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聯邦德國城市體系發展特點及其若干問題探討
聯邦德國城市體系發展特點及其若干問題探討
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  (楊建軍 杭州大學區域與城市科學系 310028)
  聯邦德國是世界上城市化水平最高的國家之一。二戰結束時人們普遍懷疑它能否重建家園,到80年代成為居美、日之后的第三資本主義強國,1990年東西德統一后,在世界上居于綜合經濟實力第三的地位,經濟發展的成就引入矚目。同時,由于它在城市體系發展模式中的獨特性,又常常成為引經據典的對象,因而探討一下德國城市發展的特點也可作為我們比較研究的參考。
   1 聯邦德國城市體系的規模結構特點及其成因
  一般認為,在戰后經濟發達國家正處在城市化加速,大城市迅速發展的階段之時,聯邦德國則出現了中小城市數及城市人口增加的速度高于大城市的特點,形成以中小型城市為主的城市規模結構特征。最突出的證據是德國沒有象倫敦、紐約式的巨大型城市。1990年時,德國最大的城市柏林(東西柏林合并后),人口也只有340多萬,原西德境內的最大城市漢堡,只有160多萬人,第三位的慕尼黑為120多萬,科隆為100余萬。而且50—100萬人口規模的大城市也只有10個。與此相對照,10-50萬人口的城市卻有50個之多,遍布在全國各州。
  這一城市中小型化特點的背后,是全國生產力布局上的均衡性。總體上,聯邦德國的生產分布具有大分散、小集中的特點。人口的分布在各州之間也較均勻,人口最密州與最疏州分別為500人/km[2]和152人/km[2],僅相差2.3倍,而鄰國法國人口最密省與最疏省的差距達500倍之多。各州就業人口占總人口的比重也大體相當,州與州之間沒有形成生產力上特別懸殊的差異。
  在聯邦德國形成這樣的生產力布局與城市規模結構特點,除了自然條件區際間較為均一,地理位置有利于國內外聯系外,還有著深刻的歷史和現實原因。
   1.1 政治歷史因素
  德國的資產階級革命和產業革命,要比西歐主要國家英、法等晚。在長期的歷史發展中,德國處于封建割據的局面,各個邦國(17世紀末有300個之多)各自為政,多形成各自的經濟中心。聯邦德國成立后,因采取較松散的聯邦制形式,大部分內政事務由各州分別進行,州與聯邦之間有并行立法權,各州在預算上是自主的、相互獨立的,又有自己發展經濟的規劃和措施。這一歷史政治原因促使各州形成自己的城市中心,來帶動地區經濟的發展。這樣分散布局的城市,一定程度上影響了城市規模的擴大。
   1.2 聯邦德國的城市體系職能結構具有專門化的特點
  首先,各地區城市的經濟結構注意專業化與分工協作。聯邦德國雖有相當數量的綜合性大工業城市,如漢堡、科隆、不萊梅、法蘭克福等,但在綜合性工業中各有側重,各地區充分利用自己的有利條件,發展各具特色的工業,如漢堡是以造船工業為主的最大港口城市,杜伊斯堡為全國最大的鋼鐵工業基地,漢諾威、慕尼黑、斯圖加特又是以現代汽車工業為主要部門的綜合性大城市,所以各具特色。至于小城市,一般不搞“小而全”的綜合性職能,而是發展專業化的形式。在專業化的基礎上,通過便捷的交通運輸方式,開展橫向經濟協作。其次,聯邦政府在第三產業和政府職能機構設置上也注意分散分布。如首都波恩只是聯邦的政治中心和各國使館的主要所在地,城市中3/4是森林、綠地,保留著古老的田園風光,工業部門很少。而漢堡是全國商業和新聞、出版部門的主要集中地,有商業和新聞首都之稱。法蘭克福因有德意志銀行等金融機構和歐洲最大的航空港,而被稱為金融和交通首都。而文化首都又在慕尼黑市。因此,在城市等級中不存在明顯的主導中心,而是大多以特殊的“城市——所屬州”的形式,履行“地方首府”的職能。這樣也使得形成全國性中心城市的可能性削弱。
   1.3 區域經濟政策有利于平衡布局生產力
  聯邦德國在基本法上嚴格規定聯邦、州、城市的各項經濟政策,如稅收比例,建設資金劃分的職責。一般州、市等地方政府都有相應的較大自主權,有利于發展各地區的經濟。同時,聯邦德國比較早地開展以縮小地區差異為主旨的國土(區域)整治工作。并以立法的形式,采取多種財政、稅收等經濟政策,扶植落后的“問題地區”,以縮小區域差異,從而起到了均衡生產力布局的作用,城鎮規模的分布也相應地有所分散。
   1.4 國土整治中實行“地區中心建設綱領”,是聯邦德國戰后
   中小城市發展快的重要原因
  聯邦德國自40年代起,已開始注意如何改進落后地區的問題,著手區域整治規劃,計有國土(聯邦)規劃,區域整治規劃(州的規劃和州以下較小范圍的地區規劃)。規劃范圍、重點雖有因地、因時而異,但在貫穿各級規劃中,十分注意和確立“地方中心建設綱領”即以中心地學說、增長極理論為指導,從發展和建設各級城鎮著手,作為推動地區經濟發展的核心。這樣建立起來的城鎮體系,體現了“以改革大城市,發展中小城市鎮為中心環節”的特點。
   2 對聯邦德國城市體系結構特點及其成因之特殊性的認識
  如上所述,通常把聯邦德國城市體系的規模結構中沒有巨大型城市,而以中小城市為主體的特點,作為提倡“控制大城市,重點發展中小城市”的城市發展方針的典型實例。其實,在引用、借鑒這一事例的時候,還應更進一步地認識在德國形成這一特點的特殊背景因素。
   2.1 對城市人口規模和集中度的再認識
  首先,由于各個國家對城市人口的統計標準(口徑)大相徑庭,因此比較各國的城市化水平、城市規模結構時,會產生較大的偏差。一般認為,與我國的城市人口統計范圍相比較,歐美國家在統計年鑒上發表的城市人口規模一般是按行政區劃進行的。由于國外城市的行政管轄范圍較小,得出的人口數一般偏低。所以,我們在分析上述德國城市人口的規模數字時,需要注意到這一現象,作適當心理調整。另外,我國城市中心區的人口特別密集,而以城市為中心的較大范圍地域中人口的密集程度,并不比歐美國家的一些大城市區高。
  其次,從人口在城市的集中程度看,聯邦德國政府劃分了人口集聚區的范圍,這是一種城市群的概念。范圍上包括24個主要城市及其城鄉接合部的內圈,如魯爾——萊茵、漢堡、不萊梅、西柏林、慕尼黑等。這24個集聚區(或稱城市群地區)的土地總面積占全國的7%,而人口占全國的45%。可見,全國人口大多集中在主要大城市區。
  另外,我國有學者對戰后世界特大城市發展的趨勢作過分析,結果是聯邦德國從1950—1980年間,一直保持著特大城市化特征,即百萬人口以上的大城市區人口的增長率超過全國城市人口的總增長率,說明特大城市的增長快于一般中小城市。
   2.2 應充分認識聯邦德國歷史背景的特殊性
  德國長期以來處于政治割據局面的歷史背景,是其他國家很少有的。17世紀末,在德國領土上還存在著約300個各自為政的小邦國,致使無法形成國內統一市場,戰爭頻繁,而不象英、法等國那樣有中央集權政府及其支持下的統一行為。在農村中,又存在著強大的封建農奴制。這種封建割據的狀況,是德國產生資本主義生產關系要比西歐先進國家晚近兩個世紀的主要原因。
  1815年成立“德意志聯邦”時,境內仍有38個邦國。德國的資產階段革命又不徹底,農村資本主義的發展是由封建地主經濟過渡到資產階段——地主經濟的,容克地主的土地所有制大量保存下來。這種特殊的政治歷史原因使德國地方發展的觀念長期占據主導地位,直接影響到現代區域發展的格局,決定了分散化的城市發展的基調。
   2.3 二戰后,選擇發展中小城市、分散城市功能,在某種程度
   上是迫于國際壓力
  德國是兩次世界大戰的發起國,又是兩次戰敗國,戰爭不但使國民經濟、國內社會陷入嚴重困境,也給無辜的鄰邦乃至世界帶來了災難。二戰結束時,蘇、美、英、法分割占領德國領土。當時,國際、國內都有強烈的反軍國主義情緒,特別是國際社會,要防止德國“死灰復燃”的呼聲異常強烈。因此,在美、英、法占領區建立起來的聯邦德國,在發展國民經濟、建設國家政權、職能,以及國家在國際上的面貌等各方面,受到這一力量的明顯掣肘。盡管如此,關于國家是應該集中發展還是應該分散式發展的問題上,國內一直存在意見的分歧,無非是分散的思潮在當時占據優勢。在這樣的國際國內政治背景之下,德國選擇了分散化、以發展地方中心城市為主的方式,最典型的是把國家的職能也分散到若干地方城市。從而統一中心難以形成。不難分析,這樣的做法在很大程度上是為了盡力改變德國在世界政治中的形象。
  其實,回顧一下二次大戰前的情況,在普法戰爭之后,以普魯士為中心各邦聯成立德意志帝國時,建都在柏林,使它成為當時全國的政治中心。在工業革命的影響下,柏林的規模得到了發展,到1939年時,柏林城市人口已增至484萬。然而二戰后因東、西柏林被分而治之,規模沒有正常擴大,至1990年東西柏林合并時,才有人口340多萬。
  但是,盡管如此,德國一些大城市的發展還是很有實力的,如慕尼黑、法蘭克福、漢堡等,在世界上有較大影響。
   2.4 德國提出以中小城市發展為中心的城市體系發展戰略是在
   經過城市化發展到相當高程度,經過工業化的充分集聚階段之后
  德國在世界上是最早工業化的國家之一。特別是在第二次科技革命之時,德國生產力發展迅速,經濟實力開始超過英、法。經過長期的經濟工業化,社會城市化的程度在20世紀初已經很高(1880年德國農業就業比重已降為39.1%),大城市也經歷了集聚發展。所以,60年代德國提出“地方中心建設綱領”時,從城市化總的進程,已經經過中心城市集聚和效區城市化階段,開始進入發展中小城市為主的階段。而且,聯邦德國的效區城市化也出現較晚,直至50年代中期,仍處于人口向城市集中的城市化階段,50年代中期后,才出現較大規模的人口從城市內部向效區和農村的遷移。所以,70年代時,全國人口在城鄉間的移動有兩種主導形式:
  其一,表現為人口從國家的邊緣地區大量涌向大的城市集聚區,尤其是涌向效區地帶。
  其二,由于城市集聚區周圍地區及其毗鄰地區的亞城市化過程的深入,大量的人口離開了作為城市集聚區“核心”的大中城市。
   2.5 注意德國統一后的新動向
  1990年聯邦德國重新統一,國家的根本大法由“基本法”改稱“憲法”,憲法上規定:未來德國的首都定于柏林。這一“柏林問題”是經過深思熟慮的,說明在德國“集權”的思想開始占優了。也許可以說,在德國人的心目中“首都柏林”的觀念沒有改變過,或許可以把此作為聯邦德國戰后沒有去建立統一中心的緣由之一。
  統一后的德國,要提高國際地位,參與世界事務的愿望溢于言表。柏林也得到快的恢復發展,據德國自己的預計,2000年時柏林人口將增加到800萬左右。建立國際化的大都市,是當今各國爭取世界范圍市場競爭力提高的一致做法,德國也不會例外。這一國際方針上的變化,最終會在多大程度上影響德國城市體系的演變,我們拭目以待。
   3 對德國城市體系規模結構發展特點的思考
  3.1 我國的歷史背景與德國有著絕然的不同,集中統一的國家是我國的政治模式。
  3.2 德國提出加強中小城市發展的歷史階段,是在經歷城市化的長時期發展之后,城市的發展比較成熟,由集聚轉向擴散。而我國現在尚處在工業化剛進入中期的粗放型增長階段,城市化水平尚低,城市經濟的集聚尚不充分、不成熟。
  3.3 德國的“地方中心建設綱領”,是比較嚴格地按照“中心地”和“增長極”理論,全面建設各級中心城市,特別是地方中小城市。
  這樣一種區域發展戰略,已被普遍認為是“高資金投入”的發展戰略,而資金不足是我們發展中國家的主要短處。同時,德國強調中小城市發展,地區間專業化分工協作廣泛的區域經濟模式,有其十分發達、便利的交通、通訊等基礎設施作保證的。這又是發展中國家短期內難有明顯改變之處。
  所以,在參考德國城市發展經驗的時候,應該充分研究其特殊的社會、歷史背景,以便更好地靈活借鑒。
  參考文獻
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  2 吳建藩.聯邦德國國土整治概況.國外國土開發整治參考資料.國家計委國土司編印.1988年.
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經濟地理長沙100-103K92世界地理楊建軍19971997 作者:經濟地理長沙100-103K92世界地理楊建軍19971997
2013-09-10 21:37

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