沖突
  作為金融監管機構,銀監會的目標體現在以下幾個方面:①保證金融機構經營的安全與穩定。在保護存款人利益的同時,從長期來看還有助于避免因貨幣政策與銀行監管的同步震蕩而導致宏觀經濟大起大落的現象發生。②保證金融業競爭的平等性。即通過對銀行金融活動的監督管理,創造一個合法的、平等的競爭條件,防止壟斷,使金融業在合法的競爭中為社會提供高效率的融資機制,為經濟的穩定發展創造一個良好的金融環境。③保證金融活動各方的正當權益。在金融活動中,無論是金融機構還是其客戶,都有其各自的經濟權益和經濟責任,銀監會要能夠保證各方的權益、責任的合理化和合法化,對爭議進行仲裁、協調、監督和檢查,保證金融業的穩定發展。④建立及時、準確反映金融機構經營狀況的金融信息系統,為金融機構適度競爭、提高金融質量,為中央銀行貨幣政策的制定提供信息。
  作為貨幣政策決策機構,理論上說,中央銀行制定貨幣政策目標時有穩定物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡四個,但在不同國家各個時期各有不同側重。中國貨幣政策目標經歷了一個逐步演變的過程,在經濟發展的不同時期,貨幣政策的最終目標都有所調整。改革開放以前,中國經濟運行的特征集中體現在“計劃”二字上,因此該時期貨幣政策的最終目標就是實現國民經濟發展計劃。隨著1979年經濟體制改革的不斷深入,經濟中市場調節的成分越來越大,貨幣政策的最終目標不再是“實現國民經濟發展計劃”,穩定貨幣漸漸擠入貨幣政策目標的行列,此后的很長一段時期內貨幣政策目標被概括為“發展經濟、穩定貨幣”。進入90年代后,以穩定貨幣作為貨幣政策目標的思想開始在我國獲得了生命力。1990年10月,當時的中國人民銀行行長李貴鮮公開宣稱:“銀行,特別是中央銀行必須保衛貨幣、保衛幣值,這是第一位的職能。”(注:轉引自丁鵲:“我的反通貨膨脹觀”,《金融研究》1991年第11期,第7頁。)1993年11月,十四屆三中全會做出了關于貨幣政策重大轉變的決定,強調貨幣政策應以保持幣值穩定為主要目標。1995年3月頒布的《人行法》則明確規定我國“貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩定,并以此促進經濟增長”,把穩定幣值作為中央銀行的首要目標,以預防和治理通貨膨脹。現階段則應把穩定幣值作為我國貨幣政策唯一目標,這一方面符合了現代經濟增長理論和經濟規律,另一方面也迎合西方各國的具體實踐經驗。
  雖然銀監會目標與中央銀行目標各有側重,二者目標仍有一致性:貨幣政策目標和金融監管目標都是宏觀經濟目標,二者之間相輔相成,具有較強的相關性。貨幣政策是當今各國進行宏觀經濟調控的主要手段,而中央銀行是利用貨幣政策實施宏觀經濟調控的主體。貨幣政策的有效實施必須以銀行金融業為作用點和傳導中介,依靠金融市場上的成員機構特別是商業銀行的業務經營活動,運用各種貨幣政策工具推行自己的政策意向、實現貨幣政策目標;金融監管則要為貨幣政策服務。既然貨幣政策目標是國民經濟的整體目標,金融監管當然要為貨幣政策服務。銀監會通過監管提供一個良好的金融環境,使商業銀行的經營活動與中央銀行的貨幣政策目標保持一致性,以使銀行業對中央銀行調節手段的及時準確傳導和執行。中央銀行為了保證貨幣政策的順利實施,也必須通過銀監會嚴格的監督管理活動,限制商業銀行那些與中央銀行政策意向不一致的經營活動,促使它們配合中央銀行貫徹實施貨幣政策,這樣在經濟發展之下的金融監管才有實際意義。
  當然二者目標還是有一定程度的沖突:貨幣政策的實質是處理經濟發展與穩定貨幣的關系,是中央銀行運用各種工具調節貨幣供給、進而影響宏觀經濟的方針和政策的總和,它是站在最宏觀的角度,不僅要考慮商業銀行的安全與利益,還要考慮其他金融機構的安全與利益,更要考慮到產業界、實體經濟的需求,把協調總需求和總供給作為基本出發點,從國民經濟全局和經濟運行的整體態勢出發來通盤考慮貨幣政策的取向;金融監管是處理金融體系的穩定和金融發展的關系,其從規范性和安全性的角度監管商業銀行,防范銀行業出現系統性風險,面對各類金融機構的現場檢查和非現場監管,使金融體系穩健運行和健康發展,并保護存款人的利益。穩定貨幣以促進經濟增長是貨幣政策的直接目標,而穩定金融體系、保護存款人的利益則是金融監管要實現的。就此而言,金融監管的目標比貨幣政策目標更具體一些,即貨幣政策是要實現經濟的協調發展和充分就業,而金融監管只要達到金融的穩定。這樣在政策工具的運用及實際操作過程中就會產生一定的矛盾和沖突。
    三、目前的政策取向與未來的著眼點:從提高中央銀行獨立性的角度
  貨幣政策的有效實施、銀行監管的有效執行,其根本的目的是促進社會經濟的發展。世界范圍內金融管制的放松,并沒有弱化各國政府對加強貨幣控制的努力。目前,無論是西方市場經濟發達的國家,還足發展中國家,都在積極探索強化中央銀行獨立性,提高貨幣政策有效性的措施,并以此來指導實踐。從未來的發展趨勢看,中央銀行的獨立性必將逐步增強。目前已有越來越多的國家尤其是那些經歷了重大金融事件和金融危機的國家都紛紛采取央行分拆的模式,并且銀行監管職能的分離與中央銀行的獨立往往同步進行,比如英國、日本和韓國就是如此,它們將加強中央銀行的獨立性放在改革的首位。因此,此次中央銀行職能分拆、成立獨立監管部門對提高中央銀行獨立性具有重大的現實意義。
  中央銀行不具有獨立性,意味著穩定貨幣不可能成為央行貨幣政策的首要目標,經濟運行面臨不確定因素的干擾,即使再審慎的金融監管也難以避免金融機構受到系統性風險的沖擊。毋庸置疑,銀監會的成立對提高中央銀行獨立性具有重要的意義。但是客觀而言,這一改革不是很成功的,還有許多遺漏。為了從根本上改變中央銀行獨立性低下的狀況,解決銀監會成立后留下的政策空間,根據中國經濟體制改革漸進與穩妥的方針,建議從目前與長遠的角度分兩步采取措施提高中央銀行獨立性。從目前來看,應采取如下政策措施:首先,要特別注意加強貨幣政策當局和銀行監管當局之間的相互溝通和工作協調,實現信息共享,注意克服官僚主義和部門利益。因此,加強部門間協調和信息共享,并使之機制化、規范化,是今后一個時期工作的重要任務。其次,修改《中國人民銀行法》。一是明確中國人民銀行專一的制定貨幣政策的職能,以專注于穩定幣值;二是改革貨幣政策委員會的組成方式,要考慮到社會階層、行業和地方的代表性,吸收相關代表加入,使之成為人民銀行制定和執行貨幣政策的決策機構。再次,應當注意沿著近年來金融管理體制改革的大方向,解決人民銀行大區分行改革所遺留的一些問題,進一步理順我國的金融監管體制。再則,中央銀行為了更好地制訂和執行貨幣政策,仍然必須擁有對商業銀行及其他所有在,戶央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權”,以把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。第五,建立存款保險制度,以實施對銀行體系的救助任務,減少中央銀行對銀行體系損失的彌補承担主要責任。最后,引導公眾形成合理的預期。一方面是由政府公布長期的經濟發展目標,并定期發布貨幣政策目標和實施計劃;另一方面是增加中央銀行貨幣政策的透明度、公開性和可信度,以獲得公眾對中央銀行貨幣政策的支持。
  從長遠來說,為增強中央銀行獨立性,其著眼點應為:首先是增強中央銀行的政治地位,提高政治獨立性。一方面是在組織上最終目標使其獨立于政府,隸屬于全國人大,使其免受政府短期政策的左右;另一方面是在人事上使人民銀行領導任期與政府首腦任期錯開,擺脫政府短期政治壓力影響,保證貨幣政策的連續性。其次是成立統一的監管機構。我國目前實行的是分業經營的金融發展模式,現今的銀監會、證監會、保監會分業監管是適合這一模式的管理體制。混業經營是金融業發展的未來趨勢,為了迎合這一趨勢,適應加入WTO后銀行業開放及競爭的需要,未來應將金融業的監管權力集中統一起來,成立統一的監管機構,以為金融業向濕業經營轉變提供有力的保障,并解決跨行業金融產品監管權限模糊不清的難題。再次是增強政府的財政實力,強化中央銀行獨立性的經濟基礎。改革開放以來,國家宏觀調控的實施是依靠財政政策和貨幣政策來實現的。由于當前的財政規模小,在財政政策不能完全發揮作用的情況下就需要貨幣政策的配合。如果政府財力雄厚,那么就不要貨幣政策的配合,則中央銀行就可依據經濟的現實狀況獨立地制定和實施貨幣政策。即如寧詠(寧詠,2000)在談及增強中國中央銀行獨立性時所言,“依賴于政府從微觀經濟領域的退出和中央財政能力的逐步加強。”(注:寧詠:《內生貨幣供給:理論假說與經驗事實》,經濟科學出版社2000年版,第132~134頁。)它也印證了美國著名金融學家麥金農博士反復強調的一個觀點,“沒有一個健全而強大的財政基礎,經濟改革、金融改革,乃至經濟發展都很難取得真正的成功。”(注:R.I.麥金農:《金融改革的順序》,中國金融出版社1997年版,第163頁。)
  總之,如果中央銀行在貨幣政策制定和執行上不具有獨立性,就沒有必要將銀行監管職能從中央銀行分離。中央銀行不具有獨立性,意味著穩定貨幣就不可能成為中央銀行貨幣政策的首要目標,經濟運行面臨不確定因素的干擾。即使再獨立、再審慎的金融監管,也難以避免金融機構受到系統性風險的沖擊。在通貨膨脹的條件下,銀行及其他金融機構決策的信息極易出現失真現象,使得金融機構的經營行為容易發生扭曲,從而造成微觀經濟主體活動的效率下降和經濟運行的系統性風險增加。因此中央銀行在貨幣政策制定和執行上具有一定的獨立性是分離銀行監管職能的必要條件,也是銀監會成立后必須著力解決的問題。
金融研究京F62金融與保險艾洪德/蔡志剛20032003艾洪德 蔡志剛 東北財經大學 作者:金融研究京F62金融與保險艾洪德/蔡志剛20032003
2013-09-10 21:37

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